Присоединение к международному договору. Подтверждение участия в международном договоре

Присоединение к международному договору. Подтверждение участия в международном договоре. Если государство с самого начала не участвовало в договоре, оно может присоединиться к нему на условиях, в нем предусмотренных.

Присоединением другого вида является случай, когда государство, не имеющее права, согласно положениям договора, стать его участником, впоследствии получает такую возможность. Присоединение - не просто особый способ выражения согласия государства на обязательность для него международного договора или отдельная подстадия в процессе его заключения. Как справедливо заметил В.Ф.Губин, присоединение можно рассматривать как своеобразный способ заключения международных договоров, при котором процесс заключения может расчленяться на ряд стадий или этапов.

В этом процессе могут быть различные способы выражения согласия присоединяющегося государства на обязательность для него международного договора, например подписание протокола о присоединении и даже ратификация акта о присоединении к международному договору Международное право. Учебник для ВУЗов М 1957, с.72. Поскольку присоединяющееся государство могло и не участвовать в переговорах или конференции по подготовке согласованного текста договора, то, исходя из принципа суверенного равенства, по мнению В.Ф.Губина, такое государство вправе претендовать на то, чтобы провести предварительные переговоры с первоначальными участниками договора или консультации с его депозитарием об условиях своего участия в договоре.

В этом случае, применительно к присоединяющемуся государству, будет иметь место как бы стадия подготовки и принятия текста договора.

Как уже говорилось, договоры, допускающие присоединение других государств, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие многосторонние договоры. Но и региональные договоры могут быть открыты для участия в них других государств. Принципиальное значение, на что уже указывалось, имеет открытие для всех государств, независимо от их общественного строя, общих многосторонних договоров, включающее право присоединиться к ним. На Венской конференции по праву договоров поправка Чехословакии, предлагавшая закрепить это право, не была принята.

Венская конвенция в ст.15 содержит дискриминационные формулы, ограничивающие суверенные права государств участвовать в договорах путем присоединения. Советская делегация голосовала против этой статьи, сделав соответствующее заявление. Так же поступил ряд других делегаций, указав, что общие многосторонние договоры должны быть открыты для присоединения всех государств Сборник международных договоров СССР М 1985. Вып.39, с.43. Если международный договор открыт для присоединения, любое государство может стать его участником в соответствии с предусмотренной в нем процедурой.

При этом порядок присоединения должен определяться соглашением государств, участвовавших в разработке данного договора, в соответствии с принципом суверенного равенства всех государств, независимо от их социального строя. Присоединяясь к международному договору, государства могут делать заявления о непризнании ими присоединившихся государств.

В некоторых случаях такие заявления можно расценивать как оговорку, и тогда к ним должны применяться правовые принципы, относящиеся к оговоркам. Поскольку, как мы увидим, оговорки не нарушают полноценности соглашения в многостороннем договоре, указанные заявления не могут повлиять на участие в нем непризнанного государства, ибо современное международное право не знает нормы, требующей общего согласия всех участников договора с оговоркой, чтобы сделавшее ее государство стало субъектом данного договора.

Единственным правовым последствием в этом случае будет отсутствие правовых связей по данному договору между присоединяющимся государством и всеми участниками договора. Раньше различались две формы присоединения обычное и привступление. Последним называлось торжественное присоединение третьего государства к договору, принятием его целиком на равных началах с подписавшими договор государствами. Теперь такого различия не проводится. Присоединяясь, государство просто заявляет о признании обязательности для него данного международного договора, направляя соответствующий документ о присоединении депозитарию.

В прошлом считалось, что присоединение возможно лишь к договору, который вступил в силу. Однако новейшая договорная практика показывает, что право на присоединение к договору существует независимо от его вступления в силу. Именно в таком смысле сформулированы заключительные статьи современных многосторонних договоров. Иногда в практике встречаются документы о присоединении, в которых сказано, что они подлежат ратификации.

Если такой акт был послан депозитарию до ратификации, то в соответствии с практикой ООН считается, что этот акт свидетельствует лишь о намерении государства присоединиться к договору и лишь после его ратификации государство выражает свое согласие стать участником договора. Если же в акте о присоединении ничего не говорится о его последующей ратификации, то Генеральный секретарь включает это государство в число участников договора и уведомляет об этом других его участников.

Так получилось с Конвенцией 1954года по вопросам гражданского процесса, которая предусматривала ратификацию присоединений ст.31 . В ноте министра иностранных дел СССР от 17 сентября 1966г в которой уведомлялось о решении правительства СССР присоединиться к конвенции, было указано Рассматривать данный документ в качестве акта о присоединении Союза Советских Социалистических Республик к упомянутой выше Конвенции в соответствии с ее ст.31 . Ратификации ноты не было Поленц О. Ратификация международных договоров М 1950, с.27. Ст. 21 ФЗ О международных договорах РФ в подпункте а устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени РФ, по вопросам, указанным в п. 1. ст.15, присоединение осуществляется в форме федерального закона в порядке, определенном ст.17 для ратификации договоров.

То есть, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах б, в , г, д п. 1 ст.15, а из договора следует иным образом установлено, участники впоследствии договорились, что стать его участником можно путем присоединения, то согласие на его обязательность для РФ дается путем присоединения в форме федерального закона.

Порядок принятия решений о присоединении РФ к международным договорам в форме федерального закона аналогичен порядку, установленному ст.17 для ратификации договоров.

Так, в форме федерального закона приняты решения о присоединении РФ к Протоколу 1972г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961г. СЗ РФ, 1995, 48, ст.4554, Уставу Совета Европы и Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему СЗ РФ, 1996, 9, ст.774-775. Подпунктом б устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени РФ за исключением тех договоров, присоединение к которым осуществляется в форме федерального закона, решения о присоединении принимаются Президентом, а если соответствующие вопросы относятся к ведению Правительства Правительством.

Президентом решения о присоединении РФ к международным договорам принимаются по широкому кругу вопросов. Правительством такие решения принимаются только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению. Например, Правительством принято решение о присоединении РФ к Конвенции об Организации по морским наукам в северной части Тихого океана постановление от 3 мая 1994г. 440 СЗ РФ, 1994, 3, ст.224 . Решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам принимаются Правительством, если присоединение производится от имени Российской Федерации - к договорам по вопросам, относящимся к ведению Правительства подпункт б от имени Правительства подпункт в. Постановлением Правительства, например, решен вопрос о присоединении Российской Федерации к Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений в редакции 1971г Всемирной конвенции об авторском праве в редакции 1971г. и дополнительным Протоколам 1 и 2, Конвенции 1971г. об охране интересов производителей фонограмм от незаконного воспроизводства их фонограмм. Положения этих конвенций, которые могли бы потребовать внесения дополнений и изменений в российские законы, ко времени принятия этого постановления уже нашли отражение в Законе Российской Федерации Об авторском праве и смежных правах 1993г. Еще один пример правительственного решения о присоединении к международным договорам связан с участием Российской Федерации в конвенциях Совета Европы в области образования.

Правительство приняло предложение Министерства иностранных дел, согласованное с рядом других федеральных органов исполнительной власти, о присоединении Российской Федерации к Европейской конвенции об эквивалентности дипломов, дающих право на поступление в высшие учебные заведения, от 11 декабря 1953г. и Протоколу к ней от 3 июня 1964г а также к Европейской конвенции об академическом признании документов об университетском образовании от 14 декабря 1959г. СЗ РФ, 1994, 3, ст.340 Присоединение к международным договорам межведомственного характера осуществляется в порядке, предусмотренном для заключения таких договоров.

Это означает, что решение о проведении переговоров о присоединении к межведомственному договору принимается Правительством, а решение о присоединении к нему - федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые договором, по согласованию с Министерством иностранных дел Правительство принимает решение о присоединении к межведомственному договору, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов РФ. От присоединения нужно отличать акт подтверждения государством своего участия в международном договоре.

Такое подтверждение становится необходимым, когда по различным причинам, например в случае правопреемства, другие участники договора могут усомниться в участии государства в данном договоре.

Так, в 1955году Советский Союз заявил о признании ратифицированных Россией Гаагских конвенций и деклараций 1899 и 1907годов в той мере, в какой эти конвенции и декларации не противоречат Уставу ООН, и если они не были изменены или заменены последующими международными соглашениями, участником которых является СССР Сборник международных договоров СССР М 1985. Вып.39, с.59 . Вскоре после Великой Октябрьской социалистической революции в соответствии с ленинским Декретом о мире Советское государство признало для себя силу или действие ряда гуманитарных конвенций.

Так, Постановлением СНК РСФСР от 30 мая 1918г. были признаны Женевские и другие конвенции Красного Креста.

В 1925году СССР были признаны конвенции 1904 и 1906годов об освобождении госпитальных судов от портовых или иных сборов, Гаагская конвенция 1907года о применении к морской войне начал Женевской конвенции 1906года в 1926году - Брюссельские конвенции 1910года относительно столкновения судов и оказания помощи и спасания на море, конвенция 1884 года по охране подводных телеграфных кабелей, конвенция 1911года об охране котиков и др. Сборник международных договоров СССР М 1985. Вып.39, с.31 В 1958году так же поступила в отношении Гаагских конвенций Германская Демократическая Республика как одно из государств-правопреемников прежней Германии - участника Гаагских конвенций.

То обстоятельство что правительство Нидерландов в качестве депозитария учинило опрос других участников конвенций относительно участия в них ГДР, ни в какой степени не может изменить того факта, что Германская Демократическая Республика являлась участником Гаагских конвенций 1899 и 1907годов.

В 1976году это участие было вновь подтверждено ГДР с началом действия присоединения 22 декабря 1958г. Талалаев А.Н. Право международных договоров общие вопросы М 1980, с.75 Как видно, вопросы, связанные с подтверждением участия в международном договоре, обычно возникают в связи с правопреемством, поэтому они регулируются не Венской конвенцией 1969года о праве международных договоров, а Венской конвенцией 1978года о правопреемстве государств в отношении международных договоров. В РФ этот вопрос дополнительно урегулирован в ФЗ О международных договорах РФ . П. 3 ст.1 Закона гласит, что закон распространяется на международные договоры, в которых РФ является стороной в качестве государства-продолжателя СССР. Это понятие является новым в международно-правовой практике.

При образовании на месте одного государства нескольких новых говорят о государствах-правопреемниках. Между ними распределяются международные права и обязанности прекратившего существование государства.

Применительно к СССР такими правопреемниками являются государства- бывшие союзные республики.

Что касается России, то статус правопреемника не мог удовлетворить ни ее, ни другие государства, ни международное сообщество в целом.

Поэтому по взаимному соглашению государств за РФ был признан особый статус государства-продолжателя, в силу которого она заняла в международной системе место СССР, взяв на себя основную массу его прав и обязанностей. 5. Принятие, утверждение международных договоров. Принятие международного договора - это особая форма, посредством которой государство выражает в международном плане свое согласие на его обязательность для себя. В таком понимании принятие международного договора нужно отличать от принятия текста договора, которое было рассмотрено выше. Как уже говорилось, принятие текста договора относится именно к тексту.

Голосуя за договор, государства принимают его текст, но не выражают еще согласия с вытекающими из него обязательствами. Принятие обязательств но договору происходит на последующих стадиях процесса заключения международного договора, о которых уже говорилось подписание, ратификация и присоединение и о которых еще пойдет речь дальше.

Выражение принятие международного договора - сравнительно новое в международном праве. Однако новизна здесь скорее терминологическая, чем по существу. Об этом свидетельствует договорная практика государств и тот факт, что одни и те же процессы называются в одних случаях принятием договора, в других - присоединением к нему. Так, в ст.79 Устава Всемирной организации здравоохранения говорится Государства могут присоединиться к настоящему Уставу путем Ш подписания без оговорок в отношении его утверждения Ш подписания под условием его утверждения с последующим принятием или Ш принятия.

Принятие осуществляется вручением формального документа Генеральному секретарю ООН Действующее международное право. В 3 т. Сост. Колосов Ю.М. и Кривчикова Э.С М 1996, т.1, с.79 . Похожие постановления о принятии имеются в конвенции ИМКО ст.57 , Уставе ЮНЕСКО ст. XV . Принятие предусмотрено в Уставе МОТ ст.36 . Однако другие многосторонние договоры, в том числе и учредительные акты специализированных учреждений ООН, в таких же случаях говорят о присоединении.

Так, в ст.33 конвенции Всемирной метеорологической организации сказано Согласно ст.3 настоящей конвенции, присоединение к конвенции происходит путем передачи на хранение Правительству Соединенных Штатов Америки материалов присоединения Действующее международное право. В 3 т. Сост. Колосов Ю.М. и Кривчикова Э.С М 1996, т.3, с.157 О присоединении говорится также в ст.16 международной конвенции электросвязи и др. Во всех указанных случаях термин присоединение означает то же, что и принятие. Это особенно ясно видно из Устава ВОЗ, где прямо сказано, что государства могут присоединяться к нему путем принятия.

В других случаях принятие может применяться вместо ратификации, когда международный договор по характеру его объекта и целям не нуждается в ратификации. Этой цели служит формулировка подписание при условии принятия. Ввиду разнообразия постановлений конституций различных государств в некоторых случаях, для того, чтобы не ставить в зависимость от них вступление государств в международные договоры, в последних предусматривается или ратификация, или принятие.

В договорной практике встречается еще выражение принятие договора к сведению. Например, Женевское соглашение 1973года о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме и протоколы к нему были торжественно приняты и одобрены всеми участниками конференции в специальном Акте международной конференции по Вьетнаму, в том числе СССР, который, как известно, не был участником этого соглашения и протоколов.

Согласно ст.3, стороны, подписавшие настоящий Акт, торжественно принимают к сведению обязательства, взятые на себя Сторонами, подписавшими Соглашение и Протоколы, строго уважать и неукоснительно выполнять Соглашение и Протоколы Талалаев А.Н. Право международных договоров общие вопросы М 1980, с.79 . Такое принятие к сведению, хотя оно само по себе, не делает государство участником международного договора, тем не менее придает ему еще больший авторитет и дает дополнительную гарантию соблюдения.

И наконец, некоторые юристы считают, что существует еще понятие окончательного принятия международного договора, охватывающее любую форму выражения согласия государств на обязательность для них договора. Следует, однако, иметь в виду, что Венская конвенция о праве международных договоров понятия окончательное принятие договора не знает.

Термин утверждение, или конфирмация, означает окончательное одобрение международного договора правительством или другим органом, если заключение договора относится к его компетенции. В таком понимании утверждение как форму согласия государства на обязательность для него международного договора нужно отличать от предварительного утверждения или одобрения правительством, осуществляемых до ратификации и даже до подписания международного договора. Указанные акты носят внутригосударственный характер и не являются выражением согласия государства на обязательность для него договора.

Утверждение, как и принятие, применяется в тех случаях, когда договор по характеру объекта и цели не нуждается в ратификации. Этот термин часто встречается также в таком сочетании, как подписание при условии утверждения. Термин утверждение применяется также к договорам, заключенным международными организациями. В этом случае утверждение осуществляется главными органами международных организаций.

Так, на основании Устава ООН Генеральная Ассамблея уполномочена утверждать соглашения, заключаемые Экономическим Социальным Советом со специализированным учреждением об условиях его связи с ООН ст.63 Устава ООН , а также соглашения об опеке, заключенные между управляющей властью практически это всегда государство-опекун и ООН от имени ООН в отношении нестратегических территорий здесь выступает Генеральная Ассамблея. Утверждение таких соглашений Генеральной Ассамблеей является окончательным актом, придающим им обязательную юридическую силу. Таким образом, принятие и утверждение выполняют в каждом отдельном случае функции ратификации или присоединения.

Следует добавить, что здесь есть существенные отличия в оформлении указанных актов. По сравнению с ратификационными грамотами документы о принятии и утверждении не имеют такого торжественного вида и четко установленной формы. Это обычно нота или письма, которые подписываются от имени правительства министром иностранных дел и даже его заместителем.

Особым случаем было утверждение а не ратификация Президиумом Верховного Совета СССР международного договора соглашения об установлении дипломатических отношений с ФРГ . В указе от 24 сентября 1955г. об утверждении этого соглашения оно было оформлено в виде обмена письмами между Председателем Совета Министров СССР и федеральным канцлером ФРГ говорилось Рассмотрев предложение Совета Министров СССР об установлении дипломатических отношений между Советским Союзом и Германской Федеративной Республикой, Президиум Верховного Совета СССР постановляет Соглашение об установлении дипломатических отношений между Союзом Советских Социалистических Республик и Германской Федеративной Республикой, достигнутое в Москве 13 сентября 1955г утвердить Талалаев А.Н. Право международных договоров общие вопросы М 1980, с.82 . В отличие от ратификации, оформление и обмен ратификационными грамотами в этом случае не предусматриваются.

В ст.20 ФЗ О международных договорах РФ в подпункте а устанавливается, что в отношении заключаемых от имени РФ и подлежащих утверждению, принятию международных договоров по вопросам, указанным в п. 1 ст.15, утверждение, принятие осуществляются в форме федерального закона в порядке, определенном ст.17 для ратификации договоров.

Другими словами, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах б, в , г, д п. 1 ст.15, а из договора следует иным образом установлено, что он подлежит утверждению, принятию, то согласие на его обязательность для РФ дается путем утверждения, принятия в форме федерального закона.

Порядок принятия решений об утверждении, принятии международных договоров в форме федерального закона аналогичен порядку, установленному ст.17 для ратификации договоров. Следует отметить, что решения об утверждении, принятии международных договоров в форме федерального закона используются в практике РФ достаточно редко.

После вступления в силу Закона такие решения пока не принимались. Верховный Совет РФ при вступлении РФ в МВФ, МБРР и МАР принимал в 1992г. решения о принятии соответствующих соглашений. В подпункте б устанавливается, что в отношении заключаемых от имени РФ и подлежащих утверждению, принятию международных договоров за исключением тех договоров, утверждение, принятие которых производится в форме федерального закона утверждение, принятие осуществляются Президентом, а если соответствующие вопросы относятся к ведению Правительства - Правительством.

Президентом решения об утверждении, принятии заключаемых от имени РФ договоров принимаются по широкому кругу вопросов, а Правительством - только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению. Так, Правительством приняты решения об утверждении Соглашения между РФ и МБРР о Втором реабилитационном займе постановление от 9 сентября 1995г. 914 СЗ РФ, 1995, 38, ст.3690 и о принятии РФ Протокола об изменении пункта 2 статьи Х Международной конвенции о сохранении атлантических тунцов 1966г. постановление от 3 мая 1994г. 439 СЗ РФ, 1994, 3, ст.223 . Международные договоры, заключаемые от имени Правительства подпункт в, как и международные договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства, могут содержать условие о вступлении их в силу после утверждения, принятия. Утверждение, принятие таких договоров осуществляются Правительством.

В ряде случаев утверждение договора осуществлялось Правительством, если в проект договора, предварительно одобренный Правительством, в ходе его окончательного согласования вносились поправки, выходившие за рамки непринципиальных, а вступление договора в силу увязывалось с выполнением необходимых внутригосударственных процедур. Предварительное одобрение проекта договора Правительством, осуществляемое на основе положений ст.9-11 Закона, не может быть заменено его последующим утверждением, принятием.

Принятие утверждение как способы выражения согласия на обязательность договора, предусматриваются, по общему правилу, в многосторонних договорах.

Другая сторона в двустороннем договоре или депозитарий в многостороннем уведомляются об утверждении, о принятии договора нотой или письмом. Пункт 2 ст.20 ФЗ содержит исключение из правила, установленного подпунктами б, в п. 1. Президент вправе принимать решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью см. комментарий к ст.11 . Утверждение, принятие международных договоров межведомственного характера ограничиваются случаями, когда договором предусматривается вступление его в силу после утверждения, принятия, и осуществляются федеральными органами исполнительной власти, от имени которых они подписаны.

Это относится и к тем случаям, когда решение о подписании межведомственного договора принималось Правительством на основании п. 4 ст.11 Закона.

На представление предложений об утверждении, принятии международных договоров в форме федерального закона распространяется порядок внесения предложений о ратификации международных договоров статья 16 . Правительство вправе в случае необходимости представить Президенту предложения о внесении с целью утверждения, принятия в форме федерального закона международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством.

Подлежащие представлению Президенту для внесения с целью утверждения, принятия в форме федерального закона международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством, должны быть внесены в Правительство. Предложение об утверждении принятии международного договора в форме федерального закона должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его утверждения, принятия, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий утверждения принятия договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции заключение Правительства.

В остальных случаях, т. е. когда утверждение принятие международного договора осуществляется не в форме федерального закона, предложения об утверждении принятии договора представляются в порядке, предусмотренном ст.9 в отношении предложений о заключении международных договоров. 6.