Существование двухуровневой системы правового регулирования деятельности средств массовой информации

Существование двухуровневой системы правового регулирования деятельности средств массовой информации. Конституция Российской Федерации пункт б статьи 72 относит к совместной компетенции федеральных властей и властей субъектов федерации только вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе и свободы массовой информации.

Регулирование и ограничение прав и свобод должно осуществляться исключительно федеральным законодательством статья 55 и 71 Конституции Российской Федерации. В то же время в большинстве тех субъектов федерации, которые обзавелась собственными нормативными актами, регулирующими вопросы поиска, получения, производства и распространения массовой информации, региональное правовое регулирование посвящено либо общим вопросам регулирования, которые уже нашли свое отражение в федеральном законодательстве, либо установлению дополнительных ограничений свободы массовой информации.

При этом, в ряде случаев, региональное законодательство снижает уровень гарантий свободы массовой информации, сохраняет отмененные или вводит не существовавшие на федеральном уровне административные барьеры для вхождения на рынок, например, требования о лицензировании издательской и рекламной деятельности или устанавливает не предусмотренные федеральным законодательством ограничения и запреты на распространение продукции средств массовой информации. Подобная ситуация мешает развитию рынка, устанавливает административные препоны свободному распространению информации и нарушает единство экономического пространства в России, гарантированное статьей 8 Конституции Российской Федерации.

Устаревшее регулирование отношений между учредителем средства массовой информации, издателем, вещателем и редакцией Базовым федеральным законодательным актом специального законодательства, несомненно, является Закон РФ О средствах массовой информации, который был принят 27 декабря 1991 года. За десять лет своего существования указанный закон не подвергался существенной правке, оставаясь своеобразным островом стабильности. Этот, на первый взгляд, позитивный момент, как будет показано ниже, не всегда шел на пользу, так как условия хозяйствования и гражданское законодательство, которое устанавливает юридические правила гражданского оборота, кардинально изменились в некоторых вопросах, затрагивающих средства массовой информации.

В силу ряда исторических причин в Закон РФ О средствах массовой информации при его создании был включен целый ряд норм, регулирующих деятельность средств массовой информации как бизнеса, субъектами которого закон провозгласил учредителя средства массовой информации, редакцию средств массовой информации, издателя и распространителя.

Для характеристики норм закона, посвященных регулированию вопросов ведения бизнеса в средствах массовой информации, необходимо сделать две существенные взаимосвязанные ремарки, которые помогут понять причину скрытого в Законе РФ О средствах массовой информации конфликта, проявляющегося ныне в отношениях владелец - учредитель - редакция. В то время, когда принимался Закон РФ О средствах массовой информации, развитого законодательного регулирования предпринимательской деятельности в России не существовало.

С этим связано то, что авторы Закона РФ О средствах массовой информации вынуждены были посвятить значительное число норм определению статуса учредителя средства массовой информации, статуса редакции как субъекта хозяйственной деятельности и правомочиям в отношении средств массовой информации чего в ситуации с нормальным гражданским законодательством можно было избежать. Однако в настоящее время ситуация изменилась, и нормы, которые содержатся в Законе РФ О средствах массовой информации, подчас не согласуются с новым российским гражданским законодательством, что на практике вызывает определенные проблемы.

Второе замечание касается уже сути тех законодательных предложений, которые в 1991 году стали законом.

Как известно, этап развития средств массовой информации в России, когда принимался Закон РФ О средствах массовой информации, характеризовался их освобождением от влияния партийно-государственных органов советского периода и созданием независимых редакционных коллективов.

При этом средства массовой информации рассматривались не как бизнес, а как инструмент достижения внеэкономических целей пропаганда идей, инструмент влияния и пр Подобная трансформация наложила отпечаток на правовое регулирование, которое было адекватно той среде, в которой был создан Закон РФ О средствах массовой информации. Характерными признаками регулирования экономических отношений Законом РФ О средствах массовой информации можно считать 1 Смещение акцента от организаций, осуществляющих материально-техническое обеспечение деятельности средства массовой информации вещателей и издателей, к редакциям СМИ, которым предоставлена скорее, декларирована защита не только в плане профессиональной самостоятельности, но и в отношении хозяйственных и управленческих отношений с учредителями, издателями и вещателями.

Характерно, что закон вообще не содержит понятия вещатель, в нем лишь говорится либо обезличенно о держателе лицензии, либо о редакции телерадиопрограмм.

Такая странная позиция законодателя в отношении вещателя делает его статус, права и обязанности, в том числе по отношению к редакциям, неопределенными, что можно рассматривать как существенный недостаток нынешнего Закона.

При этом структура управления редакцией конструируется всегда совершенно автономно от органов управления самой организации, хотя подчас обязанности и ответственность за действия редакции возникают у учредителя, вещателя и издателя. 2 Появление временной, по мнению авторов закона, конструкции учредителя СМИ , которому предоставляются в обход издателя и вещателя права, связанные с определением статуса, прав и обязанностей редакции, порядка управления редакцией, прав журналистского коллектива, возможности прекращения и приостановления деятельности СМИ, изменения его тематики и специализации.

Все эти полномочия не предполагают учета мнения вещателя и издателя, которые в действующем законе рассматриваются скорее как наёмные лица, что, естественно, увеличивает риски, связанные с инвестициями в отрасль.

При этом учредитель средства массовой информации не несет каких-либо финансово-экономических обязанностей перед редакцией, издателем и вещателем.

Таким образом, конструкция отношений между субъектами построена таким образом, что по многим важнейшим вопросам права имеют одни лица, обязанности - другие, а ответственность, как правило, могут нести третьи.

И хотя закон предусматривает возможность гармонизации такой причудливой конструкции путем заключения договоров, на практике эта возможность остается нереализованной.

В попытке решить эту проблему возникло предложение ввести понятие Собственник средства массовой информации. Однако это не решит основных проблем нынешней конструкции закона, а скорее усугубит их. Вместо одного субъекта, который обладал значительными правами в определении судьбы бизнеса, появляются два. Возможным выходом из ситуации является исключение из специального законодательства всех норм, регулирующих отношения, связанные с ведением бизнеса в отрасли.

При этом Закон РФ О средствах массовой информации может сосредоточится на реальных профессиональных гарантиях, в частности, на законодательном закреплении права редактора решать вопрос о постановке материала в номер о вещании в эфире и о связанной с этим ответственностью редактора за нарушения законодательства в распространенных сообщениях и материалах и т.п. вопросах.

Отсутствие законодательного закрепления ряда вопросов, связанных с лицензированием вещанияЕще одна особенность российского законодательства о средствах массовой информации состоит в отсутствии отдельного закона о телевидении и радиовещании. Несмотря на то, что в самом Законе РФ О средствах массовой информации существуют ссылки на несуществующий будущий закон о телерадиовещании, в течение десяти лет такой закон принять не удалось.

Целый ряд проектов, которые были подготовлены и даже внесены в Государственную думу, были отвергнуты, и в настоящее время вопрос о принятии закона о телевидении и радиовещании фактически отложен на неопределенный срок. Таким образом, в настоящее время регулирование деятельности телевидения и радиовещания в России осуществляется на основе норм Закона РФ О средствах массовой информации, которые посвящены самым общим правилам вещания, а также на основе подзаконных актов.

Существуют две проблемы, которые препятствуют принятию закона о телевидении и радиовещании 1 статус, обязанности и управление государственным телевидением в России 2 порядок лицензирования. На последнем вопросе следует остановиться подробнее. В настоящий период лицензирование телерадиовещания в силу специфики данного вида деятельности выведено из сферы действия базового закона О лицензировании отдельных видов деятельности, вступившего в силу 11 февраля 2002 года. Такое решение имеет свои положительные стороны, так как ранее действовавший Федеральный закон О лицензировании отдельных видов деятельности распространял общие правила лицензирования на телерадиовещание, что на практике порождало существенные проблемы с легитимностью конкурсного порядка выдачи лицензий на вещание.

В то же время держатели лицензий на телерадиовещание в связи с этим лишены целого ряда гарантий стабильности лицензии, которыми обладают лица, получившие лицензии по иным видам деятельности.

В целом фрагментарное регулирование вопроса о лицензировании вещания на уровне закона и упор в данном вопросе на подзаконные акты снижает степень защиты вещателей. Вопросы лицензирования телерадиовещания в настоящее время регулируются - статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая устанавливает, что право осуществлять отдельные виды деятельности возможно только на основании наличия специального разрешения лицензии - Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года О средствах массовой информации статьи 30-32 - Положением о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 07 декабря 1994 года 1359 по нормам данного Положения, в частности, осуществляется лицензирование вещания в городах с населением менее 200 тыс. человек и Положением о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 года 698 применяется при осуществлении лицензирования в столицах субъектов РФ и в городах с населением более 200 тыс. человек. Согласно действующему законодательству лицензия, которая выдается на срок от 3 до 5 лет, дает право осуществлять распространение продукции средств массовой информации, зарегистрированных в соответствии с законом о СМИ, при условии соблюдения лицензионных требований и условий.

Уполномоченным органом в сфере лицензирования телерадиовещания является МПТР России.

При этом в действующем порядке лицензирования существует ряд проблем, которые требуют своего нормативного регулирования Не установлен конкретный порядок пролонгации лицензии.

Вещательные организации, получившие лицензии на основании результатов конкурса, в настоящее время лишены возможности изменения своей концепции вещания.

Это ставит их в неравные условия с теми вещателями, которые получили лицензии на вещание без проведения конкурса. На сегодняшний день важнейшие проблемы лицензирования телерадиовещания связаны с деятельностью кабельных и спутниковых вещателей. Организации кабельного и спутникового вещания имеют технологические возможности для одновременного распространения десятков программ на одну и ту же территорию с одновременным оказанием сопутствующих услуг телефония, Интернет и др Однако п. 13 Постановления 1359 устанавливает, что ни одно юридическое лицо не может получить лицензию на осуществление теле- и или радиовещания более чем по 2 каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети.

Норма, первоначально рассчитанная на предотвращение монополизации в эфирном телевидении, в настоящее время препятствует развитию прогрессивных систем телерадиовещания кабельного, спутникового, систем MMDS и др. Поскольку осуществление телерадиовещания тесно связано с деятельностью по связи, необходимо отметить, что согласно Федеральному закону О связи выдача лицензий на деятельность в области связи для целей телерадиовещания должна осуществляться на основе лицензии на вещание без проведения конкурса Министерством связи Российской Федерации.

Однако на практике данная норма подчас нарушается. Таким образом, процедура лицензирования деятельности по осуществлению телевизионного и радиовещания фактически не изменяющаяся в последние 8 лет должна претерпеть некоторые изменения с учетом международного опыта и в целях отражения развития рынка и уровня технологий.

Однако в целом существующий порядок лицензирования при внесении определенных корректив, связанных с развитием технического прогресса, который в настоящее время приемлем для большинства участников рынка, мог бы стать отдельным законом. Это обеспечило бы большую стабильность правил лицензирования и предоставило бы гарантии для держателей лицензий, закрепило бы на уровне закона статус, формирование и порядок деятельности федеральной конкурсной комиссии, а также решило иные вопросы, касающиеся специфики лицензирования телерадиовещания.

Сложнее обстоит дело с государственным вещанием. Общественного телевидения в том понимании, которое существует, например, в Германии и некоторых других странах, имеющих систему общественного телевидения, в России в настоящее время не существует. Поэтому обсуждать этот вопрос можно только с теоретической точки зрения, хотя идея эта неоднократно высказывалась сообществом, но государству оказалось гораздо удобнее регулировать вопросы телевидения президентскими указами.

Касаясь требований к содержанию телерадиопередач, следует сказать, что в целом ряде европейских стран существуют определенные стандарты, относящиеся к контенту общественного вещания, исполнение которых обеспечивается общественными или наблюдательными советами. Из-за отсутствия общественного вещания в России минимальные стандарты вещания, рекомендованные для государственного вещания Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 1993 г. 377 О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию, так и остались декларацией.