Юридическое понятие политической партии

Юридическое понятие политической партии. Естественно, что ни в странах англосаксонской системы права, ни в тоталитарных государствах зако¬нодатель не уделял внимания выработке юридического понятия политической партии.

Напротив, в странах романо-германской систе¬мы права такое определение час¬то дается.

Правда, оно обычно не имеет «строгого» характера, является в определенной мере описа¬тельным, но указывает на главные отличительные черты политичес¬кой партии как особого обществен¬ного объединения.

В таких опреде¬лениях нет политологических ха¬рактеристик, в значительной мере навеянных марксистским подходом: передовой, наиболее организован¬ный отряд класса и т. п. В них на¬званы юридические признаки. Разумеется, в разных странах эти определения не совпадают, не во всех из них перечислены все наиболее существенные черты, но в синтезированном виде такое по¬нятие включает следующие при¬знаки: 1) объединение граждан государ¬ства (в России это установлено ст. 2 Федерального закона «О политических партиях»), достигших совершеннолетия, как правило, 18 лет, пользующихся политическими и гражданскими правами.

В некоторых странах, од¬нако, натурализованные граждане не сразу могут основывать партии и быть их членами, например, в Бенине и Тунисе — через 10 лет после получения гражданства. Лица без гражданства и иностранные граждане, как правило, членами партии быть не могут.

В некоторых странах запрещено коллективное членство в партии (ФРГ), в других — в партиях есть коллективные члены, в Лейбористской партии Великобритании они (профсоюзные организации) составляют подавляющее большинство ее членского состава — четыре пятых; 2) устойчивая организация, объе¬диняющая членов на длительной или постоянной основе на базе иде¬ологических факторов, прежде всего, общности политических убеждений и целей, что концент¬рированно выражается в программ¬ных документах партии: идеологи¬ческий фактор, как обязательный признак членства, отличает партию от других общественных объедине¬ний — профсоюзов, женских орга¬низаций, обществ культурного ха¬рактера и др.; 3) партии — некоммерческие организации, извлечение прибыли не является их целью.

Правда, партия может создавать какие-то организации, примыкающие к ней, которые занимаются даже произ¬водством, но такое производство должно соответствовать направле¬ниям деятельности партии, напри¬мер, изготовление членских биле¬тов, партийных документов и т. д можно получать прибыль также от лекционной и иной творческой ра¬боты; 4) партия имеет своей целью за¬воевание политической власти, участие в формировании органов государства, прежде всего — пра¬вительства.

Главное в деятельности партии — достижение политических це¬лей, даже если она создана для участия в политической жизни общества (как сказано в ст. 2 ФЗ «О политических партиях»), а не защита социальных и иных интересов своих членов, как, например, у профсоюзов.

Это на¬шло свое отражение и в упомяну¬том законе СССР 1990 г. об общественных объединениях, где гово¬рилось об участии партий в фор¬мировании органов государственной власти и управления, в том числе через избираемых в Советы пред¬ставителей.

Основным пу¬тем к завоеванию политической власти считают участие партии в выборах, особенно общегосудар¬ственных. Согласно Закону ФРГ о политических партиях 1967 г ко¬торый много раз дополнялся и из¬менялся, партия утрачивает свой статус и связанные с ним права, если она в течение шести лет не выдвигает своих кандидатов на вы¬борах в парламент или ландтаги, местные представительные органы земель — субъектов федерации. Специального закона о полити¬ческих партиях, как это имеет место во многих самых разных го¬сударствах, в СССР и РСФСР не было, с чем связаны многие проблемы становления многопартийности в России.

Правда, в СССР в период «перестройки» в 1990 г. был принят Закон об общественных объедине¬ниях, где содержалось несколько норм, специально относящихся к партиям. Но эта тенденция не была поддержана позднейшим российс¬ким законодательством: в Законе об общественных объединениях 1995 г. партии особо не выделяют¬ся и в отличие от закона СССР 1990 г некоторые положения ко¬торого (ст. 6 и 9) в соответствии с российским законом 1995 г. остают¬ся действующими, не упоминают¬ся. Так, ст. 7 Закона об обществен¬ных объединениях 1995 г. среди «организационно-правовых форм общественных объединений» назы¬вает: общественные организации, общественные движения, обще¬ственные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности.

Между тем, в политологии, те¬ории конституционного права партии выделяют особо, учитывая их исключительную роль в обществе, участие в формировании го¬сударственного аппарата и деятель¬ности парламентов и правительств, отличая их от других общественных объединений и различных групп давления.

В связи в этим развитие зарубежного законодательства, хотя и не во всех странах, в це¬лом идет по пути дифференциации: отдельно регулируются объедине¬ния коммерческого характера (то¬варищества, акционерные обще¬ства и др.), отдельно — некоммер¬ческие организации, среди кото¬рых партии выделяются особо.

Помимо других рекви¬зитов, в том числе количества чле¬нов партии и процента собранных голосов, важнейшим требованием, предъявляемым законом к нацио¬нальной партии, является публич¬ный, а не частный интерес, пресле¬дуемый ею в своей деятельности. 1.2 Задачи, функции, права и обязанности политических партий Уже отмечалось, что в современном законодательстве существу¬ет множество разнообразных определений политических партий. Все их, однако, можно свести к двум основным группам в зависимости от подхода законодателя к трактовке общего предназначения поли¬тических партий в обществе и государстве. В одних странах законодательные определения их предназна¬чения отражают традиционный для политико-правовых доктрин XIX в. взгляд на политические партии лишь как на главный субъект избирательного процесса, что в целом соответствовало их действи¬тельной роли. Политические партии представляли собой организа¬ции, предназначенные преимущественно для проведения выборов, и не проявляли заметной активности в периоды между выборами ("избирательные машины"). Американские партии писал, например, М. Острогорский являются лишь аппаратом для производ¬ства выборов и для получения тех выгод, которые дают эти выбо¬ры". Этот вывод справедлив и для большинства европейских партий того периода.

В другой группе стран соответствующие определения исходят из более широкой трактовки общего предназначения политических партий.

В них находят отражение современные взгляды на полити¬ческие партии как на постоянно действующий институт политичес¬кой системы, роль которого отнюдь не ограничена лишь участием в выборах.

Именно такой подход характерен для новейшего законо¬дательства о политических партиях. На конституционном уровне признается их важная роль не только в избирательном процессе (содействие формированию и выражению народной воли), но и в политическом процессе в целом, о чем уже говорилось. Соответ¬ствующие конституционные положения о партиях как основных инструментах политического участия, об их участии в формирова¬нии национальной политики, в организации и осуществлении госу¬дарственной власти являются исходными для определения много¬образных задач и функций политических партий, которые закреп¬лены в некоторых специальных законах (Ангола, Гвинея, Кабо-Верде, Мексика, Португалия, ФРГ), а в ряде стран и в консти¬туциях (Мозамбик, Toгo). Нормативно устанавливаются политические, идеологические и воспитательные задачи и функция политических партий.

К полити¬ческим относятся: участие в формировании и деятельности государ¬ственных органов и органов местного самоуправления; рекрутирование политических кадров (ст. 2 закона ФРГ; партии воспитывают граждан, способных принимать на себя ответственность за дела об¬щества; ст. 2 закона Анголы: подготовка граждан к принятию ими политической ответственности в государственных органах); содей¬ствие осуществлению политических прав граждан (ст. 20 закона Мексики: обеспечение социальной активности и демократического участия граждан; ст. 2 закона Португалии: содействие осуществле¬нию гражданами политических прав); осуществление связи между обществом и государством, т.е. посредническая функция (ст. 2 зако¬на ФРГ: забота о постоянной живой связи между народом и государственными органами; ст. 4 закона Кабо-Верде: содействие укрепле¬нию связей между народом и органами государства или местных ав¬таркии). Важное значение придается идеологической функции - агита¬ционно-пропагандистской деятельности, направленной на форми¬рование общественного мнения (Ангола, Мозамбик, ФРГ) и поли¬тического сознания граждан (Ангола, Гвинея-Бисау). Характерно, что законодательство некоторых стран признает агитационно-про¬пагандистскую деятельность политических партий в качестве по¬стоянной функции, проводя различие между общей и предвыбор¬ной агитацией (Австрия, Бельгия, ФРГ). Таким образом, как мы видим, определяя задачи и функции политических партий, законодательство придает им общественный характер.

Как сказано в законе ФРГ, политические партии "посред¬ством свободного, постоянного участия в политическом волеизъяв¬лении народа выполняют общественные задачи, возложенные на них и закрепленные за ними Основным законом" . Как отмечалось, концепция "публичных функций", кото¬рые осуществляют политические партии (например, в процессе выдвижения своих кандидатов на выборные государственные дол¬жности), была сформулирована и Верховным судом США, указав¬шим, что "действия частных актеров могут быть публичными по своему характеру". Такая трактовка роли и деятельности политических партий об¬условливает объем и характер закрепляемых законодательно их прав и обязанностей.

Предоставляемые политическим партиям права должны, с од¬ной стороны, обеспечить им свободу деятельности и выполнение предусмотренных законом общественных задач, а с другой - гарантировать существование и нормальное функционирование многопар¬тийной системы.

Последнее подчеркивается, например, конституци¬ей Словакии, ст. 31 которой содержит общее положение о том, что "законодательное регулирование всех политических прав и свобод, их толкование и использование должны создавать возможность для свободного соперничества политических сил в демократическом об¬ществе и его защиты". Если суммировать соответствующие положения законодатель¬ства отдельных стран, то можно выделить следующие права поли¬тических партий: 1) политические права и свободы: право участвовать в форми¬ровании и деятельности государственных органов; свобода пропа¬ганды своей идеологии и программы; свобода распространения ин¬формации о своей деятельности; свобода организации массовых мероприятий (митингов, собраний, демонстраций, шествий и т. д.); право свободного доступа к государственным средствам массовой информации и право учреждать свои средства (издательства, радио- и телестанции, печатные органы); право создавать с другими поли¬тическими партиями различного рода коалиции и блоки (избира¬тельные, парламентские и правительственные); право устанавли¬вать международные связи с зарубежными политическими партия¬ми и их международными объединениями; 2) имущественные права: право собственности; право занимать¬ся разрешенной законом предпринимательской деятельностью; пра¬во получать от государства материальную и финансовую поддержку в различных формах (прямое и косвенное государственное финанси¬рование, предоставление различного рода налоговых льгот и привилегий). Подробно все эти права рассматриваются в последующих разде¬лах настоящей монографии.

Здесь следует подчеркнуть лишь два об¬стоятельства.

Первое: все права политических партий являются кол¬лективными, ибо хотя многие из них совпадают с индивидуальными конституционными правами граждан, они принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям - политическим партиям - как специ¬фическим субъектам, права и могут быть реализованы только ими. Второе - и это следует особо отметить - новый подход к правовому регулированию прав и свобод политических партий, заключающийся в том, что некоторые из них закрепляются конституцией, т. е. приоб¬ретают характер основных, конституционных.

Как правило, это пра¬во участвовать в формировании и деятельности государственных ор¬ганов, которое формулируется по-разному (в одних конституциях это право ограничено лишь участием в избирательном процессе, в других оно распространено также на участие в формировании правительства, деятельности парламента и т. д.). Вместе с тем в новейших конституциях все более широкое рас¬пространение получает закрепление в качестве основных таких прав, как право на свободный доступ к государственным средствам мас¬совой информации (Бразилия, Беларусь, Габон, Кабо-Верде, Мол¬дова, Португалия) и получение государственной финансовой под¬держки (Бразилия, Аргентина, Кабо-Верде, Колумбия, Португалия, Перу и др.). Эти основные права конкретизируются как специаль¬ными законами о политических партиях, так и иными законода¬тельными актами (избирательными законами, законами о финанси¬ровании политических партий, законами о парламентских фракци¬ях и т. п.). Предоставляя политическим партиям широкие права и свободы, законодательство в то же время возлагает на них и обязанности, сре¬ди которых также есть ряд конституционных.

В одних странах обя¬занности политических партий формулируются в самом общем виде. Например, согласно ст. 4 конституции Франции политические партии и группировки "должны уважать принципы демократии и националь¬ного суверенитета". Однако в большинстве стран перечень обязан¬ностей значительно шире, они носят более конкретный характер и относятся как к организации, так и к различным сторонам деятель¬ности политических партий.

Таковы, например, обязанности соблю¬дать конституцию и законы; соблюдать в своей организации принци¬пы демократии; соблюдать в своей деятельности принцип гласности (ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности, финансовые отчеты); сообщать в государственный орган, осуществляющий реги¬страцию партий, о всех изменениях устава, программы, состава ру¬ководящих органов; не прибегать в своей деятельности к насильствен¬ным методам.

Следует отметить, что в конкретном перечне обязанностей по¬литических партий, предусматриваемом законодательством отдель¬ных стран, находят свое отражение особенности их политического развития.

Так, в освободившихся странах, где сильны межэтничес¬кая рознь, сепаратизм и регионализм, важное значение приобрета¬ют такие обязанности, как уважение территориальной целостности, укрепление национального единства (Бенин, Гвинея, Конго, Каме¬рун). В ряде стран, совершающих переход от авторитарных режи¬мов к демократии, законодательство предусматривает обязанность политических партий уважать права и свободы человека, принцип многопартийности, республиканскую форму правления (например, Кабо-Верде, Конго, Центральноафриканская республика). Так, со¬гласно ст. 19 конституции ЦАР 1994 г. политические партии "обяза¬ны уважать принцип демократии, единство и национальный суве¬ренитет, права человека и республиканскую форму государства со¬гласно законам и регламентарным актам". В некоторых странах законы о политических партиях не ограничиваются закреплением общей обязанности соблюдать конституцию, а конкретизируют ее применительно к определенным статьям.

Сенегальский закон о по¬литических партиях, например, предусматривает, что партии обязаны уважать "характер государства", определенный ст. 2 конституции, согласно которой Сенегал является светской и демократической республикой. Закрепляемые законодательством обязанности политических партий, как бы они ни формулировались, носят отнюдь не деклара¬тивный характер - невыполнение их влечет за собой применение различного рода санкций, которые предусматриваются как специ¬альными законами о политических партиях, так и иными законода¬тельными актами (например, уголовным законодательством, зако¬нами о финансировании политических партий). Устанавливается юридическая ответственность политических партий (а в ряде стран и их руководителей) за правонарушения, определяются конкретные составы правонарушений и соответствующие санкции.

Согласно, например, ст. 29 (4) закона Ганы о политических партиях "если пра¬вонарушение совершено политической партией, то каждое должно¬стное лицо этой партии также виновно в совершении правонарушения". Подробно юридическая ответственность политических партий за правонарушения, связанные с невыполнением возложенных на них конкретных обязанностей, рассматривается в соответствующих разделах настоящей работы. Здесь же достаточно указать, что наиболее серьезные правонарушения влекут применение таких санк¬ций, как приостановление деятельности политической партии или даже ее роспуск, а менее серьезные (например, невыполнение обя¬занности представлять в срок финансовые отчёты), как правило, -штрафных санкций (приостановление государственного финанси¬рования, лишение налоговых льгот и т. п.). Важнейшим принципом, определяющим правовой статус поли¬тических партий в демократическом государстве, является принцип равноправия - все политические партии имеют равные права и обя¬занности.

Следует подчеркнуть, что в условиях тех тоталитарных и авторитарных режимов, где формально существовала многопартий¬ная система, законодательство открыто не признавало этот прин¬цип. Примером могут служить "социалистические" конституции Бол¬гарии, Польши, Чехословакии.

Принцип равенства политических партий находит свое подтвер¬ждение и защиту в решениях органов конституционного правосу¬дия. Характерен, например, ряд решений этих органов в ФРГ, Из¬раиле и Франции по вопросу о критериях предоставления полити¬ческим партиям государственных субсидий.

Некоторые из этих критериев, установленных соответствующими законами, были при¬знаны дискриминационными и, следовательно, противоречащими принципу равенства. Так, Верховный суд Израиля в решении 1968 г. признал, что положение закона о парламентских выборах, в соот¬ветствии с которым государственную субсидию получают только партии, представленные в Кнессете, является дискриминационным.

Он указал, что принцип равенства предполагает "равные шансы быть избранными и потому распространяется на все политические партии, участвующие в выборах". Конституционный совет Фран¬ции признал неконституционным положение законопроекта 1990 г. о финансировании политических партий, предусматривавшее, что политические партии, не представленные в парламенте, могут по¬лучить государственную субсидию при условии, если они получат на выборах не менее 5% голосов.

Совет указал, что такой высокий порог препятствует "возникновению новых идейных течений" и, следовательно, противоречит принципам равенства и свободы по¬литических партий.

Вместе с тем необходимо отметить, что принцип равноправия политических партий отнюдь не всегда достаточно последователь¬но соблюдается законодательством, регламентирующим те или иные их права.

К. Хессе указывает, что "юридическое различие больших и малых, правящих и оппозиционных партий - недопус¬тимо". Однако это различие реально существует во многих стра¬нах, и обусловлено оно таким фактором, как значимость полити¬ческих партий, определяемая по результатам выборов.

Это осо¬бенно характерно для регламентации таких прав политических партий, как право на свободный доступ к государственным сред¬ствам массовой информации и право на получение государствен¬ных субсидий.

Подробнее этот вопрос рассматривается в соответ¬ствующих главах настоящей работы.

Отметим лишь, что, напри¬мер, партии, представленные в парламенте, имеют ряд преимуществ в пользовании этими правами по сравнению с партиями, не имеющими в нем своих представителей, Юридическое различие правящих и оппозиционных политичес¬ких партий, о котором говорит К. Хессе, проявляется еще и в том, что нередко законодательство устанавливает особый правовой ста¬тус оппозиционных партий.

Это новая тенденция, присущая право¬вой институционализации политических партий во все большем чис¬ле современных государств.

Однако в данном случае речь идет преж¬де всего о представлении оппозиционным партиям дополнительных правовых гарантий, необходимых для реализации ими предусмот¬ренных законодательством прав, а существующие в ряде стран от¬ступления от формального принципа равноправия, как правило, имеют своей целью обеспечить возможность их нормального функ¬ционирования.

Начало юридическому признанию оппозиции, т. е. ее институ¬ционалюации, положила Великобритания, где закон о министрах короны 1937 г. установил ежегодное жалование лидеру "официаль¬ной оппозиции" . Аналогичные положения предусматривает и за¬конодательство большинства стран британского Содружества (Ав¬стралия, Индия, Малайзия, Канада и др.). В некоторых из них поло¬жение о лидере оппозиции, порядке его назначения и правах включается в основной закон (Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские острова, Фиджи). Так, ст. 84 конституции Сейшельских островов 1993 г. определяет порядок выборов и смещения лидера оппозиции и устанавливает, что его жалование и пособия не могут быть менее жалования и пособий министра и выплачиваются из консолидиро¬ванного фонда.

Однако в последние годы законодательство ряда стран значи¬тельно шире регламентирует правовой статус оппозиционных партий (Гвинея-Бисау, Кабо-Верде, Колумбия, Португалия). В некоторых из них этот статус определяется не только конституцией или общи¬ми законами о политических партиях (Колумбия, Португалия, Гви¬нея-Бисау), но и специальными законами о правовом статусе оппо¬зиции (закон 1991 г. Кабо-Верде; принятие аналогичного закона предусмотрено ст. 84 конституции Того 1992г.). Законодательно определяется само понятие оппозиции.

Демократическую оппозицию, указывается в ст. 1 закона Кабо-Верде, образуют политичес¬кие партии, представленные в парламенте и не входящие в прави¬тельство.

Согласно ст. 2 этого закона "признается оппозиционной деятельностью осуществление демократического контроля за поли¬тическим курсом правительства, критика этого курса, а также фор¬мирование в рамках конституционной законности альтернативного правительства". Следует отметить несогласованность двух указан¬ных положений.

Первое дает более узкое определение "демократи¬ческой оппозиции", которое исключает политические партии, не представленные в парламенте.

Второе, очевидно, применимо ко всем оппозиционным партиям, независимо от их представительства в парламенте.

Такая же несогласованность свойственна и положениям португальской конституции. С одной стороны, в ст. 117 "признается право меньшинств на демократическую оппозицию", а с другой - при ус¬тановлении конкретных прав оппозиционных партий имеются в виду только партии, представленные в парламенте, но не входящие в пра¬вительство, т. е. парламентская оппозиция (ст. 40, ч. 3 ст. 117). Таким образом, рассматриваемое законодательство проводит различие между внепарламентской и парламентской оппозицией.

Именно последней, как правило, гарантируются дополнительные права. Например, конституция Португалии предоставляет парла¬ментской оппозиции право на эфирное время на государственных радио и телевидении пропорционально количеству мандатов, пра¬во на ответ и политическое возражение на политические заявле¬ния правительства, причем это право предоставляется оппозици¬онным партиям на равных основаниях с правительственными партиями, т, е. они имеют одинаковое эфирное время и одинако¬вый объем публикаций (ст. 40). Кроме того, оппозиционные пар¬тии имеют право на регулярное получение от правительства информации о проблемах, представляющих общественный инте¬рес (ч. 3 ст. 117). Аналогичные положения содержит закон Кабо-Верде, предус¬матривающий, кроме того, право парламентской оппозиции на то, чтобы правительство консультировалось с ним по таким вопросам, как назначение даты местных выборов, общее направление внешней политики, политика в области национальной обороны, основ¬ные положения плана и государственного бюджета. Оппозиции пре¬доставлено право участвовать в ведущейся по инициативе прави¬тельства работе по подготовке или изменению законодательства о политических партиях и выборах (ст. 6 и 7). В ряде стран парламентские фракции оппозиционных партий получают дополнительную материальную поддержку государства (ФРГ, Швеция, Чехия). Таким образом, в рамках общего правового статуса политичес¬ких партий, в целом основанного на принципе их равноправия, формируется особый правовой статус оппозиционных политичес¬ких партий, представленных в парламенте (парламентской оппози¬ции). Это новое явление в юридической институционализации по¬литических партий свидетельствует о стремлении демократическо¬го государства обеспечить функционирование реальной много¬партийной системы, немыслимой без существования оппозицион¬ных партий. 2