Система земельного законодательства РФ

Система земельного законодательства РФ. Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Земельное законодательство состоит из Земельного Кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Земельному Кодексу Российской Федерации.

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, федеральным законам. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных Земельным Кодексом Российской Федерации, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.

На основании и во исполнение Земельного Кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Среди относящихся к земельному праву законов России можно отметить такие, как Земельный (2001 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.), Гра­достроительный (1998 г.) кодексы, федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), о плате за землю (1991 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздо­ровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природ­ных территориях (1995 г.), о мелиорации земель (1996 г.), о государствен­ном регулировании агропромышленного комплекса (1997 г.), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997 г.), о землеустройстве (2001 г.), о земельном кадастре (2000 г.), о разграничении государственной собственности на землю (2001 г.). Эти и другие непосредственно «земельные» законы составляют серд­цевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне.

Как предусматривается в ст. 2 Земельного кодекса РФ, нормы земельно­го права, содержащиеся в федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Но эти законы — не единственная часть законов как источников земельного права.

Источниками земельного права являются федеральные законы, вхо­дящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы, беконы других отраслей права можно условно разделить на две группы: 1) законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, регулилируют отношения по поводу использования и охраны иных природ­ных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отношения; это федеральные законы «О недрах» 1992 г «О животном мире» 1995 г «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г. и др.; их считают входящими в природоресурсную подотрасль экологического права; 2) законы иных, как бы далеких от земельного отраслей права (и дальнейшем можно будет убедиться, что они не настолько далеки от земельных отношений и интересов, как это кажется на первый взгляд). В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природоресурсном ном законодательстве имеется немало норм, связанных с землепользованием.

Например, Водный кодекс РФ предусматривает нормы о береговой линии и при­брежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особен­ностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и кон­троле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст. 16, 108, 111, 112 и 115 ВК РФ). Наряду с этим имеется специальная ст. 5 ВК об отношениях, регули­руемых водным законодательством Российской Федерации, где делается Попытка размежевать водные и земельные отношения.

В частности, пре­дусматривается, что отношения по поводу земель, возникающие при ис­пользовании и охране водных объектов, регулируются водным законода­тельством в той мере, в какой это необходимо для рационального ис­пользования и охраны водных объектов.

Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водо­емов) регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законодательством.

В ст. 12 ВК РФ предусматривается, что собственники, вла­дельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхност­ным водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, при­мыкающих к поверхностным водным объектам, не должны препятство­вать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд. Еще более детально увязываются с земельными отношениями лесные отношения.

В Лесном кодексе РФ предусматриваются земли лесного фонда, право собственности граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке (ст. 8 и 20), определение границ земель, занятых лесами различных групп лесов (ст. 59), порядок перевода лесных земель в нелесные земли для ис­пользования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, использованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда (ст. 63; см. также ст. 64), леса, расположенные на землях обороны и на землях городских поселений (ст. 132 и 133), особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного и автомобильного транспорта, на землях водного фонда (ст. 134-136 ЛК РФ). Таким образом, нормы земельного права содержатся в законах, со­ставляющих природоресурсное законодательство.

Группу федеральных законов, содержащих нормы земельного права, представляют Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ: в них содержится немало пред­писаний, относящихся к земельным отношениям, которые будут рас­смотрены в других главах учебника.

В частности, в КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за кото­рые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

К законам, регулирующим земельные отношения, относятся и законы субъектов Федерации, но, поскольку их становится все больше и они при обретают немаловажное значение, им посвящается отдельный параграф.

В условиях России основным источником земельного права, как и ос­тальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты. В них прежде всего входят указы Президента РФ, а также постановления Прави­тельства РФ, ведомственные акты, нормативные акты организаций и иные акты (к иным актам — источникам земельного права относятся акты субъ­ектов Федерации и органов местного самоуправления). Главными подзаконными актами являются указы Президента России.

В земельном праве указы Президента и актуальны и разнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью земельных отношений, устарелостью некоторых частей земельного законодательства 1990-х го­дов, необходимостью оперативного восполнения пробелов в земельном регулировании.

Неполный перечень указов Президента в области регулирования земель­ных отношений дает представление о месте этого вида источника права в формировании земельного права в последние годы. Оказавшими значи­тельное влияние на развитие земельных отношений можно считать указы: - О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участ­ками от 23 апреля 1993 г. № 480; - О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России от 27 октября 1993 г. № 1767 и от 24 декабря 1993 г. №2287; О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей от 7 декабря 1993 г. №2118; - О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость от 11 декабря 1993 г. №2130; - О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности от 14 февра ля 1996 г. № 198; - О реализации конституционных прав граждан на землю от 7 марта 1996 г. № 337; - О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств от 7 июня 1996 г. № 819 (изложение содер жания приведенных указов дается в последующих главах, раскрывающих, соответствующие институты земельного права); - О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении юбственность земельных участков под этими объектами от 16 мая 997 г. №485. Следующими источниками земельного права в иерархии подзаконных актов являются постановления Правительства Российской Федерации.

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции полномочий Правительст­ва РФ имеются и такие, которые относятся к регулированию и реализации земельных отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления феде­ральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.

Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земель­ного права.

Об этом свидетельствует перечень актов Правительства, при­нятых в последние годы: - О мониторинге земель в Российской Федерации от 15 июля 1992 г. №491; - О порядке ведения государственного земельного кадастра от 25 авгу­ста 1992 г. № 622; - Об утверждении Положения о порядке осуществления государствен­ного контроля за использованием и охраной земель в Российской Феде­рации от 23 декабря 1993 г. № 1365; - О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам от 12 июля 1993 г. № 659; - О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном ис­пользовании плодородного слоя почвы от 23 февраля 1994 г. № 140; - Об утверждении Положения о порядке установления границ земле­пользования в застройке городов и других поселений от 2 февраля 1996 г. № 105; - Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автома­тизированной системы ведения государственного земельного кадастра от 3 августа 1996 г. № 932; - О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленно­го комплекса Российской Федерации в 19% г. от 7 февраля 1996 г № 135; - О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводите­лей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты рас­тений в 1997 г. от 14 февраля 1997 г. № 166; - Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г. от 26 февраля 1997 г. № 224; - О порядке определения нормативной цены земли от 15 марта 1997 г. № 131; Вопросы Федеральной службы земельного кадастра от 18 июля 2000 г. № 537; - О государственной кадастровой оценке земель от 25 августа 1999 г. № 945; - О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы» от 26 июня 1999 г. № 694. К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной вла­сти, к которым согласно Закону РФ о Правительстве РФ относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк. Федеральная служба безопасности, Федеральная пограничная служба, Росземкадастр, Росгидромет и др.). Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает некими надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ве­домственных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.

Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих зе­мельные отношения, могут служить: - Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 4 апреля 1997 г. № 147 «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, зане­сенным в Красную книгу Российской Федерации» (Бюллетень норматив­ных актов. 1997. № 12); - Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенно­го материала пород животных.

Утверждена Министерством сельского хо­зяйства и продовольствия РФ и Государственным таможенным комите­том РФ 8 мая 1997 г.; - Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16 января 1997 г. № 11 «О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ»; - Письмо Министерства природных ресурсов РФ и Министерства сель­ского хозяйства и продовольствия РФ «О порядке лицензирования буре­ния скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды)». Ре­гистрационный номер Минюста РФ 1257 от 21 февраля 1997 г.; - Приказ Министерства путей сообщения РФ от 15 мая 1999 г. «Об ут­верждении Положения о порядке использования земель федерального же­лезнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог»; - Письмо Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 20 марта 2000 г. «О включении в состав сведений, подлежащих регистрации, прав на недвижимое имущество, градостроительных ограничений и сервитутов»; - Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам от 21 февраля 2000 г. № 56 по применению Закона РФ «О плате за землю». Нормативные акты, т.е. акты, устанавливающие для не персонифицированных граждан обязанности или предоставляющие им права, при­нимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Они называ­ются локальными и могут быть двоякого вида: 1) рассчитанные на работающих на данном предприятии, т. е. обращенные внутрь предпри­ятия, либо 2) направленные вовне предприятия; и те и другие носят об­щий характер, сориентированы на неоднократное число применения.

Примером первого вида нормативного акта можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сель­скохозяйственной организации (предприятия). Общий характер они носят потому, что распространяются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни осуществлял преду­смотренные этими правилами работы.

В случае выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, за­ступивших на их место. 36 Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный негосудар­ственной хозрасчетной организацией: они принимаются на основании и но исполнение вышестоящих нормативных актов — законов, указов, по­становлений, приказов и т. п обязательны для исполнения обращающи­мися в организацию гражданами.

Четкой границы между этими видами нормативных актов организа­ций порой нет: правила внутреннего распорядка, например, лесничества обращены вовнутрь организации, однако не могут не учитываться обра­щающимися в лесничество гражданами; в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизированные в актах организации, являются обязательными для работников и самой этой организации. 4.