Государственная политика управления государственной собственностью и приватизационная программа

Государственная политика управления государственной собственностью и приватизационная программа. Одобренная Правительством России летом 2000 г. программа Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу обоснованно исходит из того, что в сегодняшних условиях основными направлениями политики государства в области управления государственным имуществом могут считаться повышение эффективности управления государственным имуществом, остающимся в собственности государства ЎЄ приватизация значительной части государственного имущества.

При этом выделяется три основных типа объектов такой политики 1 государственные предприятия 2 хозяйственные общества с участием государства 3 недвижимость.

В соответствии с таким набором объектов предложена и программа конкретных мероприятий.

В отношении государственных предприятий их преобразование в акционерные общества со 100 акций, находящихся в федеральной собственности или внесение в уставный капитал другого акционерного общества, более 75 акций которого в свою очередь также находятся в федеральной собственности с отказом от использования права хозяйственного ведения. В отношении хозяйственных обществ с участием государства оптимизация участия государства в хозяйственных обществах на основе принятия решений о дальнейшем закреплении акций хозяйственного общества в государственной собственности, передачи акций в собственность на субфедеральный или муниципальный уровень, продажи таких акций или ликвидации общества, как такового в случае продолжения закрепления акций хозяйственного общества в государственной собственности предусматривается четкая формулировка целей такого участия государства в капитале и способов их достижения в договоре с управляющим. Более развернутой является программа мер по управлению принадлежащим государству недвижимым имуществом. Она включает в себя формирование полного реестра федеральной недвижимости, четкое разграничение и координацию полномочий всех государственных органов, задействованных в этом процессе с установлением для всех субъектов Российской Федерации единого порядка принятия решений об использовании федеральной недвижимости, применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости с выравниванием ставок арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке ревизия и введение жесткого контроля над использованием недвижимости государственными предприятиями и учреждениями целевой характер, ориентация на рыночные ставки аренды, характер льгот, возможности изъятия, создание правовой базы по механизму распоряжения федеральным имуществом, включая отработку вопроса по возмещению расходов на осуществление управления им кадровое обеспечение. 2.3 Сохранение государством прав собственности при акционировании Важнейшей характеристикой реформы отношений собственности в 90-е гг. в России стало возникновение наряду с другими моделями корпоративного управления модели смешанного частно-государственного контроля и ее обширное распространение таблица 2 Причем в целом ряде российских регионов наличие и функционирование предприятий с такой структурой собственности и управления стало играть важнейшую роль для хозяйственного развития. Анализ регионального среза сохранения государственного влияния в АО после приватизации по совокупным данным за 1993-1999 гг. позволяет нарисовать следующую картину.

Из 3125 АО с закреплением в государственной собственности пакетов акций наибольшее абсолютное количество 1859 или 59,5 приходится на 17 регионов, включая Кемеровскую область 276 АО , Татарстан 200 , Тюменскую 196 вместе с Ханты-Мансийским 101 , Ямало-Ненецким 37 автономными округами , Кабардино-Балкарию 158 , Омскую 126 , Нижегородскую 116 , Новосибирскую 111 области, Москву 107 , Краснодарский край 87 , Свердловскую область 70 , Коми 67 , Саратовскую 65 , Ростовскую 64 области, Башкортостан 60 , Ивановскую 53 , Иркутскую 52 , Челябинскую 51 области. Таблица 2. Создание акционерных обществ с сохранением государственного участия в ходе приватизации в России в 1993-1999 гг. Количество предприятий с контрольным пакетом акций, закрепленным в государственной собственности Количество предприятий, имеющих Золотую акцию в уставном капитале единиц доля в общем количестве созданных АО, единиц доля в общем количестве созданных АО, 1993 414 439 3,2 198 204 1,5 1994 1496 15,2 792 8,1 1995 698 24,8 429 15,2 1996 190 16,9 132 11,8 1997 84 16,9 58 11,7 1998 142 39,4 28 7,8 1999 101 39,1 42 16,3 1993-1999 3125 11,0 1679 5,9 - по более поздним данным 439 АО с контрольным пакетом акций, закрепленным в государственной собственности, и 204 АО, имеющие Золотую акцию, однако в региональном разрезе имеются данные по 414 и 198 предприятиям соответственно, имеющееся несовпадение, возможно, объясняется включением в данные за 1993 г. данных за 1992 г когда корпоратизация только начиналась - рассчитано как сумма величин за каждый год в указанный период и не означает количество АО с участием государства к началу 2000 г поскольку к настоящему моменту часть из ранее закрепленных пакетов акций продана.

Источник Сравнительные показатели экономического положения регионов Российской Федерации.

М Госкомстат России, 1994, с. 326-328 Статистические бюллетени о ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий объектов за январь-декабрь 1994 с. 28-30 , 1995 с. 38-40 , 1996 г. с. 38-40 , 1997 г. с. 38-40 , 1998 с. 58-61, 121-124 , 1999 с. 58-61, 121-124 . М Госкомстат России, расчеты автора.

Из 1679 АО, имеющих Золотую акцию наибольшее абсолютное количество 878 или 52,3 относится к 10 регионам, включая Башкортостан 260 АО , Татарстан 171 , Москву 144 , Тюменскую 71 вместе с Ханты-Мансийским 12 , Ямало- Ненецким 26 автономными округами область, Краснодарский край и Новосибирскую область по 44 , Красноярский 40 края, Московскую область 36 , Ставропольский край, Саратовскую по 34 область.

Оценивая степень влияния государства на ситуацию в том или ином регионе, исходя из удельного веса АО с различными формами участия государства в капитале в общей численности АО, созданных за 7 лет 1993-1999 гг. целесообразно выделить регионы с наиболее значительным влиянием государства на 1 5 и более всех созданных АО, учитывая обе формы влияния в совокупности и разделить их по типу государственного влияния на 2 группы - 1 с преобладанием государственного влияния посредством закрепления контрольного пакета акций Карелия, Коми, Татарстан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Тюменская область, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Чукотский автономные округа максимальные по стране доли АО с закреплением пакета акций в собственности государства зафиксированы в Кабардино-Балкарии 67,8 и Чукотском автономном округе 53,3 в остальных вышеперечисленных регионах они составляют от 15 до 40 - 2 с преобладанием государственного влияния посредством выпуска Золотой акции Москва, Башкортостан, Читинская область максимальная по стране величина доли АО с включением в уставной капитал Золотой акции отмечена в Башкортостане - 55,2 , второй по России показатель в Татарстане - 31,4 . Что касается остальных регионов страны, где совокупный удельный вес АО с сохранением государственного влияния оказался меньше 1 5, то необходимо отметить, что в их подавляющем большинстве закрепление контрольного пакета акций при создании АО использовалось чаще, чем включение в уставный капитал Золотой акции. Исключение составляют Костромская, Кировская области, Марий-Эл, Бурятия, Хакасия, Красноярский край, Амурская область.

В Санкт-Петербурге, Новгородской, Псковской, Владимирской, Орловской, Пермской областях, Карачаево-Черкесии, Ставропольском и Приморском краях, Ненецком и Агинском Бурятском автономных округах, обе формы государственного влияния использовались примерно на паритетной основе.

В Самарской области, Саха Якутии, ряде автономных округов статистикой не зафиксировано ни одного случая выпуска Золотой акции. Весьма любопытной является и группа из 25 регионов, где совокупный удельный вес АО с сохранением государственного влияния являлся минимальным менее 1 10 . В нее вошли Архангельская, Вологодская, Калининградская области, Санкт-Петербург, Брянская, Калужская, Орловская области, Мордовия, Чувашия, Кировская, Воронежская, Курская, Тамбовская, Волгоградская, Пензенская, Самарская, Ростовская области, Дагестан, Карачаево-Черкесия, Республика Алтай, Алтайский край, Хакасия, Саха Якутия , Усть-Ордынский и Агинский Бурятские автономные округа.

Абсолютный минимум не считая ряда малозначимых в экономическом отношении автономных округов отмечен в Самарской области -1,5 . Различия между различными российскими регионами по степени сохранения государственного контроля над корпоративным сектором в постприватизационный период определяются двумя основными факторами - сложившейся к началу 90-х гг. специализацией экономики региона в рамках единого народнохозяйственного комплекса бывшего СССР и РСФСР, что в совокупности с положениями государственных программ приватизации 1992 г 1993 г. и ее Основных положений после 1 июля 1994 г содержавшими подробную классификацию объектов и предприятий по возможности и степени их приватизации, определяло схемы изменения отношений собственности в целом ряде базовых отраслей хозяйства.

Яркой иллюстрацией этому является Западная Сибирь, где более чем над 1 4 всех созданных АО государство сохраняло имущественный контроль, включая около 1 5 всех АО с участием в капитале через контрольный пакет акций. Топливно-энергетический комплекс, оборонная промышленность, связанное с ними гражданское машиностроение определяли лицо этого экономического района и входящих в него регионов Тюменской нефтедобыча , Кемеровской угледобыча и машиностроение , Омской нефтепереработка и машиностроение , Новосибирской машиностроение и оборонная промышленность областей - статусом того или иного субъекта Российской Федерации, определявшим политический вес руководства того или иного субъекта РФ в смысле оказания влияния на выбор конкретного варианта приватизации предприятия.

В этом смысле весьма показательным является присутствие в группе из 16 территорий, где государство по окончании акционирования сохраняло контроль более чем над 1 5 всех созданных АО, Москвы столицы России , 7 республик и 3 национальных округов. В их число входят как субъекты РФ, находившиеся в длительной и достаточно острой конфронтации с федеральным центром Татарстан, Башкортостан, Ингушетия, так и те из них, которые в политическом отношении всегда были лояльны российскому руководству Карелия, Коми, Кабардино-Балкария, Северная Осетия. Дополнительным доказательства влиятельности второго фактора является практика преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества с закреплением 100 акций в государственной или муниципальной собственности, что по новому закону 1997 г. считается отдельным методом приватизации.

За 1998-1999 гг. такую процедуру прошли 28 предприятий в 1998 г 18 ед. и в 1999 г 10 . Абсолютное большинство из них 25 находятся в Башкортостане, 2 - в Удмуртии, 1 - в Сахалинской области.

C 1998 г. в государственной отчетности появилась информацию о количестве ОАО, при создании которых пакет акций передавался в доверительное управление или холдинговую компанию.

Всего за 2 года 1998-1999 гг. зафиксировано 50 предприятий, в отношении капитала которых предпринимались соответствующие действия в 1998 г 28 и в 1999 г 22 . Наибольшее их число было расположено в Татарстане 16 ед Архангельской области 11 , Санкт-Петербурге 6 , Башкортостане 4 . При этом в 1998 г. в Татарстане по 5 предприятиям , Башкортостане, Архангельской области и Чукотском автономном округе по 2 предприятиям в каждом регионе произошло параллельное в рамках одного и того же ОАО закрепление пакетов акций в государственной собственности и их передача в холдинговую компанию.

В 1999 г. пакеты акций 2 ОАО, расположенных в Башкортостане Уфимский ремонтно-механический завод и Мишкинскмолзавод, были переданы в доверительное управление при включении в уставной капитал первого из них Золотой акции и закреплении контрольного пакета акций второго в государственной собственности.

Глава 3. КРУПНЕЙШИЕ ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ В ЭКОНОМИКЕ РОССИИ В силу своего огромного значения для экономики в целом постоянное внимание привлекают три главные естественные монополии Газпром , РАО ЕЭС России и МПС. На деле они не вполне естественные монополии, поскольку рождены из советских ведомств, а МПС и сейчас еще таковым является, и включают, поэтому множество бизнесов предприятий, которые могли бы нормально действовать на рынке в конкурентной среде.

Кроме того, имеется еще ряд национальных монополий близкого класса, таких как Транснефть , Минатом, а также Сбербанк, но они не так часто привлекают интерес. И еще локальные монополии типа водоканалов, аэропортов и т. п. Указанные три монополии составляют важную часть государственного сектора, и всей российской экономики.

Хотя формально Газпром акционерное общество, в котором доля государства всего 38 , тем не менее реально его следует включать в госсектор.

О роли этих организаций в экономике свидетельствуют данные таблицы 3 ТАБЛИЦА 3. КРУПНЕЙШИЕ ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ В ЭКОНОМИКЕ РОССИИ В 2000Г Показатели Ед. изм. Газпром РАО ЕЭС России МПС Всего три монополии Всего экономика Всего Доля в экон. Всего Доля в экон. Всего Доля в экон. Всего Доля в экон. Количество занятых Тыс. чел 306,3 0,5 681 01.янв 1605 2,5 2592 4 64300 Валовой выпуск Млрд. руб. 647,9 5,2 351,6 2,8 246,8 2 1240 10 12420 Валовая добавленная стоимость Млрд. руб. 497,3 7 232,1 3,3 226,4 3,2 956 13,5 70634,4 Основные средства Млрд. pуб. 1117,5 7 1873,2 11,7 1486,2 9,3 4477 27,9 16042,3 Капитальные вложения Млрд. pуб. 99,7 8,6 39,2 3,4 100,8 8,7 240 20,6 1165,2 Прибыль сальдирован финансовый результат по РФ Млрд. pуб. 125,2 10,5 22,6 1,9 44,9 3,8 193 16,2 1190,6 Налоги Млрд. pуб. 207,8 12,2 45,6 2,7 64,2 3,8 318 18,6 1707,6 Экспорт Млрд. долл. 16,1 15,6 0,3 0,2 16 15,9 103 Занимая всего 4 рабочих и служащих, эти три монополии дают 13,5 ВВП, 20,6 инвестиций, 16,2 прибыли, 18,6 налоговых доходов консолидированного бюджета РФ. Особенно велика роль Газпрома вследствие его экспортного потенциала добавленной стоимости он дает больше, чем РАО ЕЭС и МПС вместе взятые, занимая всего 300 тыс. работников, а прибыли и налогов вдвое больше, чем они. Очевидно, это следствие извлечения значительной природной ренты, которая здесь еще недооценена из-за заниженных внутренних цен на газ. При повышении этих цен в 3 раза тогда они были бы все равно вдвое ниже экспортной цены на основном европейском рынке валовая добавленная стоимость Газпрома составила бы в 2000 г. примерно 1 трлн. руб т. е. вдвое выше отчетного показателя, а прибыль около 300 350 млрд. руб в т. ч. рента около 70 . В настоящее время часть ренты перераспределяется через заниженные цены в другие отрасли, прежде всего в электроэнергетику, позволяя поддерживать заниженные тарифы на энергию и тепло, а также населению через удешевленные коммунальные услуги.

При этом удерживается низкая заработная плата бюджетников и пенсии, усиливая дифференциацию населения по денежным доходам.

Роль Газпрома в современной российской экономике, таким образом, уникальна, особенно в искажении относительных цен, подающих неверные сигналы агентам рынка.

Между тем существует весьма также распространенное мнение, что естественные монополии завышают цены, пользуясь своим монопольным положением и непрозрачностью.

Их издержки высоки, и потребители вынуждены их оплачивать.

Что касается непрозрачности и издержек, это совершенно верно, хотя цены реально завышались только в отдельные периоды, например в энергетике до 1995 года, а в МПС на перевозку отдельных видов грузов, например на экспортные товары.

Учитывая огромную роль естественных монополий в экономике и госсекторе, представляется вполне оправданным рассмотрение и утверждение их инвестиционных программ в парламенте совместно с федеральным бюджетом, а текущих издержек в правительстве, с выдачей соответствующих директив представителям государства в этих компаниях.

Вместе с тем рассмотрение их положения должно быть непредвзятым, освобожденным от лоббистских интересов других компаний, заинтересованных в низких ценах на газ, энергию, железнодорожные перевозки.

Здесь не место подробно разбирать их проблемы, но одно следует сказать, отсылая к другим исследованиям цены естественных монополий сегодня занижены, особенно на газ. Это означает существование значительного нерыночного сектора в российской экономике, искажение относительных цен, отсутствие реальных стимулов энергосбережения и технического прогресса в этой сфере. Обрабатывающие отрасли, вопреки иллюзиям, практически ничего не выигрывают на этом, поскольку дешевые ресурсы просто транжирятся.

Населению тоже лучше повысить зарплату и пенсии, с тем чтобы оно, в свою очередь, оплачивало услуги по полной стоимости и могло бы выбирать больше тратить энергии или лучше экономить, чтобы приобрести другие товары и услуги.

В целях снижения цен и тарифов или, по крайней мере, их стабилизации большие надежды возлагаются на реформирование естественных монополий.

Имеется в виду выделение из них конкурентного сектора, где конкуренция могла бы способствовать снижению рыночных цен. В связи с этим необходимо сказать, что такого рода надежды, на наш взгляд, преувеличены.

Единственная отрасль, где выделение конкурентного сектора возможно и где реформа может принести ожидаемый эффект, это электроэнергетика.

Оценки показывают, что формирование и приватизация генерирующих компаний позволят сократить долю государственных активов в этой отрасли примерно на 70 75 при сохранении необходимого государственного регулирования и сократить долю госсектора в российской экономике примерно на 6 7 . Вывод крупных потребителей на оптовый рынок, где будут конкуренты территориальным энерго-компаниям, а также сокращение перекрестного субсидирования позволят ограничить повышение тарифов для промышленных потребителей в среднем 60 70 процентами к уровню 2002 г а для крупных потребителей еще меньше. Но для населения, ЖКХ, сельского хозяйства, где сегодня пользуются льготными тарифами, их рост может составить за 3 4 года 3 3,5 раза. Это еще раз ставит вопрос о нахождении адекватных компенсационных мер. Что касается МПС и Газпрома, то расчеты на эффект от развития конкуренции в этих отраслях выглядят сомнительно, во всяком случае без увеличения издержек.

На железнодорожном транспорте возможна конкуренция между грузовыми операторскими компаниями на единой инфраструктуре, но при этом вероятно замедление оборота вагонов.

Избежать этого можно только при формировании сильных компаний, оказывающих услуги по загрузке подвижного состава.

Кроме того, львиную долю издержек все равно будут составлять расходы инфраструктуры, остающейся в естественно-монопольном секторе.

Анализ мирового опыта показывает, что американский конкурентный вариант с множеством параллельных путей, принадлежащих частным компаниям, в наших условиях уже нереализуем. Другие варианты, закладывавшиеся в проекты рыночного реформирования железных дорог, всюду доказали свою неэффективность.

Положительных примеров пока практически нет. Поиск следует продолжать, но рассчитывать на прорывные результаты не приходится.

В газовой промышленности больше возможностей, но следует учитывать концентрацию уникальных запасов в небольшом числе рядом расположенных месторождений, в силу чего создание на них 3 4 добывающих компаний вряд ли приведет к возникновению конкурентного рынка.

Транспортировка газа также идет в основном в одном направлении.

Независимые производители имеют шансы в основном за счет добычи попутного газа или освоения новых месторождений при обеспечении свободного доступа к газопроводам.

Это и должно быть сделано.

Кроме того, необходимо решить болезненную проблему увязки стоимости газа с расстоянием его транспортировки.

Разукрупнение Газпрома как крупнейшего экспортера в настоящее время вряд ли целесообразно.

Парадокс состоит в том, что создание конкурентного рынка газа в России возможно только с исчерпанием богатейших месторождений на севере Западной Сибири, когда другие, менее выгодные месторождения станут конкурентоспособны.

Таким образом, сегодня возможно 1 отделение транспортировки газа от добычи в рамках монополии по типу Транснефти 2 равный доступ к трубопроводам всех производителей при стоимости транспортировки в зависимости от расстояния, как сейчас для независимых производителей 3 равный доступ на конкурсных началах к вновь осваиваемым месторождениям.