И дисциплины в сфере реализации исполнительной власти

(управленческой деятельности)

§8.2.1. Особенности законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности и административно-правового регулирования

Требование соблюдения действующего законодательства (закон­ность), а также всех установленных государством норм и правил дея­тельности обязанных субъектов (государственная дисциплина)является всеобщим принципом организации и функционирования всего государственного аппарата, органов всех ветвей власти и видов го­сударственной деятельности. В обеспечении правопорядка в сфере государственного управления как основной формы реализации ис­полнительной власти имеются некоторые особенности: во-первых, громадное большинство подлежащих исполнению норм и правил деятельности в управленческой сфере сформулировано и закреплено не столько в законах, сколько в подзаконных правовых актах субъек­тов исполнительной власти (органов и должностных лиц), что ведет к практической необозримости административного законодатель­ства и основанного на нем нормотворчества, недостаточной его ко­дификации и систематизации, а также отсутствию систематического единообразного толкования административного законодательства и практики его применения; во-вторых, численность потенциальных субъектов административно-правовых отношений чрезмерно вели­ка и крайне разнообразна по своему составу, а участники конкрет­ных административно-правовых отношений (как управляющие, так и управляемые субъекты) в большинстве своем не юристы и не обяза­ны быть таковыми, что также создает проблемы в правильном пони­мании и применении норм и правил деятельности обязанных субъ­ектов; в-третьих, и это главное в сфере реализации исполнительной власти, многие управленческие решения и действия могут совершать­ся по усмотрению(управление по усмотрению получило наименова­ние дискретного управления), когда управляющие субъекты (органы и должностные лица) на вполне законных официальных основаниях руководствуются в своей деятельности не только требованиями за­конности, но и целесообразности своих решений и действий.

В основу практического решения вопроса о взаимосвязи и соот­ношении законности и целесообразности тех или иных решений и действий управляющих субъектов должны быть положены следую­щие, основанные па анализе действующего законодательства и прак­тики его применения, положения науки административного права:

при наличии закона и иных основанных на нем четких правовых предписаний необходимо руководствоваться только этим правовым предписанием, исходя из презумпции, что в точном исполнении дей­ствующего закона заключена высшая целесообразность;

в рамках правовых предписаний можно и нужно выбирать наи­более целесообразный, оптимальный вариант поведения по своему усмотрению;

при отсутствии же правового предписания по тому или иному управленческому вопросу надо действовать по усмотрению исходя из целесообразности (технической, экономической, организационной, местной, национальной и т. д.).

Рассмотренные особенности законности и дисциплины в управ­ленческой деятельности определяют специфику применяемых орга­низационно-правовых способов и средств обеспечения должного уровня правопорядка, его охрану и защиту в сфере реализации ис­полнительной власти на основе строгого соблюдения законности и государственной дисциплины.

§8.2.2. Понятие и виды способов обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти (управленческой дея­тельности)

Организационно-правовой способ обеспечения законности и го­сударственной дисциплины в сфере управленческой деятельности (реализации исполнительной власти) - это специфическая организа­ционно-правоохранительная деятельность соответствующих государ­ственных органов или их структурных подразделений, направленная специально на обеспечение законности и государственной дисцип­лины субъектов управленческих административно-правовых отноше­ний.

Законность и государственную дисциплину в управленческой сфере обеспечивают многие государственные органы. Часть из них находится в системе аппарата исполнительной власти (контрольные и надзорные органы исполнительной власти, осуществляющие ве­домственный и надведомственный контроль), другая часть в систему аппарата исполнительной власти не входит и относится к другим вет­вям власти и видам государственной деятельности (судебные, про­курорские органы, Счетная палата Федерального Собрания и др.). Таким образом, законность и государственную дисциплину в управ­ленческой сфере обеспечивает как сам аппарат управления (органы исполнительной власти), так и специальные органы других ветвей власти и видов государственной деятельности.

По своему внутреннему содержанию каждый организационно-пра­вовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной властипредставляет собой специ­фическую деятельность соответствующих государственных органов, направленную на систематическое наблюдение и постоянный при­смотр за действиями всех субъектов и участников государственного управления с целью проверки соответствия их действий нормам и правилам установленного правопорядка, требованиям законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования.

К настоящему времени сложилось три организационно-право­вых способа обеспечения законности и государственной дисципли­ны субъектов организационных управленческих отношений в сфере административно-правового регулирования: государственный кон­троль, государственный надзор и государственная контрольно-над­зорная деятельность.

Контролькак организационно-правовой способ обеспечения за­конности и государственной дисциплины и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систе­матическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью про­верки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины включает в себя три обязательных элемента:

проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидае­мыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

проверка путей и средств достижения этого результата, соответ­ствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесо­образности;

принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер мате­риального и морального поощрения и стимулирования), так и нега­тивного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и ад­министративного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности).

В сфере административно-правового регулирования контроль (в отличие от других организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины и, прежде всего, над­зора), характеризуется возможной наибольшей глубиной проверки и всесторонностью оценки деятельности подконтрольных субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оператив­ного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных не­достатков и злоупотреблений путем: приостановления или отмены незакон­ных или нецелесообразных актов управления, применения админи­стративно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятия решений о привлечении к различным видам правовой ответственности.

Надзор,как организационно-правовой способ, отличный от контроля обеспечения законности и государственной дисципли­ны в сфере административно-правового регулирования, представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью про­верки соответствия их решений и действий нормам действующего за­конодательства.

Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно-противоэпидемиологических, правил разреши­тельной, паспортной системы, правил техники безопасности и ох­раны труда и т. д.), т. е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля - проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсу­ждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения).

Специфика административного надзора состоит в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности дейс­твий поднадзорных субъектов. Таким образом, различие между адми­нистративным надзором и контролем проявляется в широте охвата Обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Надзор - это своего рода суженный контроль. Контроль осуществляется не только за законностью, но и целесообразностью действий подконтрольных субъектов, при надзо­ре проверяется только соответствие действий поднадзорных субъек­тов установленным правилам.

Значительные отличия надзора от контроля заключаются также в своеобразии и специфичности форм и методов их осуществления. Поднадзорность как особая форма служебной взаимосвязи харак­теризуется тем, что поднадзорные объекты не состоят в служебном подчинении органов надзора, не связаны друг с другом какими-либо общими ведомственными интересами. Формы надзорного реагирова­ния на обнаруженные нарушения - протесты и представления проку­рора; обязательные к исполнению предписания надзорных органов и их должностных лиц о ликвидации выявленных нарушений; выдача указаний и рекомендаций о способах и сроках их устранения и неко­торые другие меры.

Особым своеобразным организационно-правовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования является контрольно-надзорная деятельностьспециальных государственных органов ис­полнительной власти, осуществляющих специфические узкоспеци­ализированные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения (государственные надзоры, государственные инспекции и некоторые другие органы государственного управления).

По своему содержанию деятельность государственных контроль­но-надзорных органов характеризуется объединением элементов контроля и надзора, вследствие чего она приобретает новые качест­венные характеристики, позволяющие преодолевать негативные и усиливать позитивные возможности, присущие контролю и надзору по отдельности, в частности, относительную узость надзора допол­нять широтой организационных возможностей контрольной деятель­ности.

Контрольно-надзорные органы государства и их должностные лица призваны осуществлять надзор за соблюдением определенных нормативных правил (правил пожарной безопасности, ветеринар­ных правил, правил дорожного движения и т. д.). В этом смысле их деятельность является только надзорной. Но в процессе своей надзорной деятельности за соблюдением правил дорожного движе­ния, например, инспектора ГИБДД наделены правом применения мер административного предупреждения, пресечения и даже адми­нистративного наказания, а это уже элемент контроля, позволяющий преодолеть узость реализации исключительно надзорных полномочий при обнаружении и фиксации допущенных субъектом правонарушений.

§8.2.3. Виды и формы контрольной деятельности государства

Государственный контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины в сфере управленческой дея­тельности классифицируется по различным основаниям: по времени его осуществленияразличают предварительный, текущий и после­дующий контроль; по методам осуществления контрольных провероквыделяют контроль по документам, отчетам, по отдельным жалобам и запросам, а также непосредственный контроль в виде плановых и внеплановых сплошных или целевых (по определенным вопросам) контрольных проверок. При этом понятие «вид контроля» следует отличать от понятия «форма контроля». Наиболее распространенные формы контроля, присущие всем или, по крайней мере, многим его видам: рассмотрение отчетов по результатам деятельности подкон­трольных объектов за определенный период или по определенному вопросу; целевые контрольные проверки но отдельным жалобам, со­общениям средств массовой информации, обращениям различных судебно-следственных и иных правоохранительных органов; ревизии финансово-хозяйственной деятельности; всестороннее целевое ин­спектирование деятельности подконтрольных организаций по всем видам и направлениям их деятельности за определенный период.

Виды государственного контроля можно классифицировать в за­висимости от органов, его осуществляющих.