Основные особенности государственного регулирования рационального использования запасов нефти в США

Целесообразно обратится к опыту США, где системная работа по государственному управлению рациональным использованием запасов нефти проводится и совершенствуется в течение нескольких десятилетий. Действенные результаты этой работы очевидны: стране удается в течение длительного времени удерживать высокий уровень добычи нефти и поддерживать на достаточном уровне объемы извлекаемых запасов.

Сам механизм государственного управления рациональным недропользованием достаточно прост и гибок. В связи с тем, что он характеризуется прозрачностью и формализацией, практически не оставляет места для лоббирования и коррупции. Наконец, он создает достаточно привлекательные для недропользователей экономические условия, стимулирующие применение достижений научно-технического прогресса в области увеличения нефтеотдачи и интенсификации добычи нефти. Именно поэтому жесткий контроль со стороны государства не вызывает «аллергии» у недропользователей. Более того, он стал для них привычным и обыденным.

Американский опыт используется во многих странах. Его использование в нашей стране могло бы существенно ускорить внедрение рыночного механизма рационального использования недр.

В США право собственности на минеральные ресурсы изначально принадлежит собственнику земли (ее поверхности). Право собственности на землю автоматически дает право на ведение работ, связанных с разведкой, разработкой и добычей полезных ископаемых. Если правительство (федеральное, штата или местное) является собственником земли, тогда оно владеет и ее минеральными ресурсами.

85 % от всех запасов нефти сосредоточены на территориях, принадлежащих государству. Эти запасы считаются в США общенациональным достоянием и рассматриваются как важный рычаг в руках государства для решения стратегических, политических и социальных задач, а также уменьшения зависимости от импорта нефти. Право собственности федерального правительства на эти запасы является неотъемлемым элементом государственного регулирования рыночных отношений в нефтяном бизнесе США.

Государство, предоставляя нефтяным компаниям на определенных условиях право разработки государственных запасов, осуществляет активное регулирование деятельности добывающих компаний. Необходимость в таком регулировании возникает вследствие того, что интересы государства с одной стороны и недропользователей (а также инвесторов) с другой - не совпадают.

Основной целью государства, как собственника запасов своих недр, является наиболее полное и рациональное их использование. Главным показателем в этой области является степень извлечения нефти, достигаемая при разработке месторождений, которая в свою очередь характеризуется значением нефтеотдачи. Коэффициент нефтеотдачи определяет объем извлекаемых запасов - часть от начальных разведанных геологических запасов, которую возможно добыть при существующих технологиях добычи нефти. При этом, чем совершенней применяемые добывающими компаниями технологии, тем большая часть запасов нефти может быть добыта. Контроль со стороны государства за разработкой запасов объясняется тем, что в конечном итоге величина извлекаемых запасов определяет потенциальный объем добычи нефти, а значит и уровень поступлений в федеральный и местный бюджеты, а также уровень дивидендов акционерам.

Нефтедобывающие компании и инвесторы, напротив, стремятся в первую очередь к тому, чтобы добыча нефти была рентабельной, а срок возвращения инвестиций как можно короче. Что касается повышения нефтеотдачи, то эта работа проводится нефтедобывающими компаниями только тогда, когда экономические показатели их деятельности, по крайней мере, не ухудшаются.

Как отмечалось выше, в США механизм и структура государственного управления рациональным использованием запасов нефти непрерывно совершенствуется. Однако, незыблемым остается основной принцип управления - сочетание экономического стимулирования применения методов и средств увеличения нефтеотдачи с жестким контролем законности использования этих стимулов. Основные экономические стимулы - финансовая поддержка и налоговые льготы. Основная цель стимулов - вознаграждение недропользователей за высокие финансовые затраты и технический риск при испытаниях и освоении методов увеличения нефтеотдачи по сравнению с традиционными методами добычи нефти. В противном случае такие проекты могут быть нерентабельными и недропользователи их реализовывать не будут. В результате остановятся исследования и внедрение новых технологий. Эти технологии зачастую вначале очень дороги и потому считается, что они имеют невысокие шансы на успех вследствие недостатка опыта их применения. Однако впоследствии, в результате опыта их применения и внедрения различных усовершенствований, их стоимость существенно снижается и они становятся доступными для всей нефтедобывающей отрасли. Без применения методов увеличения нефтеотдачи в пластах остается значительное количество неизвлеченной нефти, что нерационально с точки зрения государственной политики использования недр.

Поэтому в США экономические стимулы выступают в двух формах - в виде финансовой поддержки правительства и в форме системы федеральных и штатных налоговых льгот. Такая система действует уже примерно четверть века. Начало ее было положено в конце 70-х годов, когда нефтяной кризис и сопутствующие ему низкие цены на нефть угрожали свести на нет применение методов увеличения нефтеотдачи и привести к быстрому сокращению извлекаемых запасов нефти в стране. В этот период Конгресс США утвердил национальную программу стимулирования в области рационального использования недр. Эта программа, в частности предусматривала реализацию проектов испытаний и освоения методов увеличения нефтеотдачи. Отбор проектов осуществлялся на конкурсной основе. Активное участие в формировании и выполнении Федеральной программы принимал Национальный Институт США по исследованиям в области нефти и энергетики - NIPER. Участие в конкурсе могли принимать все недропользователи США.

Обычно при выявлении победителей конкурса учитывается не только эффективность технологии, но и то, насколько широкое распространение она может получить в нефтедобывающей отрасли. Роль правительства при этом не сводится лишь к поддержке недропользователя в осуществлении определенного проекта и связанного с ним проведения научно-исследовательских работ. Конечной целью является организация распространения новой технологии и повышение технологического уровня отрасли в целом. При этом предусматривались следующие экономические стимулы:

• Правительство через Министерство энергетики дотировало проекты победителя в размере до 40-50 % (в некоторых случаях до 80 %) капитальных вложений, а также научно-исследовательские работы;

• Вводилось льготное налогообложение на нефть, добытую с помощью методов увеличения нефтеотдачи - 30 % против 70 % в случае применения традиционных методов. При этом для всех проектов базовый уровень добычи исчислялся из расчета ежемесячного снижения в размере 2,5 %. Это означало, что уже спустя 4,5 года вся добытая нефть переходила в категорию полученной дополнительно за счет методов увеличения нефтеотдачи;

• При существовавшем в США до 1981 г. контроле над ценами, нефть, добытую за счет методов увеличения нефтеотдачи, можно было продавать по мировым ценам;

• Предусматривались также и штатные льготы. Так в штате Техас в 80-е годы был принят закон, согласно которому в случае применения методов увеличения нефтеотдачи штатная налоговая льгота составляла 50 % от традиционной и действовала втечение 10 лет. Важно подчеркнуть, что снижение налогов привело к увеличению абсолютных поступлений в бюджет штата.

формирование и реализация Федеральных промысловых программ в СЩА сыграли важную роль в кардинальном улучшении использования запасов нефти, даже в условиях нефтяного кризиса. Именно в этот период дополнительная добыча нефти за счет применения методов увеличения нефтеотдачи выросла почти в 3,0 раза и достигла годового уровня порядка 40 млн. тонн (рис. 8.1). За этот период на 30 % выросла и нефтеотдача, которая в 2000 г. достигла 41 %. В настоящее время, когда основной акцент делается на расширении масштабов применения уже прошедших испытания и освоение методов увеличения нефтеотдачи, государственные стимулирующие рычаги в основном концентрируются на применении гибкой фискальной системы.

Система налогообложения – главный экономический фактор, с помощью которого государство регулирует деловую активность нефтедобывающих компаний, в том числе и в области повышения нефтеотдачи. В нефтедобывающей отрасли США действуют налоги трех типов: местный (муниципальный), штатный и федеральный.

Местный налог или налог на собственность устанавливается владельцем участка в зависимости от ценности земли и ее недр. Этот налог взимается ежегодно в течение всего времени аренды участка. Величина налога в разных районах США изменяется от 0,1 % до 1,5 % от стоимости основных фондов нефтяных компаний. Это обуславливает невыгодность для компании заводить излишнюю собственность на участке с бедными недрами и затягивать работы во времени. Важно подчеркнуть, что это же обстоятельство является побудительным мотивом для повышения нефтеотдачи и, вследствие этого, увеличения уровня добычи нефти и величины дохода предприятия.

Штатный налог состоит из двух частей – налога на эксплуатацию недр (роялти на добычу) и корпоративного подоходного налога. Величина роялти, обычно объявляемая при торгах участками, изменяется от 0,5 % до 12,5 % от рыночной стоимости добытой продукции независимо от того, получила компания прибыль или нет.

Важно подчеркнуть, что размер штатных налогов устанавливается властями штатов в зависимости от их политики в стимулировании применения методов увеличения нефтеотдачи.

Федеральный налог устанавливает конгресс США. Он одинаков по всей стране и составляет 34 % от налогооблагаемой прибыли. Эта прибыль равна остатку от валовых доходов от добычи нефти после вычетов затрат на арендные платежи (земельной ренты), роялти, местные и штатные налоги, эксплуатацию, амортизацию оборудования и других основных фондов.

Имеется возможность списывать капитальные вложения в зависимости от кратности запасов. Чем она ниже, тем больше можно списывать. Кроме того, устанавливается минимальная роялти, пока проект не станет рентабельным.

Оптимизация соотношения принудительных и стимулирующих мер, в конечном счете, и определяет действенность государственного управления рациональным использованием запасов нефти.

В этой связи следует подчеркнуть, что в США в течение длительного времени нефтеотдача растет, хотя структура запасов ухудшается. Рост нефтеотдачи в США является основным фактором стабилизации величины извлекаемых запасов, так как прирост запасов за счет геологоразведочных работ не покрывает добычу нефти. Это свидетельствует о том, что действующий в США механизм государственного управления рациональным использованием запасов нефти в целом эффективен, и опыт этой страны целесообразно учитывать при формировании соответствующего механизма в нашей стране, где нефтеотдача уже в течение нескольких десятилетий падает, а в последнее десятилетие величина извлекаемых запасов существенно сокращается.

На рис. 8.2 приведена сравнительная динамика изменения нефтеотдачи в США и в России.

Рис. 8.2. Динамика нефтеотдачи в США и России (с учетом принятия Федеральной программы и без учета ее принятия)

Лекция 9