Внебюджетные и целевые бюджетные фонды

Внебюджетные и целевые бюджетные фонды. Переход к рыночной экономике сопровождается модернизацией всей финансовой системы России.

В наибольшей степени это относится к ее центральному звену - бюджету. Из недр бюджета появились внебюджетные фонды, среди них ведущее место заняли социальные фонды. Внебюджетные фонды представляют собой одно из звеньев системы финансов с их помощью осуществляется перераспределение национального дохода по инициативе и в интересах органов государственной власти.

Специфика внебюджетных социальных фондов - четкое закрепление за ними доходных источников и, чаще всего, строго целевое использование их средств. История возникновения внебюджетных государственных фондов связана с развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами.

Специальные фонды или счета появились задолго до возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными одни открывались, другие аннулировались. Поскольку они не утверждались парламентом, правительство могло использовать такие средства бесконтрольно. Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в области военных расходов, научных исследований, регулирования экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и социальных выплат населению.

Правительство имело возможность за счет временно свободных средств, аккумулированных в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредвиденные расходы. Расширение деятельности государства привело к созданию большого количества специальных фондов, названия которых, как правило, объясняли и цель расходования средств. Такая множественность фондов усложняла деятельность государства, поэтому на основе объединения различных фондов и был создан государственный бюджет.

Однако многие внебюджетные фонды сохранили свое значение и продолжали существовать наряду с государственным бюджетом. Специальные фонды или счета существуют в Германии, во Франции, в Англии, в Японии, в США и целом ряде других государств. Так, в рамках федерального бюджета США насчитывается более 800 подобных фондов Экономическая теория Под ред. А.И. Добрынина, Л.С. Тарасевича Учебник для вузов. 3-е издание СПб Изд. СПбГУЭФ, Изд. Питер, 1999 - C.403. За счет их средств в отдельные периоды финансировалось более 50 государственных расходов.

Специальные счета создавались для правительственной предпринимательской деятельности, строительства, управления денежной системой и государственным долгом, национального страхования. Методы формирования специальных фондов следующие специальные налоги и сборы ассигнования из центрального и местных региональных бюджетов специальные займы добровольные поступления.

Кроме, того, средства в фонды могут поступать за счет капитализации части временно свободных средств покупка ценных бумаг, инвестиции. По срокам действия специальные фонды подразделяются на постоянные и временные, которые прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач. По принадлежности различают государственные, местные и межгосударственные фонды. Наибольшее значение среди межгосударственных фондов имеют Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, бюджетная комиссия Европейских сообществ.

По целям выделяют социальные фонды, фонды личного и имущественного страхования, экономические, кредитные, научно-исследовательские, инвестиционные, конъюнктурные, экологические, военно-политические фонды. В России, в отличие от зарубежных государств, исторически сложилась иная система осуществления государственных расходов. Составлялись два вида бюджетов обыкновенный и чрезвычайный.

Обыкновенный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных доходов и направлялся на финансирование расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функции специальных фондов, он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне. За счет его средств погашался государственный долг, покрывались убытки, вызванные войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счет средств чрезвычайного бюджета покрывался дефицит обыкновенного.

Бюджетная система СССР предусматривала существование одного государственного бюджета. Впервые целевые внебюджетные фонды стали создаваться в Российской Федерации в период перехода страны на новые экономические отношения на основе Закона РСФСР Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР от 10.10.91 г. 1734-1. Среди них ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды. При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача разгрузить бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением.

Одновременно с социальными были созданы иные внебюджетные фонды. Впоследствии, исчерпав положительный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив определенную автономность таких фондов. Они включаются в бюджет отдельными статьями, т.е. трансформировались в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных.

В состав государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации в настоящее время входят Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости РФ. Эти фонды аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий - государственного пенсионного обеспечения, поддержки в сфере занятости, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во время отпуска по беременности и родам, санаторно-курортного обслуживания и т.д. Социальные внебюджетные фонды, за исключением Фонда занятости самостоятельные финансово-кредитные учреждения. Однако эта самостоятельность имеет свои особенности, существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприятий и организаций.

Внебюджетные социальные фонды организуют мобилизацию и использование средств фондов в размерах и на цели, регламентированные государством.

Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат. По условиям жизни населения, в первую очередь пенсионеров и инвалидов, можно судить о социальной ориентации экономики, о гражданской ответственности общества. За последние 15 лет расходы западных стран на государственные пенсии по старости и инвалидности увеличились вдвое.

Имеют устойчивую тенденцию к росту соответствующие расходы и в России. Но так было не всегда. До второй мировой войны во многих странах, в том числе и в США, на получение пенсии могли рассчитывать только государственные служащие, ветераны войн, отставные военные, железнодорожники. Не был в этом отношении исключением и Советский Союз. В 1941 г. в огромной стране с населением 196 млн человек, из которых 12 млн составляли старики, получали пенсии по старости только 200 тыс. человек. Пенсионное обеспечение по старости и инвалидности, в его современном понимании, было введено в СССР только в 1956 г. В настоящее время в Российской Федерации используется так называемая распределительная система пенсионного обеспечения.

Ее суть в следующем. Взносы, собираемые сегодня с работающего населения, идут на выплаты пенсионерам. Такой механизм называют механизмом солидарности поколений, так как те, кто сегодня содержат пенсионеров, сами в старости окажутся на содержании следующего поколения. Неэффективность распределительной системы особенно ярко проявляется на фоне современной демографической ситуации в нашей стране и в мире в целом.

Современные пенсионные реформы предполагают создание так называемых накопительных пенсионных систем. При такой системе взносы, аккумулирующиеся в пенсионной системе за счет платежей работника и его работодателя, не расходуются на выплаты сегодняшним пенсионерам, а накапливаются. Деньги инвестируются и приносят доход до тех пор, пока плательщик не вышел на пенсию. Все сбережения плательщика и весь инвестиционный доход, полученный на эти сбережения, являются его личной собственностью, которая и обеспечит выплату пенсии.

Пожилой человек при данной системе не зависит ни от государства, ни от молодого поколения. В этом случае не может быть пенсионной уравниловки, в то же время экономика получает огромные ресурсы для долгосрочных вложений, накопительный механизм в большинстве случаев сочетается с распределительным, но иногда полностью его заменяет.

В ряде случаев управление пенсионными деньгами остается за государством, но часто эту обязанность берут на себя и частные компании. Может существовать даже система конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов. Основные принципы, по которым все большее число стран мира переходят с распределительной системы на накопительную следующие 1. Демографическая тенденция в мире сегодня такова, что на одного человека преклонного возраста постепенно приходится все меньшее число работающих.

По данным Министерства социальной защиты населения РФ, показатель соотношения количества работающих к количеству пенсионеров в России в 1995 г. составлял 1,8, а на конец 1996 г. он был уже равен 1,76. Прогнозные оценки на следующие четыре десятилетия показывают, что число лиц в возрасте 65 лет и старше увеличится при одновременном существенном снижении за этот же период численности людей трудоспособного возраста. В такой ситуации при распределительной системе в будущем придется либо сокращать пенсии, либо увеличивать взносы каждого трудоспособного человека в пенсионный фонд. 2. При накопительной пенсионной системе существует прямая связь между тем, сколько человек зарабатывал, и тем, каков будет размер его пенсии.

Деньги на пенсионных счетах - собственность граждан, а не государства, поэтому надежность пенсионного обеспечения в накопительной системе повышается. 3. Накопительная система повышает норму сбережений в стране, что очень важно для ускорения экономического роста, тем более что основной фактор, определяющий низкий уровень пенсий в России состояние экономики и производительность труда.

Кризис пенсионной системы наблюдается не только в России, в мировой практике существуют примеры похожих кризисов. Поэтому, для того чтобы понять, как решать пенсионную проблему, необходимо изучить опыт проведения пенсионных реформ в других странах, что позволит выбрать наиболее эффективные пути выхода из кризиса. Требуют серьезного реформирования и другие внебюджетные социальные фонды, действующие в настоящее время в Российской Федерации.

Расходы на пенсионное обеспечение - самый объемный поток социальных трансфертных платежей в России. В течение 1993-1996 гг. эти финансовые потоки составляли от 25 до 47 по отношению к расходам федерального бюджета. На 1 января 1999 г. в стране насчитывалось свыше 38 млн пенсионеров - более 1 5 всего населения. Основной источник доходов Пенсионного фонда - страховые взносы работодателей и работающих.

Работодатели ежемесячно уплачивают страховые взносы одновременно с получением в банках и иных кредитных организациях средств на выплаты работникам за истекший месяц. Этот срок устанавливается не позднее 15-го числа месяца, за который исчислены страховые взносы. В таком же порядке работодатели начисляют и уплачивают обязательные страховые взносы с работников, включая работающих пенсионеров. Страховые взносы в Пенсионный фонд начисляются на все виды заработка дохода в денежной или натуральной форме независимо от источника их финансирования, в том числе штатных, нештатных, сезонных и временных работников, а также работающих по совместительству или выполняющих разовые, случайные и кратковременные работы.

Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд, утверждает Правительство РФ. Пенсионный фонд Российской Федерации образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. На Долю Пенсионного фонда Российской Федерации ПФР приходится почти 75 средств внебюджетных социальных фондов.

Основные задачи Пенсионного фонда как самостоятельного финансово-кредитного учреждения - аккумуляция страховых взносов и расходование средств фонда в соответствии с действующим законодательством. Понятие целевые бюджетные фонды появилось в 1995 г когда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее внебюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источника финансирования отдельных государственных расходов.

Анализ существования некоторых фондов выявил ряд существенных недостатков, и прежде всего таких, как межведомственное распыление государственных средств и ослабление государственного финансового контроля за их целевым использованием. Для преодоления указанных недостатков отдельные внебюджетные фонды начиная с 1995 г. стали учитываться в составе бюджетной системы страны. Это мероприятие несомненно способствует консолидации всех государственных средств под контролем фискальных органов государства, что имеет немаловажное значение в условиях современной бюджетной напряженности.

В 1998 г. в состав бюджетной системы РФ были включены следующие целевые бюджетные фонды дорожные фонды Фонд развития таможенной системы РФ Федеральный фонд государственной налоговой службы РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ Государственный фонд борьбы с преступностью экологические фонды Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы Фонд развития Федеральной пограничной службы Фонд Министерства РФ по атомной энергии.

Подавляющая часть средств целевых бюджетных фондов консолидируется в составе федерального бюджета. Данные табл. 6 отражают структуру и объем этих фондов в 1998 г. Таблица 6Расходы целевых бюджетных фондов федерального бюджета на 1998 г. 1 Сумма млн.руб. В ценах 1997 г. В , к итогу Расходы целевых бюджетных фондов, всего 35 573 100,0 в том числе Федеральный дорожный фонд РФ Фонд развития таможенной системы РФ Федеральный фонд государственной налоговой службы РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы Государственный фонд борьбы с преступностью Федеральный экологический фонд Фонд развития Федеральной пограничной службы Фонд Министерства РФ по атомной энергии. 21 328 3 007 3 494 3 222 300 72 1 700 2 450 60,0 8,4 9,8 9,1 0,8 0,2 4,8 6,9 1 Составлено по Федеральный закон РФ от 26.03.98 г. 42-ФЗ О федеральном бюджете на 1998 год. Таким образом, под целевыми бюджетными фондами понимается фонды, образуемые в соответствии с действующим законодательством для финансирования отдельных государственных расходов и консолидируемые в составе бюджетной системы страны для обеспеченья полного государственного контроля за поступлением и целевым использованием их средств.

В следующем году многие целевые бюджетные фонды перестанут существовать.

Вот, что написано в проекте Федерального Закона О Федеральном бюджете на 2001 год Статья 7. Упразднить с 1 января 2001 года Федеральный дорожный фонд Российской Федерации Федеральный экологический фонд Российской Федерации Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов Государственный фонд борьбы с преступностью Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации Фонд по охране озера Байкал Фонд содействия военной реформе.

Статья 8. Включить в федеральный бюджет на 2001 год средства целевого бюджетного Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии. Таким образом, возникнув в 1998 году, многие целевые бюджетные фонды в 2001 году будут ликвидированы.

Это связано скорее с тем, что правительство в 2001 хочет получить бездефицитный бюджет и не желает расходовать средства в данных целях. Средства же целевого бюджетного Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии будут включены в федеральный бюджет.

Доходы фонда, как доходы бюджета, а расходы, как отдельной строкой расходов федерального бюджета. Дума поддержала эту инициативу, включив пункт о ликвидации этих фондов в 9 пункт постановление о принятии во втором чтении проекта Федерального Закона О Федеральном бюджете на 2001 год. Вызывает сомнения недостаточно мотивированный жесткий отказ от всех бюджетных фондов. Тем более что создаются все же иные скрытые бюджетные фонды например, 3 таких фонда как фонд регионального развития, фонд компенсаций, фонд развития региональных финансов.