Ограничения прав и свобод

Развитие гражданского общества неизбежно рождает ситуации, требующие от государства ограничить отдельные гражданские права и свободы. Вопрос, однако, заключается в том, кто, на каком основании, на какое время и в каких пределах может или должен это делать. Нетрудно понять, что в таком сложном деле волюнтаризм, а тем более злоупотребления недопустимы.

Конституции стран мира, допуская ограничения прав, устанавливают строгие основания и порядок их осуществления. Поскольку главная опасность необоснованных ограничений исходит от исполнительной власти, конституции обычно предусматривают возможность ограничений основных прав только законом или на основании закона, то есть актами, в принятии которых исполнительная власть прямо не участвует.

В Российской Федерации конституционное регулирование вопроса об ограничении прав и свобод начинается с установления незыблемости этих прав. Часть 2 ст. 55 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Это общее правило, которое указывает на невозможность принятия законов, попирающих права и свободы без всяких оснований (термин «умаление», однако, следует признать юридически недостаточно ясным, скорее всего в данном контексте он означает любое сокращение объема разрешаемых действий).

Но, следуя ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, Конституция (ч. 3 ст. 55) вводит институт ограничения прав и свобод при наличии определенных оснований. Права и свободы могут ограничиваться в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Эти основания — всего шесть и ни одним больше —сами по себе не вызывают сомнений, поскольку речь идет о защите прав и интересов большинства людей от злоупотреблений со стороны меньшинства или о создании необходимых условий для реализации прав и свобод. Вопрос состоит в том, что конкретно должно быть вложено в эти основания, чтобы не допустить злоупотреблений. Как бы отвечая на этот вопрос, в данной статье указываются два важных условия: 1) права могут быть ограничены только федеральным законом и 2) «только в той мере, в какой это необходимо».

Оба эти условия также вызывают вопросы. Во-первых, почему в столь важном деле, как ограничение конституционных прав и свобод, законодатель не прибегнул к авторитету федерального конституционного закона, который, казалось бы, является более уместным для данного случая? Во-вторых, упоминание о «мере, в какой это необходимо» порождает беспокойство в связи с возможностью слишком широкого толкования этого условия, что при определенном стечении обстоятельств (например, массовом психозе) может послужить основой для произвола. Конституционный Суд РФ в связи с этим в ряде своих постановлений обоснован требование соблюдения соразмерности ограничений как гарантию от чрезмерных ограничений прав и свобод, выходящих за рамки необходимости.

Требуют также правового разъяснения такие основания ограничения прав, как «нравственность» и «обеспечение безопасности государства». Любая степень неясности может привести к нежелательным для общества последствиям. Федеральными законами, в которых содержатся отдельные ограничения прав и свобод, обычно раскрываются понятия соответствующих направлений или форм деятельности государства («безопасность», «оборона», «оперативно-розыскная деятельность» и др.).

Следует отметить, что по смыслу приведенных статей Конституции в Российской Федерации возможны только общие ограничения прав и свобод для всего населения путем принятия закона.

Тем самым как бы исключается возможность такого ограничения в отношении отдельных лиц. В ФРГ, например, Основной закон позволяет ограничивать основные права лиц, которые злоупотребляют свободой печати, свободой преподавания, свободой собраний, тайной переписки, собственностью, правом убежища.

Объем лишения указанных прав определяется Федеральным конституционным судом. Отсутствие подобной нормы в Конституции РФ не означает, что в России индивидуальное ограничение прав и свобод за злоупотребление ими в принципе невозможно.

В мировой конституционной теории и практике общепризнано, что ограничения гражданских прав и свобод правомерны в условиях чрезвычайного положения (эпидемии, межнациональные конфликты, стихийные бедствия, массовые беспорядки и др.). Это признается Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 4), который, однако, требует, чтобы чрезвычайное положение государством-участником было официально объявлено и об этом сообщено другим государствам.

Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 56) чрезвычайное положение может повлечь за собой отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, но в соответствии с федеральным конституционным законом и для обеспечения безопасности граждан и защиты основ конституционного строя.

При этом не подлежат ограничению некоторые права и свободы, предусмотренные специально отмеченными в ч. 3 ст. 56 статьями Конституции. Эти статьи закрепляют право на жизнь, достоинство личности, право на неприкосновенность частной жизни, гарантии против сбора информации о чьей бы то ни было частной жизни, свободу совести, свободу предпринимательства, право на жилище (это так называемые абсолютные права и свободы), а также всю сумму прав, связанных с судебной защитой. Набор этих прав, повторяющий аналогичные положения Международного пакта о гражданских и политических правах, отражает стремление защитить те права и свободы, реализация которых никак не может помешать достижению целей властей в связи с объявлением чрезвычайного положения и которые должны соблюдаться при любых обстоятельствах.

В Конституции есть еще одна важная гарантия. Согласно ч. 3 ст. 118 «создание чрезвычайных судов не допускается». Следовательно, даже в условиях чрезвычайного положения продолжают действовать суды общей юрисдикции, что гарантирует защиту граждан от незаконных или дискриминационных действий.

Создание чрезвычайных судов обосновывалось требованиями военного времени, но гораздо чаще они становились орудием массовых репрессий в тоталитарных государствах. Такую роль в СССР в 1930-е годы играли разного рода «особые совещания», «специальные трибуналы» и т. д. Чрезвычайные суды, действуя в атмосфере общественной истерии, страха или давления со стороны правящих кругов, выносили приговоры, вплоть до смертных, без достаточных правовых оснований, детального предварительного и судебного следствия и процессуальных гарантий для подсудимых (так называемое упрощенное производство). Формально такие суды — там, где они периодически создаются, — могут быть включены в общую судебную систему, но обычно их создание исключает какое-либо обжалование в вышестоящие суды общей юрисдикции. Тем самым грубо нарушаются элементарные права и свободы граждан.

В современных демократических государствах чрезвычайные суды запрещаются. Европейский Суд по правам человека признал не соответствующим Конвенции о защите прав человека и основных свобод («право на независимый и беспристрастный суд» — ст. 6) создание в Турции «судов государственной безопасности», которые включают в свой состав наряду с гражданскими судьями военного судью. В наше время к созданию чрезвычайных судов под различными названиями прибегают авторитарные и военные режимы.

Чрезвычайное положение — особый правовой режим, временно вводимый для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Такой режим меняет характер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц и общественных объединений, допускает отдельные ограничения прав и свобод граждан. Порядок введения чрезвычайного положения регулируется конституциями и законами, соответствующий акт принимается главой государства.

Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 4) указывает, что чрезвычайное положение вводится в условиях, когда жизнь нации находится под угрозой, о чем официально объявляется; в этих условиях государство может принимать меры в отступление от своих обязательств по данному Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, эти меры не должны влечь за собой дискриминацию исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. О таких отступлениях государство обязано немедленно информировать Генерального секретаря ООН. Не допускается отступление от защиты ряда прав человека (на жизнь, против применения пыток, против рабства и др.).

В России чрезвычайное положение регламентируется Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» (в редакции от 7 марта 2005 г.). Чрезвычайное положение (ЧП) вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного № техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Указ Президента подлежит утверждению Советом Федерации.

В указе должны быть определены:

- обстоятельства, послужившие основанием для введения ЧП;

- обоснование необходимости введения ЧП;

- границы территории, на которой вводится ЧП;

- силы и средства, обеспечивающие режим ЧП;

- перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

- государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление применяемых мер;

- время вступления указа в силу, а также срок действия ЧП.

Указ Президента подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

Указ Президента, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население страны или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении ЧП. При введении ЧП на всей территории Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода действия ЧП. Срок действия ЧП, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, — 60 суток (допускается продление).

Закон устанавливает меры и временные ограничения, применяемые в условиях ЧП, силы и средства, обеспечивающие режим, особое управление соответствующей территорией. Гарантии прав граждан, ответственность граждан и должностных лиц предусматривают установление пределов временных ограничений, порядок и условия применения физической силы и специальных средств, порядок задержания граждан, ответственность за нарушение требований режима, осуществление правосудия и деятельность прокуратуры. Законом установлен исчерпывающий перечень возможных ограничений прав и свобод на время ЧП. Он включает особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено ЧП, запрещение проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, забастовок, ограничение движения транспортных средств и осуществления их досмотра и др. В наиболее опасных случаях, при попытках насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках и других действиях, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов, допускаются введение комендантского часа, ограничение свободы печати, приостановление деятельности политических партий и общественных объединений, ограничение или запрещение продажи оружия, спиртных напитков, выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их проживания или за пределы территории, на которой введено ЧП, за их счет, продление срока задержания подозреваемых в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений (не более чем на три месяца). Во время действия ЧП выборы и референдумы не проводятся.

Данный Закон предусматривает, что неправомочное применение силы сотрудниками правоохранительных органов, как и превышение должностными лицами своих полномочий, включая нарушение гарантий прав граждан, влечет за собой соответствующую ответственность.

От чрезвычайного положения следует отличать чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, для предупреждения и ликвидации которых создана единая государственная система. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в редакции от 4 декабря 2006 г.) указывает, что эта государственная система осуществляет социальную защиту населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, содействует реализации прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций и проч.

Военное положение. Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 г. определяет военное положение как особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии. В период действия военного положения, вводимого указом Президента РФ с утверждением Советом Федерации, допускается ограничение прав и свобод граждан, деятельности организаций и должностных лиц; на них могут возлагаться дополнительные обязанности.

В добавление к тем ограничениям прав и свобод, которые указаны выше применительно к чрезвычайному положению, меры военного положения предусматривают приостановление деятельности, подрывающей в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации, привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны, изъятие для нужд обороны имущества у организаций и граждан, запрещение или ограничение выбора места пребывания или жительства, запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток, введение военной цензуры за почтовыми отправлениями, интернирование граждан иностранного государства, воюющего с Россией, запрещение выезда граждан РФ за пределы страны и др. Выборы и референдумы при военном положении не проводятся. На период военного положения граждане обязаны: выполнять требования органов государственной власти и военного управления, являться по вызову этих органов, участвовать в выполнении работ для нужд обороны, предоставлять необходимое имущество. Определенные обязанности возлагаются также на организации, находящиеся на соответствующей территории.

Ограничения прав и свобод граждан в целях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусмотрены в ряде других федеральных законов. Эти ограничения чаще всего выступают как необходимые условия для деятельности правоохранительных органов, призванных охранять права и свободы всех граждан. Такие законы, абсолютно необходимые в интересах большинства граждан, одновременно таят опасность злоупотреблений ими, что заставляет законодателя тщательно фиксировать пределы прав соответствующих органов и условия применения ими принуждения по отношению к гражданам. Среди такого рода законов, принятых в Российской Федерации, особенно важны законы об органах федеральной службы безопасности, о внутренних войсках МВД, о милиции, об оперативно-розыскной деятельности, о государственной охране.

Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» (в редакции от 27 июля 2006 г.) предоставляет органам безопасности право устанавливать на конфиденциальной основе отношения сотрудничества с лицами, давшими на это согласие; осуществлять дознание и предварительное следствие по определенным делам, иметь следственные изоляторы; беспрепятственно входить в жилые и иные помещения, принадлежащие гражданам и организациям, в определенных случаях; проверять у граждан документы, удостоверяющие личность; осуществлять административное задержание лиц, совершивших правонарушение, и др.

Органы ФСБ вправе производить оцепление (блокирование) участков местности (объектов) при пресечении актов терроризма, массовых беспорядков, а также при розыске лиц, совершивших побег из-под стражи, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств. При этом они принимают меры по обеспечению нормальной жизнедеятельности населения и функционирования в этих целях соответствующих объектов в данной местности. Эти органы также могут временно ограничивать или запрещать передвижение граждан и транспортных средств по отдельным участкам местности (на отдельных объектах), обязывать граждан оставаться там или покинуть эти участки в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан, проведения неотложных следственных действий, оперативно-розыскных и антитеррористических мероприятий.

В целях противодействия терроризму органам ФСБ предоставлено право на контрразведывательную деятельность, допускающую ограничение конституционных прав граждан (по решению суда) на срок до 180 суток, а в неотложных случаях — без предварительного судебного постановления, но с обязательным уведомлением судьи в течение 24 часов.

Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в редакции от 27 июля 2006 г.) узаконивает права военнослужащих внутренних войск при исполнении возложенных на них обязанностей проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения; задерживать и доставлять в органы милиции лиц, совершивших правонарушение или покушающихся на его совершение, либо с целью установления личности; задерживать определенных лиц на срок до трех часов и содержать в служебных помещениях до передачи органам милиции; производить досмотр транспортных средств; производить обыск лиц, заключенных под стражу, и др. Внутренние войска МВД участвуют в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической деятельности.

Закон РФ «О милиции» (в редакции от 27 июля 2006 г.) закрепляет права милиции проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения; получать от граждан необходимые объяснения; задерживать и содержать под стражей лиц, подозреваемых в совершении преступления; входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, в помещения предприятий, организаций и учреждений и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и в других случаях; производить досмотр ручной клади и багажа пассажиров гражданских воздушных судов, а при необходимости и личный досмотр пассажиров; временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах; осматривать места хранения и использования огнестрельного оружия и др. Милиция участвует в противодействии терроризму и обеспечении правового режима контртеррористической операции. Она контролирует соблюдение правил регистрационного учета граждан, правил въезда и выезда из Российской Федерации, установленных для иностранцев.

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (в редакции от 2 декабря 2005 г.) позволяет органам внутренних дел, федеральной службы безопасности, пограничной охраны, службы внешней разведки, налоговой полиции, государственной охраны в целях борьбы с преступностью проводить гласно и негласно оперативно-розыскные действия; устанавливать на безвозмездной либо возмездной основе отношения сотрудничества с лицами, изъявившими согласие оказывать содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; использовать служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц и др.

Определяя основания и порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, Закон устанавливает правило, согласно которому проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения. Предварительный судебный контроль за законностью и обоснованностью таких мероприятий является одной из важнейших гарантий, призванных защитить права и свободы граждан от произвольного и чрезмерного их ограничения органами и должностными лицами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Федеральный закон «О государственной охране» (в редакции от 2 декабря 2005 г.), в частности, предоставляет федеральным органам государственной охраны право задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших правонарушения в местах пребывания объектов охраны; использовать в служебных целях транспортные средства организаций и граждан для преследования и задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении; беспрепятственно входить в жилые помещения граждан (об этих случаях, если вхождение в помещение происходит против воли граждан, органы охраны обязаны уведомить прокурора в течение 24 часов); временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах и др.

Федеральный закон «О противодействии терроризму» (в редакции от 5 марта 2006 г.), устанавливая правовой режим в зоне проведения контртеррористической деятельности, закрепляет за соответствующими лицами право:

- принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах;

- проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, а в случае отсутствия таких документов задерживать указанных лиц для установления личности;

- задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию;

- беспрепятственно входить (проникать) в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности;

- производить при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и при выходе (выезде) из указанной зоны личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;

- использовать в служебных целях средства связи, включая специальные, принадлежащие гражданам и организациям независимо от форм собственности;

- использовать в служебных целях транспортные средства, принадлежащие организациям независимо от форм собственности, и др.

Устанавливается, что для борьбы с терроризмом Вооруженные Силы могут применяться для пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами, а также для пресечения террористических актов на морских судах и для участия в пресечении терроризма за пределами РФ в соответствии с международными актами. При этом Вооруженным Силам предоставляется право уничтожить самолет или морское судно, если они не реагируют на радиокоманды или не подчиняются им. Решение о применении Вооруженных Сил для борьбы с терроризмом за пределами РФ принимает Президент РФ. Об этом он информирует Совет Федерации.

В Законе оговаривается, что для сохранения жизни и здоровья людей, захваченных террористами, возможно ведение с ними переговоров, однако подчеркивается, что при этом не должны рассматриваться выдвигаемые террористами политические требования. Реабилитация лиц, пострадавших в результате террористического акта, осуществляется за счет средств федерального и регионального бюджетов. Также говорится, что в Российской Федерации запрещается создание и деятельность организаций, цели и действия которых направлены на пропаганду, оправдание и поддержку терроризма. Решение о признании конкретной организации террористической принимает суд на основании заявления прокуратуры.

7 августа 2000 г. вступил в силу Федеральный закон «О ратификации Европейской конвенции о пресечении терроризма».

В Закон включено заявление о необходимости применения Конвенции таким образом, чтобы «обеспечить неотвратимость ответственности за совершение преступлений, подпадающих под действие Конвенции, без ущерба для эффективности международного сотрудничества по вопросам выдачи и правовой помощи».

Ограничения прав и свобод граждан всегда сбалансированы

правом на обжалование действий должностных лиц соответствующих государственных органов, закрепленным в Конституции РФ (ст. 46), в Уголовно-процессуальном кодексе, в законах о прокуратуре, об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

Перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ основания для ограничения прав и свобод явно предусмотрены для непредсказуемых обстоятельств, которые могут потребовать усиления защиты одних прав за счет ограничения других прав человека.

Федеральному Собранию в каждом случае принятия закона об ограничении прав и свобод придется конкретно и взвешенно подходить к определению меры и необходимости ограничения каждого конституционного права, придания ограничительным нормам закона постоянного или временного характера.