Конституционное право

Марат Викторович Баглай

Конституционное право

Российской Федерации

 

Допущено Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция» 6-е издание, измененное и дополненное Издательство НОРМА Москва, 2007.

Настоящий учебник, представляющий собой шестое, измененное и дополненное, издание, написан известным российским ученым, членом-корреспондентом Российской академии наук, профессором, доктором юридических наук. В нем освещаются институты конституционного права, которое формируется и развивается после принятия Конституции РФ 1993 г. Читатель получит знания обо всех новых законах, регулирующих нрава и свободы граждан, механизм государственной власти. Отличительной чертой данного учебника является стремление автора углубить теоретические знания по всем вопросам, а также ввести в учебный процесс практику Конституционного Суда РФ.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и других гуманитарных вузов и факультетов и всех тех, кто интересуется вопросами российского конституционного права.

 

Содержание

Предисловие

Раздел I. Основы теории конституционного права

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права как отрасли права

§ 1.Понятие и роль конституционного права

§ 2. Предмет конституционного права

§ 3. Конституционное право или государственное право? Спор о терминах

§ 4. Социальная природа российского конституционного права

§ 5. Конституционно-правовые отношения и нормы

§ 6. Конституционное право и политическая система

Глава 2. Источники и система конституционного права

§ 1.Источники конституционного права

§ 2.Система конституционного права

§ 3. Коллизии в конституционном праве

§ 4. Ответственность в конституционном праве

Глава 3. Исторические этапы развития конституционного права России и науки о нем

§ 1.Дореволюционное конституционное (государственное) право

§ 2. Тоталитарное конституционное (государственное) право

§ 3. Демократическое конституционное право

Раздел II. Конституция

Глава 4. Основы конституционной теории

§ 1.Конституция и государство

§ 2. Определение конституции и ее содержание

§ 3. Прямое действие конституции

§ 4. Виды конституций

§ 5. Конституции в федеративном государстве

§ 6. Соблюдение и охрана конституции

§ 7. Толкование конституции

6 Содержание

Глава 5. Особенности принятия Конституции Российской Федерации 1993 года

§ 1.Необходимость смены Конституции

§ 2. Конституционная комиссия

§ 3. Конституционное совещание

§ 4. Развитие конституционного кризиса

§ 5. Референдум и выборы 12 декабря 1993 года

§ 6. Конституционное развитие после принятия Конституции

Раздел III. Основы конституционного строя

Глава 6. Гуманистические основы конституционного строя

§ 1. Понятие конституционного строя

§ 2. Человек, его права и свободы — высшая ценность

§ 3. Суверенитет народа

Глава 7. Конституционные характеристики Российского государства

§ 1.Демократическое государство

§ 2. Федеративное государство

§ 3. Правовое государство

§ 4. Социальное государство

§ 5. Светское государство

§ 6. Республиканская форма правления

Глава 8. Основы организации государственной власти и местного самоуправления

§ 1.Суверенитет Российской Федерации

§ 2. Разделение властей

§ 3. Органы государственной власти

§ 4. Местное самоуправление

Глава 9. Экономические и политические основы конституционного строя

§ 1.Принципы рыночной экономики

§ 2. Собственность

§ 3. Земля и другие природные ресурсы

§ 4. Идеологическое и политическое многообразие

§ 5. Общественные объединения

Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина

Глава 10. Общие положения

§ 1.Учение о свободе

§ 2. Природа конституционных прав и свобод

§ 3. Права человека и права гражданина: в чем отличие?

§ 4. Международно-правовой базис прав человека

§ 5. Классификация прав и свобод

§ 6. Ограничения прав и свобод

§ 7. Равенство и равноправие

Глава 11. Личные права и свободы

§ 1.Право на жизнь

§ 2. Достоинство личности

§ 3. Право на свободу и личную неприкосновенность

§ 4. Право на частную жизнь

§ 5. Неприкосновенность жилища

§ 6. Национальная принадлежность

§ 7. Свобода передвижений и места жительства

§ 8. Свобода совести и вероисповедания

§ 9. Свобода мысли и слова

Глава 12. Политические права и свободы

§ 1.Свобода печати и информации

§ 2. Право на объединение

§ 3. Право на мирные собрания и публичные манифестации

§ 4. Право участвовать в управлении делами государства

§ 5. Право избирать и быть избранными

§ 6. Равный доступ к государственной службе

§ 7. Право участвовать в отправлении правосудия

§ 8. Право обращений

Глава 13. Экономические, социальные и культурные права

§ 1.Право на экономическую деятельность

§ 2. Право частной собственности

§ 3. Трудовые права и свободы

§ 4. Защита материнства, детства и семьи

§ 5. Право на социальное обеспечение

§ 6. Право на жилище

§ 7. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь 288

§ 8. Право на образование

§ 9. Свобода творчества

§ 10. Право на участие в культурной жизни

Глава 14. Конституционные гарантии прав и свобод

I. Общие гарантии прав и свобод человека и гражданина

§ 1.Защита прав и свобод — обязанность государства

§ 2. Самозащита прав и свобод

§ 3. Судебная защита

§ 4. Международная защита

§ 5. Возмещение вреда

§ 6. Неотменяемость прав и свобод

§ 7. Возраст

II. Конституционные гарантии правосудия

§ 1.Гарантии подсудности

§ 2. Право на юридическую помощь

§ 3. Презумпция невиновности

§ 4. Запрет повторного осуждения

§ 5. Недействительность незаконно полученных доказательств

§ 6. Право на пересмотр приговора

§ 7. Гарантия от самообвинения

§ 8. Права потерпевших от преступлений

и злоупотребления властью

§ 9. Запрет обратной силы закона

Глава 15. Конституционные обязанности человека и гражданина

§ 1. Равенство обязанностей

§ 2. Соблюдение Конституции и законов

§ 3. Уважение прав и свобод других лиц

§ 4. Забота о детях и нетрудоспособных родителях

§ 5. Получение основного общего образования

§ 6. Забота о памятниках истории и культуры

§ 7. Уплата налогов и сборов

§ 8. Сохранение природы и окружающей среды

§ 9. Защита Отечества

Глава 16. Гражданство

§ 1. Понятие гражданства

§ 2. Двойное гражданство

§ 3. Гражданство и брак

§ 4. Приобретение гражданства

§ 5. Прекращение гражданства

§ 6. Государственные органы по делам гражданства

§ 7. Правовое положение иностранцев

§ 8. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев

§ 9. Право на политическое убежище. Экстрадиция

Раздел V. Федеративное устройство

Глава 17. Общие положения

§ 1. Понятие и формы государственного устройства

§ 2. Исторические этапы российского федерализма

§ 3. Общая характеристика современного российского федерализма

Глава 18. Конституционно-правовой статус Российской Федерации

§ 1. Состав субъектов Федерации

§ 2. Территория Российской Федерации

§ 3. Государственный язык

§ 4. Таможенная, денежная и налоговая системы

§ 5. Предметы ведения Российской Федерации

§ 6. Предметы совместного ведения

Федерации и ее субъектов

§ 7. Правовая система Российской Федерации

§ 8. Организация исполнительной власти.

Федеральные округа

§ 9. Единая судебная власть и прокуратура

§ 10. Основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации

§ 11. Участие в межгосударственных объединениях.

Содружество Независимых Государств

§ 12. Государственные символы и столица

Глава 19. Субъекты Российской Федерации

§ 1. Правовой статус субъектов Российской Федерации

§ 2. Особенности правового статуса республик

§ 3. Особенности правового статуса автономий

Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

Глава 20. Общая характеристика органов государственной власти

§ 1. Понятие органа государственной власти

§ 2. Классификация органов государственной власти

§ 3. Федеральные органы государственной власти с особым статусом

Глава 21. Избирательная система и референдум Российской Федерации

§ 1. Значение выборов в демократическом государстве

§ 2. Понятие избирательной системы и избирательного права

§ 3. Система правовых актов о выборах и референдуме

§ 4. Принципы избирательного права (избирательной системы)

§ 5, Международно-правовые стандарты

§ 6. Проведение выборов (избирательный процесс)

§ 7. Референдум

§ 8. Особенности избирательных систем и референдума в субъектах Российской Федерации

Глава 22. Президент Российской Федерации

§ 1. Положение Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти

§ 2. Порядок избрания Президента Российской Федерации. Прекращение его обязанностей

§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации

§ 1. Исторические корни принципа народного представительства

§ 2. Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации

§ 3. Структура Федерального Собрания. Состав палат

§ 4. Порядок выборов депутатов Государственной Думы

§ 5. Формирование Совета Федерации

§ 6. Внутренняя организация палат. Регламенты

§ 7. Компетенция Федерального Собрания

§ 8. Порядок принятия федеральных законов

§ 9. Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации

Глава 24. Правительство Российской Федерации

§ 1. Общая характеристика роли исполнительной власти

§ 2. Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти

§ 3. Состав, формирование и отставка Правительства Российской Федерации

§ 4. Компетенция Правительства Российской Федерации

§ 5. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации

§ 6. Акты, издаваемые Правительством Российской Федерации

Глава 25. Судебная власть

§ 1. Общая характеристика организации и функций судебной власти

§ 2. Конституционно-правовой статус судей

§ 3. Конституционный Суд Российской Федерации

§ 4. Верховный Суд Российской Федерации

§ 5. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

§ 6. Прокуратура Российской Федерации

Глава 26. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

§ 1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти субъектов Российской Федерации

§ 2. Органы исполнительной власти

§ 3. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации

§ 4. Органы судебной власти

Раздел VII. Местное самоуправление

Глава 27. Организация местного самоуправления

§ 1. Конституционно-правовые основы

§ 2. Органы и должностные лица местного самоуправления

§ 3. Формы прямого волеизъявления граждан

§ 4. Финансово-экономическая основа местного самоуправления

§ 5. Гарантии местного самоуправления

§ 6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Раздел VIII. Конституционные поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации

Глава 28. Общие положения

§ 1. Теоретические основы учредительной власти, правомочной изменять конституцию

§ 2. Порядок пересмотра и внесения поправок в Конституцию Российской Федерации

§ 3. Изменение состава Российской Федерации и наименований субъектов Российской Федерации

Предисловие

Конституционное право — системообразующая отрасль права, оно гораздо быстрее и заметнее других отраслей права соприкасается с принципами демократии и организации власти. Именно это порождает острую борьбу различных политических сил вокруг Конституции, законов, судебных решений и других правовых актов, составляющих источники конституционного права.

Разобраться в этой борьбе — значит понять, куда идет страна и насколько обеспечена защита прав и свобод граждан. Глубокое изучение конституционного права, таким образом, позволит «войти в политику» и почувствовать дыхание истории. Исходя из этой необходимости, автор излагает материал в тесной связи с политическими реалиями нашего времени, без чего конституционное право выглядит как сухая догма.

Данное, шестое издание переработано с учетом новых реалий в конституционно-правовом развитии страны, отражающих усиление роли государства в жизни общества. Сохраняя основы свободы личности и рыночного хозяйства, государственная власть в последние годы стала более активно обеспечивать экономический и социальный прогресс, наращивать правозащитную деятельность, особенно в связи с обострением проблем терроризма и экстремизма. Это породило определенные нейтралистские тенденции в организации исполнительной власти, потребовало внести изменения в правовые основы федерализма. Именно в последние годы стала складываться новая партийная система, что повлекло за собой изменения в правовом регулировании положения партий и избирательном законодательстве. Много нового появилось и в других институтах конституционного права.

Происшедшие изменения вызвали — внутри страны и за рубежом — предположения об «откате»» России от демократии, об утверждении в стране авторитарного правления. Автор учебника не считает себя вправе навязывать студентам политические оценки

новых законов, полагая, что такие оценки рождаются из собственных взглядов каждого студента и как раз из знания конституционного права. Но желательно, чтобы студенты понимали: Россия соблюдает мировые стандарты в области прав человека и правового государства, но строит систему государственной власти с учетом своих условий и потребностей.

Как учебная дисциплина конституционное право в различных вузах преподается не одинаково. Кафедры и преподаватели выдвигают собственные программы и руководствуются своими теоретическими подходами. Это имеет положительное значение, ибо расширяет спектр предложений для студентов и порождает импульсы для общего развития конституционно-правовой науки.

Автор исходит из факта создания в России нового конституционного права, опирающегося на принципы демократического правового и социального государства. Конституционное право в нашей стране воспринимает многие категории дореволюционного российского права и в то же время опыт развития передовых демократических государств мира. Поэтому, по возможности, автор излагает материал в сравнительно-правовом плане, знакомит студентов с господствующими представлениями, сложившимися в зарубежной теории.

Разрабатывая концепцию данного учебника, автор пришел к выводу о необходимости вести преподавание курса конституционного права России с учетом двух важных факторов. Во-первых, в связи с коренным изменением характера и природы конституционного права на первое место в нем вышла регламентация прав и свобод человека, а следовательно, изложение этих прав и свобод должно осуществляться в учебнике не в общем плане, а конкретно и подробно, то есть с характеристикой каждого индивидуального права. Такой подход, помимо его прямого прагматического значения, призван помочь студентам в понимании того, что механизм государства при всей его важности все же вторичен, ибо призван в первую очередь охранять и обеспечивать права и свободы граждан.

Во-вторых, учебник должен учить не только общим категориям и понятиям конституционного права, но и самому этому праву. А следовательно, студент должен получать из него знание конкретных законов и других источников конституционного права. Разумеется, в рамках учебника нельзя ознакомить студента со всем нормативным материалом. Конституционно-правовые акты, такие, например, как Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и многие другие, весьма объемные. В учебнике приводятся только некоторые, основные положения этих актов в расчете на то, что, заинтересовавшись, студент самостоятельно изучит тот или иной закон полностью. Возможно, не все преподаватели конституционного права разделяют такой подход к курсу и учебнику, но автор имел возможность убедиться, что любознательные студенты его одобряют. Учебник вообще рассчитан на углубленное изучение конституционного права России, на творческое усвоение этой сложной науки. Этому, в значительной степени, призвано способствовать изучение приведенной в учебнике судебной практики, т.е. постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, в огромной степени влияющих на конституционно-правовую динамику.

При написании учебника автор учитывал, что курс конституционного права читается в вузах после курса теории государства и права. Это позволяет уйти от рассмотрения многих общетеоретических вопросов права, хотя они и тесно связаны с конституционным правом. Эта связь, столь важная для формирования юридического мировоззрения, должна быть понята, если, разумеется, теория государства и права преподавалась с демократических позиций.

Автор верен своему правилу указывать даты последней редакции законов. Это, в частности, позволяет студентам наглядно увидеть, сколь существенно обновилось законодательство как раз в 2005—2006 гг. Источники приводятся по состоянию на 10 февраля 2007 г.

Раздел I. Основы теории конституционного права

Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного права

Как отрасли права

Понятие и роль

Один из важнейших постулатов современной цивилизации гласит: государство существует для человека, чтобы охранять его свободу и содействовать… Поскольку эта отрасль права регулирует столь важную и сложную сферу… Конституционное право теснее всех других отраслей связано с политикой и политической системой. Властные отношения…

Предмет конституционного права

1) охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством); 2) устройства государства и государственной власти (властеотношения). Отношения между человеком и государством регулируются не только конституционным правом, но и другими отраслями права…

Конституционное право или государственное право? Спор о терминах

Как в нашей стране, так и за рубежом в качестве названия рассматриваемой нами отрасли права используются оба эти термина. Между ними нет принципиальной разницы, и дело чаще всего в традиции. В США и во Франции, например, используется термин «конституционное право», а в Германии, тоже демократическом правовом государстве, — «государственное право».

В России в дореволюционный период использовались оба названия, хотя собственно конституции в стране не было, что вызывало спор о терминах. После 1917 г. название «государственное право» стало более распространенным скорее всего из-за малозначительной и формальной роли социалистических конституций и тотального огосударствления общественной жизни.

В современных условиях большинство российских исследователей склоняются к замене традиционного названия на «конституционное право». В этом видят своеобразный знак отказа от тоталитарной государственности в пользу конституционализма и демократии.

Социальная природа российского конституционного права

Поэтому сущность природы конституционного права, как и всего российского права в целом, состоит в социальном плюрализме, т. е. в возможности для… Социальный плюрализм, следовательно, есть антипод классовому пониманию… Реалистический подход к выявлению социальной природы конституционного права весьма важен для уяснения роли этой…

Конституционно-правовые отношения и нормы

Отсюда усиливающийся соблазн решать общественные проблемы авторитарными методами, тенденция сползания к тоталитаризму, тем более что в нынешнем… Конституционное право должно быть непреодолимой преградой для этих тенденций,… Из общей теории права известно, что воздействие права на общественные отношения порождает правоотношения, через…

Конституционное право и политическая система

Конституционное право и политическая система — это не одно и то же. Правовые отношения — только часть политических отношений, однако часть… Наконец, через нормы конституционного права реализуется определенный… Но конституционное право все же не дает полного ответа на вопрос о том, кто и как правит в той или иной стране. Нормы…

Глава 2. Источники и система конституционного права

Источники конституционного права

Эти источники носят как писаный, так и неписаный характер, они состоят из нормативных правовых актов, общих принципов права, естественного права,… Источники конституционного права (конституция, закон, указ и другие правовые… Формы конституционного права составляют систему, в которой одни акты выполняют роль актов более высокой юридической…

Система конституционного права

Система конституционного права объективно обусловлена самим характером этого права, она разделяет нормы по институтам, но не устанавливает… Первичное и самое общее деление правовых норм на институты устанавливает… В Конституции РФ, например, нет раздела об избирательной системе, что свойственно многим зарубежным конституциям, но…

Коллизии в конституционном праве

Коллизии порождаются разными причинами: юридико-техническим несовершенством законотворческой работы, столкновением новых и старых законов,… Неизбежны и пробелы в конституционном праве, что может порождать столкновение… Для конституционного права особенно опасны коллизии между естественным и позитивным правом. Однако они сравнительно…

Ответственность в конституционном праве

Основы ответственности за нарушение конституции, обеспечения прямого действия конституции, законов, устранения несоответствия одних актов другим… От этой ответственности следует отличать ответственность за нарушение… Что же касается собственно конституционно-правовой ответственности, то она не имеет ни материального, ни репрессивного…

Глава 3. Исторические этапы развития конституционного

Права России и науки о нем

1) дореволюционное конституционное (государственное) право, отражающее переходы страны от абсолютной к конституционной монархии (1905 г. — февраль… 2) тоталитарное конституционное (государственное) право, появившееся в… Ныне в России складывается новый тип конституционного права, соответствующий переходу общества к демократии и…

Дореволюционное конституционное (государственное) право

Монарх как бы принимал на себя обязательство не нарушать и охранять провозглашенные права и свободы. Это был, конечно, ограниченный, но все же… Между тем Манифест провозгласил создание бессословного законодательного органа… Вторая палата (Государственный совет) имела те же права, что и Дума. Она рассматривала все законопроекты, принятые…

Тоталитарное конституционное (государственное) право

О государственном праве собственно России можно говорить только относительно периода до 1922 г., т. е. до создания СССР. После этого Россия фактически управлялась союзными органами и законами, у нее… Как исходные принципы, так и последующее развитие тоталитарного государственного права обусловливались учением…

Демократическое конституционное право

Государственно-правовые реформы начались с создания органов народного представительства (Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР).… Начался процесс расширения прав союзных республик. В апреле 1990 г. был… Августовский путч 1991 г., организованный сторонниками возврата к прошлому, закончился провалом, он дал толчок…

Раздел II. Конституция

Глава 4. Основы конституционной теории

Конституция и государство

Демократические революции XVII—VIII веков были вызваны потребностью не просто переустройства власти, а, главным образом, нахождения оптимального… Таким образом, конституция является элементом определенной философии… С тех пор прошло много лет, и может показаться, что угроза для свободы со стороны государства исчезла. Но это не так,…

Определение конституции и ее содержание

Конституция — прежде всего юридический документ, основа государственности, законности и правопорядка. Именно в таком качестве она составляет предмет науки конституционного права.

Но в то же время — это политический документ, ибо она, безусловно, оказывает регулирующее воздействие на политические отношения в обществе. Однако это уже область политологии. Некоторые ученые полагают, что конституция выполняет и определенную идеологическую функцию, хотя это в прямом смысле скорее свойственно тоталитарному государству.

Сумма ценностей, лежащих в основе конституции демократического правового государства, находится как бы за пределами идеологического плюрализма. Конституция — вне идеологии, она только необходимое условие для выражения любой идеологии; если она и выражает какую-то определенную, универсальную идеологию, то это — философия свободы и правового государства.

Под конституцией (от лат. constitutio —установление) понимают основной закон государства, имеющий высшую юридическую силу. Этот закон закрепляет основные принципы государственного строя, высшие правовые гарантии прав и свобод человека и гражданина, а также структуру и взаимоотношения органов государственной власти и управления (форму правления). Конституция очерчивает круг функций государства, устанавливает основы его отношений с человеком и обществом.

В мировой конституционно-правовой теории нет единого взгляда на содержание Конституции. Конституции разных стран являют собой весьма пеструю картину, что отражает различие исторических условий их принятия и уровня конституционного правосознания. В Великобритании, например, вообще нет писаного основного закона, вследствие чего порой трудно определить, имеют ли те или иные акты конституционное значение (формально такого различия между законами может и не быть).

В США Конституция действует более двух столетий и адаптируется к меняющимся условиям с помощью судебных толкований, поэтому ее содержание выходит за рамки собственно конституционного текста. В Италии, ФРГ конституции были приняты после Второй мировой войны с учетом новейшего социально-политического опыта, поэтому их содержание весьма широкое.

В бывших социалистических странах (СССР, Польша и др.) конституции были подчинены идеологическим целям правящих компартий, а в развивающихся государствах эти акты в основном заимствуют модели развитых стран, часто не соответствующие местным условиям.

В то же время для конституционной теории и практики характерна определенная унификация представлений о содержании современной конституции на базе утвердившихся общих взглядов на демократию. Ни у кого не вызывает сомнений, что первейшей целью и задачей конституции в любой стране должны стать гарантии прав и свобод человека и гражданина, что устройство государственной власти может быть демократическим и эффективным только при соблюдении принципа разделения властей, что народный суверенитет воплощается через представительную систему, формируемую на основе всеобщего избирательного права, и т.д. Другими словами, мировое сообщество как бы выработало определенную модель демократического государства, соответствующего принципам современной цивилизации. Эта модель указывает, что непременно должно быть включено в конституционный текст, а что является предметом внеконституционного законодательного регулирования или вообще лишним. Такая «селекция» унифицировала и рационализировала конституционную теорию, придала ей более или менее четкие границы. Новейшие конституции в бывших тоталитарных странах (России, Украине, Казахстане, Армении, Румынии, Венгрии, Болгарии и др.) почти откровенно базируются на этой модели, что, разумеется, не исключило в каждом случае некоторого отхода от нее с целью учета национальных политических условий.

В демократическом обществе создаваемый конституцией механизм власти — это всегда компромисс, поскольку в общественной жизни участвуют или ведут борьбу за власть различные политические силы. Этот компромисс, хотя и вынужденный для многих, но все же добровольный, выражает общую (за исключением деструктивных сил) заинтересованность решать проблему власти и свободы на основе закона, а не применения силы. Конституция поэтому не может действовать в интересах только одного, пусть даже могущественного класса, она воплощает гражданское согласие и противостояние насилию. Трудно представить себе, чтобы какой-либо класс или социальная группа, установив свое господство в демократическом обществе, сумели предложить народу какие-то иные, кроме общеизвестных, понятия демократии, справедливости и основных прав человека. Власти даже при авторитарном и тоталитарном режимах не рискуют принимать явно антидемократические конституции, переводя свои подлинные цели в плоскость внеправовых политических действий. Поиски компромисса допустимы при создании механизма власти, но не при определении первейшей цели конституции — охраны прав и свобод человека.

Такому пониманию социальной природы конституции противостояла марксистско-ленинская наука государственного права, которая вслед за своими классиками трактовала конституцию как результат «соотношения сил в классовой борьбе», отвергая надклассовый характер конституции. Считалось (по Марксу и Ленину), что основной закон выражает волю господствующего класса и насилие этого класса над большинством народа. Никого не смущало, что этот тезис никак не сообразуется с историческими фактами. Невозможно, например, представить себе, чтобы за более чем двухсотлетний период действия Конституции США в стране не произошло изменений «соотношения сил в классовой борьбе», а американский народ не распознал ее одностороннюю «классовую сущность» и не воспользовался своим правом свергнуть тиранию. Но Конституция США продолжает действовать и поныне, вызывая уважение и поддержку американского народа, что подтверждает жизнеспособность ее построения не на конъюнктурном «соотношении сил», а на вечных ценностях и здравом смысле.

Насильственно-принудительный характер конституции был присущ как раз социалистическому строю, хотя и здесь формула о «соотношении сил в классовой борьбе» была бессмысленна, ибо классовая борьба в этом обществе была подавлена. В тоталитарном обществе природа конституции как социального компромисса, достигаемого различными силами, уступает место насилию со стороны одной политической силы, навязывающей народу конституцию только в целях оформления своей диктатуры.

Конституции тесно связаны с общественным устройством той или иной страны и в свою очередь на него влияют. В тоталитарном обществе эта связь выражена непосредственно в самом тексте конституции, которая закрепляет государственное руководство обществом и все основные идеологические установки правящей партии в отношении экономической и политической систем. Идеология, таким образом, приобретает силу основного закона, а мешающие ей права человека отвергаются.

В демократическом обществе ничего подобного быть не может. Гражданское общество тем и отличается от государственно-организованного, что оно строится на основе свободы и инициативы людей и их объединений, не нуждающихся в тотальном государственном регулировании. Конституция как бы объявляет гражданское общество «заповедной зоной», обязывая государство охранять ее. В подлинно демократической конституции не может быть выражено стремление законодателей к установлению социалистического или капиталистического строя — общественный строй складывается из суммы незыблемых прав и свобод человека и соответствующей общественной самодеятельности людей, а также четко сформулированных обязанностей государства решать общие проблемы в интересах людей. Выход за эти пределы — путь к тоталитаризму.

В марксистской литературе было принято различать «реальные» и «фиктивные» конституции. С помощью этих категорий доказывалось, что в капиталистических странах конституции фиктивны, ибо только скрывают диктатуру буржуазии, а в социалистических они реальны, поскольку устанавливают подлинное народовластие. Все здесь, как видим, поставлено с ног на голову.

Категория «фиктивности» не лишена смысла. Она, например, полностью применима к бывшим и нынешним социалистическим конституциям, и прежде всего в части, связанной с закреплением в них прав и свобод граждан. Фиктивен в них и механизм государственной власти, поскольку реальная власть принадлежит партийному аппарату. Можно говорить о фиктивности конституций в тех развивающихся странах, где установлена военная диктатура. Другими словами, фиктивность конституции есть не что иное, как черта тоталитаризма или авторитаризма.

Что же касается демократических государств, то характеризовать их конституции через указанные категории просто нелепо.

Если конституция фиктивна, то ни о какой демократии, правовом государстве не может быть и речи. В развитых странах установлен реальный конституционный режим, почему и нет попыток государственного переворота, а население в целом демонстрирует удовлетворенность степенью охраны своих прав и свобод.

Иное дело, что во многих конституциях есть нормы, которые на практике не применяются (например, право абсолютного вето у английской королевы), но это неизбежные анахронизмы в старых текстах или издержки конституционного творчества.

Иногда самой структурой конституции, то есть расположением глав, подчеркивается степень значимости тех или иных основных институтов. Например, во Франции в 1958 г. при переходе от парламентаризма к президентской форме правления в Конституции главы «Президент» и «Правительство» поместили перед главой «Парламент», ясно указав тем самым на перемещение центра тяжести в государственном механизме в сторону президентской власти. Аналогичное расположение глав и явно с той же целью видим в действующей Конституции РФ.

Но это не обязательное правило. В такой неоспоримо президентской республике, как США, раздел «Исполнительная власть», устанавливающий президентские полномочия, следует за разделом «Законодательная власть». В старых конституциях (США) вообще нет специального раздела о правах и свободах граждан, а основной текст содержит только нормы о механизме власти, но новые (Португалия, Испания) предпочитают начинать именно с них, подчеркивая первостепенное значение этого института. Но и такое акцентирование, в общем, не имеет решающего значения при оценке целей конституции.

Как правило, конституции начинаются с преамбул, которые носят торжественно-декларативный характер и не имеют юридической силы. В преамбулах часто фиксируются цели и функции государства, подчеркиваются историческая преемственность государственности, ответственность перед Богом и народом, нравственные основы конституции и т. д. — они как бы предопределяют дальнейшее содержание конституции.

В Конституции РФ с формальной точки зрения преамбулы нет, но содержится введение, состоящее из нескольких принципиальных положений. Они объясняют причины и цели принятия Основного закона. Среди них утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, сохранение исторически сложившегося государственного единства, возрождение суверенной государственности, утверждение незыблемости ее демократических основ, обеспечение благополучия и процветания России.

Это введение фиксирует также общность судьбы многонационального народа России, верность общепризнанным принципам равноправия и самоопределения народов, почитание памяти предков, передавших любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, а также ответственность за свою Родину перед нынешним и будущим поколениями и осознание себя частью мирового сообщества. Это нравственно-политические воззрения российского народа, которые обусловливают принятие данной Конституции.

В заключительных разделах конституций обязательно содержатся нормы о порядке изменения основного закона и некоторые переходные положения, подчас весьма важные.

Таким образом, структурный анализ конституции с элементами логического анализа помогает уяснению воли законодателя.

Прямое действие конституции

Чтобы этого не произошло, определенным нормам конституции или всей конституции законодатель придает статус прямого и непосредственного действия, что… Прямое и непосредственное действие фактически предусматривается и в других… Верховный Суд РФ постановлением от 31 октября 1995 г. разъяснил судам, что при рассмотрении дел следует оценивать…

Виды конституций

Различаются, например, писаные и неписаные конституции. В большинстве стран мира существуют единые писаные конституции, принимаемые в… Конституции классифицируются по порядку принятия. Различаются октроированные (дарованные сверху) конституции — обычно…

Конституции в федеративном государстве

Принятие конституций субъектами федерации не является свидетельством их суверенитета — сам по себе факт вхождения в федеративный союз означает отказ… В 1990-е гг. в Российской Федерации возникло положение, когда конституции ряда… Однако если рассматривать такое положение не с политической, а с юридической точки зрения, то станет ясным…

Соблюдение и охрана конституции

Демократическое государство поэтому обязано обеспечивать соблюдение конституции и охранять ее от любых нарушений. Наиболее грубые и опасные нарушения наказываются в уголовном порядке.… Однако высшие гарантии безопасности конституции заложены в самом ее тексте. В Конституции РФ говорится: «Органы…

Толкование конституции

Чтобы толкование носило общеобязательный характер, оно должно даваться только специально уполномоченным на то органом, такое полномочие должно быть… В результате толкования выявляется воля конституционного законодателя,… Оно является обязательным для всех органов государственной власти, местного самоуправления и граждан.

Глава 5. Особенности принятия Конституции

Российской Федерации 1993 года

Необходимость смены Конституции

Конституция с таким содержанием сразу стала входить в острое противоречие с процессами перестройки, начавшимися в 1985 г. В 1989 г. законом был… В текст Конституции была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и… Однако эти изменения больше напоминали «латание дыр», ибо не привели к созданию единой концепции нового государства.…

Конституционная комиссия

Однако ни VII (декабрь 1992 г.), ни VIII (март 1993 г.), ни IX (апрель 1993 г.) Съезды народных депутатов не оказались в состоянии принять… Возникавшие разногласия практически не затрагивали положений о правах и… В мае 1993 г. проект Конституции, одобренный Верховным Советом, был опубликован. Он существенно исправлял многие…

Конституционное совещание

Неделей позже (Указ от 20 мая 1993 г.) был определен состав Конституционного совещания. Оно включало представителей федеральных органов… Таким образом, Конституционное совещание было задумано как широкий форум,… Он таким фактически и получился, хотя ряд приглашенных членов Конституционной комиссии, народных депутатов, а также…

Развитие конституционного кризиса

21 сентября Президент подписал Указ о поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации, который, не прекращая действия Конституции в части,… Указ временно, до принятия Конституции, вводил в действие Положение о… Конституционный кризис немедленно перерос в конституционную войну. В тот же день Президиум Верховного Совета, ссылаясь…

Референдум и выборы 12 декабря 1993 года

Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 г., состояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в… Избирательная кампания 1993 г. проходила в сложный период — трагический финал… Во всенародном голосовании по проекту новой Конституции приняли участие 58 млн 187 тыс. 755 зарегистрированных…

Конституционное развитие после принятия Конституции

Конституция, несомненно, в известной мере упорядочила политические отношения и ослабила остроту противоречий между реформаторским курсом Президента… В развитие Конституции Федеральное Собрание приняло Федеральный… В то же время в условиях отсутствия федеральных законов ряд важных вопросов конституционно-правового значения решался…

Раздел III. Основы конституционного строя

Глава 6. Гуманистические основы конституционного строя

Понятие конституционного строя

Однако в понятие «конституционный строй» включается нечто большее, чем формальное соблюдение конституции. Это понятие применимо только к такому… Порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а… Установление конституционного строя начинается с определения принципов организации государства в его соотношении с…

Человек, его права и свободы — высшая ценность

Новая российская государственность радикально меняет отношения личности и государства. Не человек создан для государства, а государство для человека… Приоритет человека перед государством позволяет осознать место человека в… Выражение «высшая ценность» — это не юридическая, а нравственная категория. Но когда она попадает в конституционный…

Суверенитет народа

Позже, в XX веке, возникло понятие «суверенитет нации», которое отождествлялось с неким полновластием нации или правом нации на самоопределение… Конституция РФ дает достаточные основания для разрешения противоречия «двух… В конституционной теории развитых стран понятия «нация» и «народ» фактически отождествляются. В некоторых конституциях…

Глава 7. Конституционные характеристики Российского государства

В понятие основ конституционного строя входят закрепленные конституцией характеристики государства. Статья 1 Конституции России устанавливает, что Российская Федерация есть демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления. Статья 7 характеризует государство также как социальное, а ст. 14 —как светское.

Демократическое государство

Недостаточно только провозгласить государство демократическим (это делают и тоталитарные государства), главное — обеспечить его устройство и… Государство может соответствовать характеристике демократического только в… Важнейшими признаками демократического государства являются реальная представительная демократия и обеспечение прав и…

Федеративное государство

Понятию «федерация» противостоит понятие «унитарное государство», то есть такое государство, которое управляется централизованно, а его… Эта форма государственного устройства тоже имеется в Российской Федерации —… Принятие Конституции РФ в 1993 г. проходило в сложных условиях, явившихся отголосками периода тоталитаризма. Несмотря…

Правовое государство

Первые представления о государстве, основанном на господстве закона, сложились еще в Древней Греции. Сократ, Платон, Аристотель, Полибий развивали… В России эту теорию развивали Б.Н. Чичерин, Б.А. Кистяковский, П.И.… Вот, например, как определял правовое государство Б.А. Кистяковский: «Основной принцип правового или конституционного…

Социальное государство

Когда после Второй мировой войны в конституциях ряда западноевропейских стран появилась формула «социальное государство» (ФРГ, Франция, Италия и… Функции социального государства широки. Оно создает условия для поддержания… Социальное государство не имеет ничего общего с тоталитарным социализмом, оно рассматривается как составная часть…

Светское государство

• никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной; • религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. В противовес светскому государству, установившемуся в большинстве развитых стран (США, Франция и др.), существуют…

Республиканская форма правления

Положением, содержащимся в ст. 1, российская Конституция делает четкий выбор из двух форм правления, известных современному государству: республики и монархии. Российская Федерация провозглашена республикой, что означает выборность главы государства. Однако, сделав этот первичный выбор, Конституция не пошла дальше и не определила вид республиканской формы правления. Между тем мировой конституционной теории и практике известны три вида республики: парламентская, президентская и полупрезидентская.

В парламентской республике глава государства (президент) избирается парламентом, главой правительства становится лидер партии, победившей на выборах. Парламент осуществляет контроль над правительством. В случае вынесения парламентом вотума недоверия правительство автоматически подает в отставку (или премьер-министр ставит вопрос о роспуске парламента и назначении новых выборов). Министры назначаются из членов парламента и сохраняют в нем свое место. Примеры: Италия, ФРГ.

В президентской республике глава государства (президент) избирается населением (гражданами) и сам формирует правительство, которое подотчетно только ему. Парламент не вправе выносить вотум недоверия. Президент не имеет права роспуска парламента. Министры не могут быть одновременно членами парламента. Примеры: США, Мексика.

В полупрезидентской республике глава государства (президент) избирается населением (гражданами) и сам формирует правительство, которое ему подотчетно. Парламент вправе выражать недоверие (порицание) правительству, но вопрос об отставке решается президентом. Президент имеет право роспуска парламента. Министры не являются членами парламента. Правительство обладает правами для оказания давления на парламент, но и парламент сохраняет элементы контроля над правительством. Пример: Франция.

Близко к этой форме правления стоит так называемая парламентско-президентская республика (Украина), в которой полномочия разделены между президентом и парламентом, но парламент играет более значительную роль, в том числе и при формировании правительства.

Это самые общие черты различных видов республиканской формы правления, которые варьируются по-разному даже в приведенных в качестве примеров странах в рамках одной формы правления. Особенности свойственны практически каждой стране, поскольку никто не хочет, да и не может в силу обстоятельств слепо копировать модель другой страны. Но если попытаться сравнить нынешнюю российскую форму правления с приведенными, то станет ясно, что это скорее полупрезидентская республика, но с более широкими полномочиями президента.

Рассмотрим вопрос о возможности реставрации монархии в России. В современной России имеются политические движения, выступающие за реставрацию монархии. Каковы юридические аргументы за или против позиции монархистов?

2 марта 1917 г. император Николай II отрекся от престола и сложил с себя верховную власть. Однако он не передал ее законному наследнику — царевичу Алексею, объяснив это нежеланием расстаться с сыном, а объявил о передаче наследия брату — великому князю Михаилу Александровичу и благословил его на вступление на престол государства Российского. Но 3 марта великий князь отказался принять верховную власть, заявив о своем решении «в том случае воспринять, если такова будет воля великого народа нашего, которому надлежит всенародным голосованием через представителей своих в Учредительном собрании установить образ правления и новые основные законы государства Российского».

Временное правительство подготовило Положение о выборах в Учредительное собрание, утвержденное 23 сентября 1917 г., но 1 сентября провозгласило Российскую республику, на что легитимных полномочий, безусловно, не имело (Государственная дума фактически не работала). Что касается Октябрьского переворота и установления советской власти в форме республики Советов, то монархисты не без основания отмечают, что легитимность всех конституционных установлений этого периода более чем сомнительна, поскольку большевики разогнали Учредительное собрание, которое, однако, в первый день своей работы успело провозгласить Россию республикой. И хотя в дальнейшем в стране (до 1989 г.) не проводились свободные выборы, референдум 1993 г. и утверждение на нем Конституции с республиканской формой правления можно считать легитимным завершением спора о судьбе монархии в России. Чтобы оспорить этот вывод, монархистам приходится изыскивать доказательства в пользу нелегитимности самой Конституции РФ и президентской власти, хотя последняя была учреждена опять же всероссийским референдумом (1990 г.) и неоднократно подтверждена президентскими выборами 1991, 1996, 2000 и 2004 гг.

Глава 8. Основы организации государственной власти

И местного самоуправления

Прочность конституционного строя в существенной степени зависит от демократизма и рациональности организации государственной власти. Государственная власть отличается правомочием на принуждение граждан к соблюдению правопорядка, отсюда ее фактическая способность как содействовать реализации прав и свобод человека и гражданина, так и нарушать их при ненадлежащем использовании своих правомочий. Поэтому гражданам небезразлично, как устроена государственная власть, на каких конституционных основах покоится огромная и опасная для свободы государственная машина.

Конституция РФ относит к уровню основ конституционного строя такие принципы, свойства и качества государственной власти, как суверенитет государства, разделение властей, органы государственной власти. В определенном соотношении с органами государственной власти выступает местное самоуправление.

Суверенитет Российской Федерации

Государство как официальный представитель народа в состоянии выражать волю своих граждан, обеспечивать их права и интересы в полном объеме только тогда, когда оно является суверенным. Под суверенитетом государства понимается верховенство и независимость государственной власти внутри своей страны и по отношению к другим государствам. Как важнейшее свойство государственной власти суверенитет является качественным признаком самого государства.

Суверенитет государства исходит из суверенитета народа. Народ является создателем и носителем суверенитета государства, волеизъявление народа порождает государственную власть. В то же время народ выступает как своеобразный гарант государственного суверенитета, ибо любое ущемление независимости государства, умаление верховенства власти означает нарушение коренных интересов народа, создает источники внутренних или международных конфликтов.

Верховенство государственной власти — это прежде всего ее неограниченность ничем, кроме Конституции, естественного права и законов. Оно также выражается в том, что на территории государства нет другой, конкурирующей власти, издающей параллельные законы и регулирующей права и свободы граждан, т. е. исключается двоевластие и признается единственная легитимность и высшая юридическая сила законов, издаваемых высшими органами государственной власти.

Независимость государственной власти означает, что она сама и только сама вправе принимать нормативные акты и обеспечивать конституционный правопорядок. Никакие политические и иные силы не могут вмешиваться в исключительное право каждого государственного органа действовать в пределах своей конституционной компетенции. Эта самостоятельность государственной власти обеспечивается отсутствием зависимости (политической, финансовой и др.) государственных органов от кого бы то ни было внутри и вне пределов государства.

Суверенитет государства — неотъемлемое свойство каждого государства, обязательное условие его международной правосубъектности. По этой причине первые демократические конституции четко закрепляли неделимость суверенитета. Например, Конституция Франции 1791 г. устанавливала: суверенитет «един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем». Но после Второй мировой войны цивилизованный мир осознал необходимость создания мирового сообщества. Та же Франция в преамбуле Конституции 1946 г. (эта преамбула не претерпела изменений и рассматривается как часть действующей Конституции) установила, что она «соглашается на условиях взаимности с ограничениями суверенитета, необходимыми для организации и защиты мира». Аналогичные положения были включены в конституции ряда других стран, что, в частности, позволило создать Европейский Союз.

Эти тенденции обошли Россию, которая, находясь с 1922 г. В составе СССР, фактически утратила свой суверенитет и не выступала как субъект международного права. Восстановление суверенитета РСФСР (это государство было суверенным с 1917 по 1922 г.) было осуществлено 12 июня 1990 г., когда I Съезд народных депутатов принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Хотя в Декларации выражалась решимость создать демократическое государство в составе обновленного СССР, очевидный смысл провозглашенного суверенитета состоял в стремлении обеспечить свою независимость в первую очередь по отношению к СССР. Подтверждение государственного суверенитета было внесено в преамбулу действовавшей Конституции РСФСР.

Конституция 1993 г. содержит новые подходы к суверенитету государства. За лаконичностью ст. 4 чувствуется обеспокоенность в связи с возникновением центробежных тенденций и стремление обеспечить территориальную целостность государства. Положение о государственном суверенитете следует сразу же за статьей, в которой закреплен суверенитет народа, — этим подчеркивается их неразрывная связь и исходное значение суверенитета народа. Суверенитет Российской Федерации закрепляется в следующих трех положениях:

1) суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию;

2) Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России;

3) Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность всей территории.

Эти формулировки особенно важны для понимания нового российского федерализма. Они не оставляют сомнения в том, что на территории Федерации не может быть каких-либо иных суверенитетов, что субъекты Федерации, даже имеющие статус государства, могут рассматриваться только как обладающие самостоятельностью в пределах своих полномочий. Это, кстати, соответствует ст. 73 Конституции, которая предоставляет субъектам Федерации «всю полноту государственной власти», но только за вычетом полномочий по предметам ведения Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Последние, таким образом, не обладают суверенитетом, и любые попытки того или иного субъекта Федерации утвердить себя как суверенное государство противоречат Конституции РФ, да и здравому смыслу. Самопровозглашенный суверенитет несовместим с признанием верховенства федеральной Конституции.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. указано: «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа — носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве».

В таком же соотношении находятся Конституция РФ и федеральные законы, с одной стороны, и все нормативные акты субъектов Федерации — с другой. Положение о «верховенстве на всей территории Российской Федерации» не может означать ничего другого, как установление безусловного приоритета федеральных актов высшей юридической силы в случае их расхождения с конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Российский федерализм —это не многовластие, а ясное разделение полномочий единой по своей природе власти между Федерацией и ее субъектами. В ст. 5 в связи с этим закрепляется положение о государственной целостности и единстве системы государственной власти.

Государственная целостность — одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в ст. 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), 71 (п. «б») Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 31 июля 1995 г. отметил: «Государственная целостность — важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод».

Закрепляя принцип целостности территории Российской Федерации, Конституция дает ясно понять, что отделение каких-либо частей территории от Российской Федерации противоречило бы Конституции и вызвало бы соответствующие меры по обеспечению целостности государства. Это диктуется тем, что в силу длительного развития России как единого государства, создания единого экономического пространства с участием всех народов, изменений национального состава населения в сторону смешения этносов любая часть территории России не может рассматриваться как собственность одной нации. Сепаратизм противоречит ценностям правового государства и интересам самих народов, тормозит экономический социальный прогресс, который в наше время возможен только в условиях максимальной интеграции народов. Эти положения выражают волю всего многонационального народа России, принявшего данную Конституцию.

Конституционная цель сохранения целостности России как исторически сложившегося государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой ООН 24 октября 1970 г. Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, следует, что осуществление права народа на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов».

Важный аспект суверенитета — неприкосновенность территории. Это положение Конституции обращено вовне государства, оно призвано подчеркнуть неприемлемость чьих бы то ни было притязаний на территорию России и решимость защищать ее в случае нападения или демографической экспансии. Сочетание принципов неприкосновенности и целостности означает, что нарушение или притязание на территорию любого региона является тем самым нарушением суверенитета Российской Федерации и влечет соответствующие меры с ее стороны. Понятие территории Российской Федерации содержится в ст. 67 Конституции и включает территорию субъектов Федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Суверенитет России также распространяется на континентальный шельф и на исключительную экономическую зону, однако права и юрисдикция здесь определяются законом и международным правом.

Для понимания отношения Российской Федерации к своим границам важное значение имел Указ Президента РФ от 5 октября 1996 г., утвердивший Основы пограничной политики Российской Федерации. «Пограничная политика страны, — отмечается в Основах, — направлена на обеспечение суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, защиту национальных интересов Российской Федерации в ее пограничном пространстве». В Основах содержатся принципы пограничной политики страны: взаимное уважение суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости границ; приоритет национальных интересов Российской Федерации в пограничном пространстве; мирное разрешение пограничных конфликтов; уважение прав и свобод человека и гражданина. Отмечается, что Российская Федерация не имеет территориальных претензий к другим государствам и что отвергаются любые территориальные притязания к России со стороны соседних государств.

Конституция прямо не устанавливает делимость государственного суверенитета с мировым сообществом. Однако этот принцип, свойственный многим современным государствам, по существу, как бы содержится в Конституции, хотя и не относится к основам конституционного строя. Так, ст. 79 гласит, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. В этой формулировке заложены принцип взаимности уступок полномочий (в соответствии с договорами) и четкие пределы таких уступок: не ограничивать права и свободы и не противоречить основам конституционного строя.

Разделение властей

Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Однако утверждение разделения властей как составной части учения о демократическом государстве связано с революциями XVII—VIII веков, когда Дж. Локк (Великобритания) и Ш. Монтескье (Франция) сформулировали этот принцип как важную гарантию против концентрации и злоупотребления властью, свойственных феодальным монархиям. Первые же конституции — США 1787 г., Франции 1789 г. — закрепили, хотя и в разных вариантах, разделение властей, видя в нем важный элемент равновесия трех основных ветвей государственной власти для осуществления главной функции государства — охраны свободы и прав человека. Декларация прав человека и гражданина 1789 г. (она является частью нынешней французской Конституции) включает бессмертные строки: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции» (ст. 16).

На протяжении XIX—X веков разделение властей завоевывало все более широкие позиции, превратившись со временем в общепризнанный принцип цивилизации и демократии.

Разделение властей, однако, было отвергнуто марксизмом-ленинизмом. В соответствии с этим учением в России, а затем и в других странах было построено тоталитарное государство, отказавшееся от принципа разделения властей.

В президентской республике разделение властей проводится наиболее последовательно. В США этот принцип был существенно дополнен системой «сдержек и противовесов», которые позволили не только разделить три власти, но и конструктивно уравновесить их. В сущности, США за всю свою историю не знали глубоких конституционных кризисов, хотя столкновения властей, особенно законодательной и исполнительной, периодически все же происходили.

Существенные особенности свойственны системе разделения властей в государствах с парламентской формой правления: парламентских республиках и парламентарных монархиях. Здесь, как и в любом конституционно-правовом государстве, обеспечивается относительная самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной власти, но баланс между ними поддерживается при помощи специфических средств. Так, баланс законодательной и исполнительной власти обеспечивается, в частности, тем, что парламент может выразить недоверие правительству, а глава государства может распустить парламент.

Есть свои особенности и в полупрезидентских республиках.

В этих государствах признается необходимость сочетания парламентаризма и сильной президентской власти. Во Франции, например, президент обладает широкими полномочиями и является в определенной мере носителем исполнительной власти, при осуществлении которой он, однако, не несет ответственности перед парламентом. В то же время исполнительная власть принадлежит также правительству, которое должно опираться на поддержку парламентского большинства. Схожее положение свойственно России.

В Российской Федерации принцип разделения властей впервые закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позже был введен в Конституцию РСФСР, но нарушения этого принципа избежать не удалось, что породило глубокий конституционный кризис. Поэтому Конституция 1993 г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя.

В ст. 10 говорится, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Следует помнить, что все органы государственной власти в равной степени выражают целостную концепцию народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.

Важной особенностью российской Конституции (хотя эта особенность присуща и ряду других стран) является то, что Президент как бы не входит ни в одну из трех властей. Он глава государства и обязан обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это, однако, не означает, что создана некая фигура «дирижера», способного руководить всем «оркестром». Президент не вправе вмешиваться в полномочия Федерального Собрания или судебных органов — Конституция строго разделяет их полномочия. Разногласия между властями он может регулировать только с помощью согласительных процедур или путем передачи спора в суд. В то же время многие статьи Конституции указывают на то, что фактически Президент признается главой исполнительной власти (право назначать Правительство, право председательствовать на заседаниях Правительства и др.). Таким образом, конституционная конструкция власти «1 + 3» фактически оборачивается конструкцией «2 + 2». Здесь, впрочем, нет ничего необычного — соединение функций главы государства и главы исполнительной власти встречается часто (например, в США).

Конкретное содержание принципа разделения властей состоит в следующем:

• законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом;

• исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту;

• между законодательным и исполнительным органом должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них;

• судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно;

• ни одна из трех властей не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более сливаться с другой властью;

• споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т. е. Конституционным Судом;

• конституционная система должна предусматривать право-

вые способы сдерживания каждой власти двумя другими, то есть содержать взаимные противовесы для всех властей.

Хотя такое содержание принципа разделения властей в российской Конституции прямо не закреплено, оно, безусловно, присуще ей в силу логики закрепленных в ней правил взаимоотношения трех властей. Эти правила в основном воспроизводятся и на уровне субъектов Федерации, что предусмотрено ст. 77 Конституции РФ.

Может показаться, что соблюдение принципа разделения властей не является очень сложным из-за очевидной рациональности его предписаний. Но на практике это не так. Столкновение политических интересов сплошь и рядом принимает форму борьбы полномочий, прав и компетенций. Создание действенного правового механизма разрешения таких конфликтов — важнейшее условие политической стабильности и исключения конституционных кризисов.

Органы государственной власти

Согласно Конституции федеральную государственную власть в Российской Федерации осуществляют: • Президент РФ; • Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

Местное самоуправление

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция устанавливает, что оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Установление «пределов… Наиболее сложная и трудная для усвоения часть ст. 12 Конституции гласит:… Очевидно, что здесь утверждается принципиальное различие между государственной властью и самоуправлением. Но в чем…

Глава 9. Экономические и политические основы конституционного строя

Как уже отмечалось, гражданское общество не является сферой конституционного права, оно учреждается самими людьми и строится на принципах свободы и саморегуляции. Однако деятельность людей требует от государства определенных гарантий, и прежде всего в экономической и политической областях. Государство закрепляет эти гарантии и устанавливает определенный порядок их обеспечения, опирающийся на незыблемые права и свободы человека и гражданина.

Государственное регулирование экономической деятельности в правовом государстве в отличие от тоталитарного не учреждает экономический строй общества, а только охраняет его главные устои, основанные на правах и свободах. Эти устои не порождаются какой-то одной политической идеологией, они носят гуманистический и демократический характер.

На тех же основах строится отношение правового государства к политической деятельности людей. Государство не может учреждать политическую систему, ибо она в своей основе создается свободной инициативой граждан. В то же время свободу и здесь требуется регулировать и охранять, и вмешательство государства в политические отношения ограничено этими целями.

Общество, построенное на основе частной собственности и идеологического плюрализма, еще недавно называлось у нас капиталистическим, но в правовом государстве все же избегают использовать термин «капитализм». Это делается не потому, что такой термин скомпрометировал себя в глазах многих людей, а потому, что в силу самой своей природы правовое государство обязано быть нейтральным в отношении политической идеологии. К тому же современное развитое общество в отличие от XIX в. перестало быть односторонне капиталистическим, в него встроены многие структуры, заимствованные из доктрины социализма, вследствие чего это общество справедливо стали считать смешанным. Экономический и социальный прогресс в этом обществе достигается при непременном соблюдении прав и свобод человека и гражданина, без тотального государственного регулирования.

Сказанное объясняет, почему Конституция России относит закрепление определенных экономических и политических принципов к основам конституционного строя и отвергает понятие ≪общественный строй≫. Это те принципы, которые охраняются и гарантируются новым государством во имя прочности существования свободного гражданского общества.

Принципы рыночной экономики

Экономическая роль государства обрисована в Конституции России весьма лаконично и, в сущности, только косвенно. Но в большинстве конституций мира… Впрочем, те основы конституционного строя, которые сформулированы в ст. 8, не… Тем самым открывается широкий спектр экономической политики, которая может существенно различаться при разных…

Собственность

В Конституции РФ вопросу о частной собственности уделено значительное место в главе о правах и свободах человека и гражданина. И этого, безусловно,… Однако российская Конституция значительно усиливает правовой статус частной… В отличие от многих стран Конституция РФ не упоминает о возможности национализации в интересах общего блага, о…

Земля и другие природные ресурсы

Конституция закрепляет отношение к природным ресурсам не как к «общенародному достоянию», а как к «основе жизни и деятельности народов, проживающих… В то же время земля и другие природные ресурсы не являются собственностью… Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. указал, что народам, проживающим на территории того или иного…

Идеологическое и политическое многообразие

В большинстве конституций мира признается идеологический и политический плюрализм через закрепление соответствующих прав и свобод человека и… Разумеется, государству намного проще осуществлять свои функции в условиях… Под идеологией обычно понимают систему философских, политических, религиозных взглядов на закономерности общественного…

Общественные объединения

Общественные объединения нуждаются в определенных, установленных законом правах, и прежде всего свободно осуществлять свои уставные задачи. Для… Например, их представители участвовали в работе Конституционного совещания,… Помимо этого «высшего уровня» сотрудничества, осуществляется привлечение общественных объединений к работе ряда…

Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина

Глава 10. Общие положения

Учение о свободе

Философской основой этого института является учение о свободе как о естественном состоянии человека и высшей ценности после самой жизни. Люди начали… В XVIII веке происходит документальное закрепление естественно-правового… В Декларации независимости США 1776 г. говорится: «Мы считаем очевидными следующие истины: все люди сотворены равными…

Природа конституционных прав и свобод

Подобно тому, как человек рождается на свет с головой, руками, ногами, разумом и сердцем, так он рождается и свободным. Это акт природы, а при религиозном подходе — Творца. Совокупность основных, то… Состояние свободы реализуется через субъективные права, которые указывают направления и формы использования свободы.…

Права человека и права гражданина: в чем отличие?

Права гражданина — своеобразное ограничение равенства между людьми, поскольку их лишаются лица, живущие в стране, но не имеющие гражданства. Эти… Это не означает, что лица без гражданства не несут никаких обязанностей… Некоторые права предоставляются исключительно гражданам по соображениям общенародных интересов (например, в Российской…

Международно-правовой базис прав человека

Обязанность государств осуществлять сотрудничество в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам без какой-либо… Всеобщая декларация прав человека состоит из преамбулы и 30 статей. В ней не… В 1966 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла новые важные акты — Международный пакт об экономических, социальных и…

Классификация прав и свобод

Права и свободы традиционно делятся группы:

1) личные;

2) политические;

3) экономические;

4) социальные;

5) культурные.

Эта классификация помогает уяснению относительной целостности прав и свобод каждой группы. В Конституции России такое разделение на группы прямо не делается, но в изложении заметна сгруппированность прав по указанным основаниям. Данная классификация в достаточной мере условна, поскольку отдельные права по своему характеру могут быть отнесены к разным группам. Например, свобода слова в равной мере может быть отнесена как к личным, так и к политическим правам. Все права и свободы неразделимы и взаимосвязаны, так что любая их классификация носит условный характер.

Личные права и свободы включают: право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, жилища, свободное передвижение и выбор места жительства, свободу совести, свободу мысли и слова, судебную защиту своих прав, юридическую защиту, процессуальные гарантии в случае привлечения к суду и др.

Политические права и свободы включают: право на объединение, проведение собраний, митингов и демонстраций, участие в управлении делами государства, право избирать и быть избранным и др.

К числу экономических, социальных и культурных прав и свобод относятся: свобода предпринимательства, свобода творчества, право частной собственности, право на труд, отдых, забастовку, охрану семьи, социальное обеспечение, жилище, охрану здоровья, образование, участие в культурной жизни и др.

Ограничения прав и свобод

Конституции стран мира, допуская ограничения прав, устанавливают строгие основания и порядок их осуществления. Поскольку главная опасность… В Российской Федерации конституционное регулирование вопроса об ограничении… Но, следуя ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, Конституция (ч. 3 ст. 55) вводит институт ограничения прав и…

Равенство и равноправие

Равенство — основополагающий принцип отношений человека с государством, устанавливающий единый для всех уровень прав и свобод и запрещающий любую… Закрепление принципа равенства в конституционном документе впервые было… Конституционное право правового государства обеспечивает только юридическое, г. е. формальное, равенство между…

Глава 11. Личные права и свободы

Эти права и свободы, именуемые также гражданскими, составляют первооснову правового статуса человека и гражданина.

Большинство из них носят абсолютный характер, то есть являются не только неотъемлемыми, но и не подлежащими ограничению.

Отсюда повышенный уровень гарантий и охраны этих прав и свобод, перечисленных в ст. 20—9 Конституции РФ.

Личные права человека принадлежат ему от рождения и составляют основу его статуса на протяжении всей жизни. К этим правам относится прежде всего право на жизнь и свободу, а также ряд прав и свобод, вытекающих из этого основного права (свобода мысли и вероисповедания, равенство, достоинство, личная неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, собственности, безопасность, сопротивление угнетению). Эти права выражают естественное состояние человека и его жизненные устремления, охрана которых составляет обязанность государства.

Идея неотчуждаемых (неотъемлемых, естественных) прав была выдвинута просветителями XVII—VIII веках в ходе борьбы против феодальных монархий. Впервые она была выражена в Декларации независимости США (1776 г.): «Мы исходим из той самоочевидной истины, что все люди созданы равными и наделены их Творцом определенными неотчуждаемыми правами, к числу которых относятся жизнь, свобода и стремление к счастью». Несколько позже Декларация прав человека и гражданина (Франция, 1789 г.) провозгласила: «Люди рождаются и остаются свободными и равными в правах». Обе эти декларации, сохраняющие конституционное значение в своих странах, оказали огромное воздействие на конституционное развитие во всем мире. Неотчуждаемые права легли в основу концепции прав человека, определившей содержание ряда важнейших документов ООН (Всеобщей декларации прав человека, международных пактов о правах человека и др.), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и др. Конституция РФ (ч. 2 ст. 17) установила: «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Аналогичные нормы включены в конституции всех демократических государств.

Право на жизнь

Во многих странах под углом зрения защиты права на жизнь рассматривается вопрос о защите абортов. Совет Европы (Европейская комиссия) указал, что… Федеральный закон «О временном запрете на клонирование человека» от 20 мая… Клонирование человека — создание человека, генетически идентичного другому живому или умершему человеку, путем…

Достоинство личности

Достоинство тесно связано с принципами гуманизма и справедливости, оно конкретизируется в правах человека, защита которых составляет назначение… Конституция РФ защищает достоинство личности, устанавливая абсолютный принцип:… Заботой о достоинстве человека пронизаны многие нормы уголовного права и уголовного процесса. Так в Уголовном кодексе…

Право на свободу и личную неприкосновенность

Положения о неприкосновенности личности сформулированы в международно-правовых документах и конституциях всех демократических государств. «Каждый… Свобода человека охраняется всей системой права. Так, уголовное право охраняет… Закрепляя право каждого на свободу и личную неприкосновенность, Конституция РФ (ст. 22) в этой же статье…

Право на частную жизнь

Однако гражданское общество понимает, что злоупотребление тайной частной жизни может носить антиобщественный и противоправный характер. В этом… Институт неприкосновенности частной жизни включает много разнообразных… 1. Устанавливается право человека на личную и семейную тайну, на защиту своей чести и доброго имени. Ни от кого нельзя…

Неприкосновенность жилища

Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. указывает на возможность проникновения в жилище без согласия проживающих в нем лиц только в целях спасения… Законами, регулирующими вторжение в жилище, в частности, являются… Правом на охрану жилища обладают лица, являющиеся его собственниками, законными арендаторами или проживающие по…

Национальная принадлежность

Конституция России устанавливает, что каждый вправе определять и указывать свою национальность и никто не может быть принужден к определению и… Однако следует учитывать, что в силу действия в ряде зарубежных стран (ФРГ,… Гораздо существеннее связанное с национальностью право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения,…

Свобода передвижений и места жительства

Более подробно эти вопросы регулируются Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и… Закон ограничивает свободу передвижения в определенных районах (в пограничной… Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» (в редакции от 10 января 2006 г.) закрепил особый…

Свобода совести и вероисповедания

Свобода вероисповедания означает право человека на выбор религиозного учения и беспрепятственное отправление культов и обрядов в соответствии с этим… Международный пакт о гражданских и политических правах свободу совести и… Конституция РФ провозглашает: «Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право…

Свобода мысли и слова

Иное дело — свобода слова. Известная тютчевская строка «мысль изреченная есть ложь» подчеркивает не более чем ограниченность всякого знания. На… У свободы слова общая судьба с демократией: когда уничтожают одну, то… Признание свободы слова требует и признания возможности ее ограничения — не только этического и культурного, но и…

Глава 12. Политические права и свободы

Эти права и свободы могут быть реализованы человеком как индивидуально, так и через объединение с другими людьми. Индивидуальный (личный) характер носят, например, право обращаться в государственные органы или право доступа к государственной службе. Но такие права, как право на собрания, демонстрации и митинги, создание политических партий или организаций, имеют смысл только как коллективные, и закон регламентирует их именно в таком качестве. Нельзя, к примеру, создать и зарегистрировать политическую партию или организацию из одного человека. В то же время не возбраняется шествие и пикетирование в одиночку с транспарантом в руках (если, конечно, такое «шествие» не будет нарушать общественный порядок).

В отличие от личных прав, которые принадлежат каждому человеку, многие политические права и свободы принадлежат только гражданам государства. Такое положение объясняется уже упоминавшейся спецификой этой группы прав и свобод. Но все политические права и свободы, принадлежащие как человеку, так и гражданину, пользуются равной судебной защитой, т. е. гарантируются государством, хотя по содержанию многие из них предполагают критику, инакомыслие, оппозицию правительству и прямые антиправительственные действия (демонстрации, митинги и др.).

Конституция РФ закрепляет политические права и свободы весьма скупо. Они, в сущности, только обозначены, и нет никаких попыток выявить сложность конструкции и указать пределы возможных ограничений. Наглядным примером служит вопрос о политических партиях, значение которого вряд ли кому-либо не ясно. В зарубежной конституционной практике (ФРГ, Франция, Македония и др.) партиям уделяется большое внимание, что важно для их дальнейшей законодательной институционализации.

Но в Конституции РФ нет даже слов «политические партии», и только в 2001 году был принят Федеральный закон «О политических партиях» (ныне действует в редакции от 30 декабря 2006 г.).

Неоправданно мало (опять же вопреки зарубежному опыту) сказано в Конституции о профсоюзах, собраниях, демонстрациях и шествиях. Ничего не говорится о демократических требованиях к внутренней организации общественных объединений, о недопустимости злоупотреблений со стороны общественных объединений. Конституция не раскрывает в необходимой степени содержание свободы печати. Многие из этих прав и свобод как бы «списаны» с соответствующих статей Международного пакта о гражданских и политических правах, что, однако, не должно было помешать их более углубленной конституционной регламентации.

Свобода печати и информации

Первоосновой свободы печати, как это вытекает из ч. 4 ст. 29 Конституции, является право каждого человека искать и получать информацию. Это… Каждый человек вправе передавать, производить и распространять информацию… Особое значение имеет массовая информация, которая реализуется через информационные агентства и различные СМИ —…

Право на объединение

По своему содержанию право на объединение предусматривает возможность создания общественных, то есть негосударственных, объединений, а именно:… 1. Право на объединение принадлежит каждому человеку. Следовательно, граждане… Однако Международный пакт о гражданских и политических правах (ч. 2 ст. 22) все же предусматривает возможность…

Право на мирные собрания и публичные манифестации

• собираться мирно, без оружия; •проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Целью таких действий граждан является обсуждение проблем, представляющих общие интересы, выражение поддержки политики…

Право участвовать в управлении делами государства

Это право принадлежит только гражданам РФ и реализуется ими как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции). Данное право развивает содержащееся в ст. 3 Конституции положение о народовластии, которое носит обобщенный, декларативный характер. Конкретно в ряде статей Конституции РФ устанавливаются право граждан на участие в проведении референдумов и свободных выборов и право быть избранными в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иметь доступ к государственной службе и отправлению правосудия, обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления. Все эти права рассматриваются ниже.

Право избирать и быть избранными

Всеобщие выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также референдумы предоставляют народу уникальную возможность… Свобода выбора является важнейшим фактором интеллектуального совершенствования… В отличие от многих зарубежных конституций Конституция России не содержит специальной главы об избирательном праве. …

Равный доступ к государственной службе

Это демократическое право очень важно для предотвращения бюрократизации государственного аппарата и превращения его в самодовлеющую силу, оторванную от народа. В правовом государстве должны действовать надежные гарантии против возрождения тоталитарной «номенклатуры», представители которой и поныне еще находятся на важных участках государственной жизни. Равный доступ на государственную службу призван обеспечить нормальную сменяемость и обновление чиновничества, не допустить его превращения в касту.

Содержанием понятия равного доступа к государственной службе является право граждан на занятие любой государственной должности без всякой дискриминации. Это, разумеется, не означает, что гражданин вправе требовать, а государственная служба обязана немедленно и безоговорочно предоставлять ему желанную должность. Речь идет о равных возможностях для каждого гражданина поступить на государственную службу при наличии вакансий и профессиональном соответствии. Нельзя отказать в этом гражданину в связи с его расой, полом, национальностью, языком, социальным происхождением, имущественным положением, местом жительства, отношением к религии, убеждениями, принадлежностью к общественным объединениям.

Вопросы поступления на государственную службу регулируются Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Право поступления на службу имеют граждане в возрасте не ниже 18 лет, а предельный возраст нахождения на государственной должности — 65 лет. Замещение должностей производится по назначению или по конкурсу. Предусмотрены основания для отказа в принятии на государственную службу: признание судом недееспособным, осуждение к наказанию, исключающее возможность исполнения обязанностей по должности, наличие заболевания, препятствующего выполнению должностных полномочий, наличие близкого родства с государственными служащими при непосредственной подчиненности или подконтрольности и по другим основаниям, установленным законом.

Закон устанавливает порядок обязательной аттестации государственных служащих, меры наказания за должностные проступки, условия труда и др.

Право участвовать в отправлении правосудия

Назначение на должность судьи осуществляется с соблюдением условий, предусмотренных ст. 119 Конституции, — достижение возраста 25 лет, наличие… К судьям могут предъявляться дополнительные требования, если они будут… Присяжные заседатели, входившие в русскую дореволюционную судебную систему, восстанавливаются Конституцией (ч. 4 ст.…

Право обращений

Порядок обращений к Президенту РФ регламентируется Указом от 24 августа 2004 г., которым утверждено Положение об Управлении Президента Российской… Обращения граждан являются одним из наиболее важных средств осуществления и… Незаконные действия государственных органов и должностных лиц могут обжаловаться и в судебном порядке, который…

Глава 13. Экономические, социальные и культурные права

В своей совокупности эта группа прав обеспечивает свободу человека в экономической, социальной и культурной сферах и дает ему возможность защитить свои жизненные интересы. В вопросах жизнеобеспечения большинство людей не могут положиться только на свои силы. Сохраняя свободу, они в то же время зависят от других людей, интересы которых часто совсем иные. Поэтому в интересах общества возникает необходимость защиты жизненных прав человека от экономического произвола и социальной несправедливости, а также дать ему силы для духовного развития и проявления своих способностей.

В экономических, социальных и культурных правах раскрывается важная грань социального правового государства. Оно не может и не должно раздавать всем гражданам правовые, материальные и духовные блага, но обязано обеспечить им возможность защищать свое право на достойную жизнь. Однако для этого надо разумно ограничить свободу других. Если государство не сделает этого, то общество будет постоянно раздираться острыми социальными противоречиями и в конце концов погибнет.

Рассматриваемая группа прав неотделима от личных и политических прав, поскольку все права и свободы взаимосвязаны и составляют единый правовой статус человека и гражданина. В то же время защищенность этих прав по своей юридической силе не может быть такой же, так как в обществе с рыночной экономикой механизм распределения благ находится не только в руках государства. Отсюда вытекает, что прямое действие этих прав объективно оказывается весьма относительным, ибо ни один суд не примет гражданский иск о реализации такого права только на основе его конституционного закрепления. Причина ясна: отсутствует конкретный ответчик, так как данное право не порождает ни для каких лиц каких-либо прямых обязанностей. Получается, что экономические, социальные и культурные права являются не столько юридическими нормами, сколько стандартом, к которому должно стремиться государство в своей политике. США, например, официально придерживаются позиции, согласно которой рассматриваемые права являются пожеланиями, а не соответствующими обязательствами.

Такой подход проявился при принятии в ООН международных пактов о правах человека. Если положения Пакта о гражданских и политических правах подлежат применению немедленно и без оговорок, то Пакт об экономических, социальных и культурных правах обязывает государства «принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенное полное осуществление признаваемых в Пакте прав» (ч. 1 ст. 2).

Следовательно, реализация прав ставится в зависимость от материальных возможностей государства и к тому же обеспечивается постепенно. Сохраняются различия в механизме имплементации этой группы прав по сравнению с гражданскими и политическими правами — Комитет по правам человека обладает большими возможностями контроля за обеспечением гражданских и политических прав, чем Комитет по второй группе прав.

По своему юридическому содержанию данные права неодинаковы. Некоторые (например, право частной собственности), по существу, являются бесспорными правами прямого действия, другие (право на отдых или на социальное обеспечение) представляют собой субъективные права, конкретное содержание которых вытекает из действующего отраслевого законодательства, третьи (право на труд, на жилище и др.) порождают для государства только общую обязанность проводить политику содействия в их реализации. Различия в юридическом содержании порождают различную степень массовости пользования этими правами — те из них, которые лучше обеспечены, проявляют свое жизненное значение, а другие остаются на бумаге. Важная особенность этой группы прав состоит в том, что они закрепляются за каждым человеком, т. е. не зависят от гражданства их субъектов. Закрепление некоторых прав: на образование — ст. 43, на участие в культурной жизни — ст. 44, прав, связанных с взаимоотношениями детей и родителей, — ст. 38 — увязано с прямым установлением соответствующих обязанностей.

Право на экономическую деятельность

Под предпринимательской деятельностью понимается «самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое… Право на экономическую деятельность включает ряд конкретных прав,… Признание права на экономическую деятельность порождает для государства определенные обязанности, выступающие как…

Право частной собственности

Стремление обладать собственностью и иметь защищенное право на нее — естественное стремление большинства людей. Собственность есть основа подлинной независимости человека и его уверенности в… Были, разумеется, и другие взгляды: «Собственность — это кража», — говорил теоретик французского анархизма Прудон,…

Трудовые права и свободы

• свободу труда; • право на труд и на защиту от безработицы; • право на забастовку;

Защита материнства, детства и семьи

Комплекс прав, связанных с семьей, материнством, отцовством и детством, закреплен в Семейном кодексе РФ. Государство также защищает эти права,… Закон обеспечивает особую охрану трудовых прав женщин и создание им… Охрана материнства и детства осуществляется и другими отраслями права. Так, Основы законодательства Российской…

Право на социальное обеспечение

Данное право отражает важную сторону социального государства — его цивилизационную функцию заботы о человеке. Всеобщая декларация прав человека (ч.… В России каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае… Право на пенсию по любому основанию — это конституционное право. Этим правом обладают все граждане, в том числе и…

Право на жилище

Граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Они свободны в… В соответствии с Жилищным кодексом органы государственной власти и местного… • содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения…

Право на охрану здоровья и медицинскую помощь

Другое дело — право на медицинскую помощь. Это субъективное право человека на лечение в поликлиниках, больницах и специальных медицинских… Граждане получают защиту права на медицинскую помощь в соответствии с Законом… Конституция указывает (ч. 2 ст. 41) на обязанность государства финансировать федеральные программы охраны и укрепления…

Право на образование

Закрепляя право на образование, Конституция РФ (ст. 43) устанавливает различные подходы к получению основных видов образования. Дошкольное, основное… Гарантируется также бесплатность высшего образования. Однако Конституция не… Как и в большинстве других развитых стран, основное общее образование является в России обязательным. Однако его…

Свобода творчества

Закрепление этой свободы в Конституции означает, что органы государственной власти и местного самоуправления не имеют права вмешиваться в творческую… Конкретные правовые гарантии провозглашенной Конституцией свободы творчества… Права граждан, вытекающие из свободы творчества, закрепляются также в Законе РФ «Об авторском праве и смежных правах»,…

Право на участие в культурной жизни

Основы законодательства Российской Федерации о культуре (в редакции от 29 декабря 2006 г.) устанавливают, что культурная деятельность является… Реализации конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и… Целям сохранения и развития Музейного фонда Российской Федерации и музеев Российской Федерации служит Федеральный…

Глава 14. Конституционные гарантии прав и свобод

Под гарантиями понимаются правовые средства, обеспечивающие реализацию того или иного права человека и гражданина. Каждое право только тогда может быть реализовано, когда ему соответствует чья-то обязанность его обеспечить. Гарантии, в сущности, и есть обязанности, применительно к конституционным правам и свободам это обязанность государства.

Нередко употребляется выражение «материальные гарантии прав», под которым понимается совокупность экономических и политических условий, делающих права реальными. Но наука конституционного права изучает преимущественно юридические гарантии, то есть те, которые вытекают из конституции, законов и других нормативных источников.

В Конституции РФ права и свободы закрепляются в разных формулировках. Некоторые права закреплены декларативно («каждый имеет право на жилище»), другие — как гарантия («гарантируется свобода массовой информации»), третьи — как объект охраны или защиты со стороны государства или закона («право частной собственности охраняется законом», «материнство и детство, семья находятся под защитой государства»). Различие формулировок не умаляет признания тех или иных прав граждан, поскольку Конституция имеет прямое действие, и само по себе закрепление того или иного права есть своеобразная его гарантия, во всяком случае невозможности его отрицания. Однако формулировка «гарантируются» звучит более весомо, она чаще встречается в тех случаях, когда государство обладает системой, способной обеспечить права всех граждан. Например, в одной и той же статье Конституции (ст. 43) о дошкольном и основном общем образовании говорится, что оно гарантируется, и это вызвано тем, что начальных и средних школ достаточно для всех граждан, а получить высшее образование только «каждый вправе», поскольку бесплатно дать такое образование всем гражданам государство не в состоянии. Формулировки «охраняются государством» и «находятся под защитой закона», по существу, означают, что соответствующие права обеспечены специальным законом. Существуют также права, которые закрепляются вместе с гарантией их обеспечения, например право на свободу и личную неприкосновенность сопровождается гарантией от произвольного ареста (ст. 22).

Однако наряду с таким «попутным» решением проблемы гарантий прав Конституция содержит специальные статьи (ст. 45— 54), устанавливающие гарантии реализации прав и свобод граждан. Эти гарантии могут быть условно разбиты на две группы: общие гарантии и гарантии правосудия.

I. Общие гарантии прав и свобод человека и гражданина

Наиболее общей гарантией прав и свобод, имеющей наивысшую юридическую силу, является сам конституционный строй, основанный на неуклонном соблюдении Конституции, неотчуждаемом естественном праве и общепризнанных принципах и нормах международного права. Эта наивысшая гарантия трансформируется Конституцией РФ в систему определенных прав граждан и обязанностей государства по обеспечению прав и свобод, сформулированных в ст. 45, 46, 53, 55, 56, 60, 61.

Защита прав и свобод — обязанность государства

Конституция гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45). Это общее правило закрепляет обязанность государства различными правовыми средствами обеспечивать защиту прав и свобод, осуществлять их регулирование. Полномочия законодательных органов по этим вопросам входят как в ведение Российской Федерации (регулирование и защита), так и в совместное ведение Федерации и ее субъектов (защита). Гарантом прав и свобод выступает Президент РФ. Обязанность осуществлять меры по обеспечению прав и свобод входит в число полномочий Правительства РФ. Эта функция составляет главное назначение судебной системы. Следовательно, в гарантировании прав и свобод участвует весь механизм государства, все органы государственной власти.

Самозащита прав и свобод

Способы самозащиты многообразны: обжалование действий должностных лиц, обращение в средства массовой информации, использование правозащитных…

Судебная защита

В ноябре 1995 г. Конституционный Суд РФ вынес постановление по жалобам Р. Н. Самигулиной и А. А. Апанасенко о проверке конституционности ст. 209 УПК…

Международная защита

Комитеты ООН. Жалоба подается в Комитет по правам человека, созданный в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах.… Процедура защиты нарушенного права состоит в том, что жалоба доводится до… Европейский Суд по правам человека. Другой формой международной защиты прав и свобод выступает Европейский Суд по…

Возмещение вреда

Возмещение причиненного вреда регулируется гражданско-правовым законодательством. Возмещению подлежит вред, причиненный человеку незаконным… Конституционный Суд РФ в определении от 4 декабря 2003 г. по жалобе Т.… Порядок исполнения судебных актов по искам к казне на возмещение вреда установлен постановлением Правительства РФ от 9…

Неотменяемость прав и свобод

Человек может быть уверен в устойчивости своих прав и свобод только тогда, когда законодательные органы государства лишены права принимать законы, отменяющие или умаляющие эти права и свободы. В этом смысл ч. 2 ст. 55 Конституции: она устанавливает, что в Российской Федерации законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, не должны издаваться. Данная норма гарантирует незыблемость прав и свобод, она служит постоянным напоминанием органам законодательной власти о том, что отмена, пересмотр или любое снижение уровня гарантий тех или иных прав и свобод требует созыва Конституционного Собрания.

В то же время Конституцией допускается возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, о чем говорилось в гл. 1 настоящего раздела. Важно иметь в виду, что ограничения не тождественны отмене или умалению прав и свобод и осуществляются только в той мере, в какой это необходимо в строго установленных Конституцией целях.

Возраст

Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 24) закрепляет за каждым ребенком право на меры защиты, на немедленную регистрацию после… Законодательство устанавливает ряд прав несовершеннолетних. Например, в…

II. Конституционные гарантии правосудия

В нескольких статьях Конституции РФ закреплены общепризнанные в цивилизованном мире гарантии, имеющие также значение принципов демократического правосудия. Эти гарантии лежат в основе уголовно-процессуального законодательства и направлены на исключение произвола в судебном разбирательстве.

Гарантии правосудия — это гарантии свободы личности, отсюда вытекает необходимость конституционного уровня закрепления этих гарантий. Борясь с преступностью, государство может и должно лишать свободы тех, кто нарушает уголовно-правовое законодательство, но оно обязано делать это с соблюдением демократической процедуры, установленной законом.

Гарантии подсудности

Конституция устанавливает, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено… Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 марта 1998 г. по делу о проверке… Предусмотренная этими статьями передача дела вышестоящим судом из одного суда, которому оно подсудно, в другой суд не…

Право на юридическую помощь

Помощь адвоката подлежит оплате. Но не каждый человек в состоянии оплачивать эту помощь. Поэтому Конституция устанавливает, что в случаях,… Юридическая помощь особенно важна для человека, когда его задерживают в связи… Бывает, что такие подозрения оказываются неоправданными, а следственные органы действуют, нарушая права человека.…

Презумпция невиновности

Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Бремя доказывания лежит на прокуроре, следователе и лице, производящем дознание. Неисполнение… Презумпция невиновности имеет еще одну важную грань: неустранимые сомнения в…

Запрет повторного осуждения

В ст. 50 Конституции РФ содержится важная гарантия, гласящая, что никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление. Это означает, что уголовное дело против гражданина не может быть возбуждено, а возбужденное дело подлежит прекращению, если этот человек уже был судим по тому же обвинению и суд вынес приговор или прекратил дело. Снова судить по тому же обвинению можно только в том случае, если приговор суда будет отменен в порядке судебного надзора, а дело передано в суд на новое рассмотрение.

Недействительность незаконно полученных доказательств

На всех стадиях уголовного процесса недопустимо использовать доказательства, полученные в нарушение закона. Человек должен быть гарантирован от таких «методов» работы суда и следствия, и этому служит норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 50 Конституции РФ. Не могут использоваться доказательства, при получении которых допущены унижение достоинства личности, пытки и насилие, незаконное вторжение в жилите, злоупотребление семейной тайной, несанкционированное подслушивание телефонных разговоров и т. д. Другими словами, не признаются доказательством никакие сведения, полученные с нарушением прав и свобод человека и гражданина. Даже в том случае, когда, например, следственные органы, проводя несанкционированный обыск на квартире у подозреваемого, обнаруживают там склад оружия или наркотики, полученная информация не должна признаваться как доказательство.

Право на пересмотр приговора

Каждый осужденный за преступление имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом, а также просить о помиловании или смягчении наказания. Пересмотр приговора — необходимая гарантия против судебных ошибок, порядок его осуществления регулируется Уголовно-процессуальным кодексом.

Помилование — освобождение от наказания или замена его другим, более мягким наказанием. Осужденный вправе только просить об этом, а право осуществлять помилование принадлежит Президенту РФ. Поэтому отказ в просьбе о помиловании не может быть обжалован.

Гарантия от самообвинения

В соответствии со ст. 51 Конституции РФ человека нельзя принуждать к даче показаний против самого себя или к признанию себя виновным. От него нельзя также требовать свидетельств против супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. Уголовно-процессуальный кодекс включает в их число родителей, детей, родных братьев и сестер, усыновителей и усыновленных, деда, бабку, внуков, супруга. Следовательно, человек вправе отказываться от дачи показаний, если эти показания уличают его и его близких родственников в совершении преступления, то есть могут быть использованы против его интересов. Закон может устанавливать и иные случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания, такие случаи указаны в УПК.

Права потерпевших от преступлений и злоупотребления властью

Так, закон (УПК) охраняет права потерпевших от преступления, предоставляет им определенные процессуальные права (они имеют право участвовать в… Лицо, понесшее материальный ущерб от преступления, имеет право потребовать… Но права потерпевшего гарантируются Конституцией (ст. 52) также в отношении «злоупотребления властью», что означает…

Запрет обратной силы закона

Если же принимается закон, отменяющий или смягчающий ответственность, то в соответствии с принципом гуманизма обратная сила закона как раз… Эти правила действия закона во времени имеют силу для всех отраслей права. Они…

Глава 15. Конституционные обязанности человека и гражданина

Обязанности — составная часть правового статуса личности. Они тесно связаны с правами и свободами человека и гражданина, и этим следует объяснить то обстоятельство, что обязанности закрепляются в гл. 2 Конституции РФ («Права и свободы человека и гражданина»). Нельзя представить себе человека, несущего только обязанности, как невозможны и права человека без обязанностей. Свобода только тогда становится реальной, когда она обретает черты порядка, основанного на праве, а порядок это и есть единство прав и обязанностей.

Равенство обязанностей

Этот принцип, установленный ч. 2 ст. 6 Конституции, касается каждого гражданина России и непосредственно связан с равенством прав и свобод. В практическом плане он означает, что ни один гражданин не должен освобождаться или уклоняться от обязанностей, это бремя в равной мере распространяется на всех граждан.

Однако в России проживает много лиц, не являющихся гражданами. Конституция не освобождает их от некоторых обязанностей (платить налоги, сохранять природу), коль скоро за ними закреплены многие права и свободы. Но некоторые обязанности на этих лиц не распространяются, они свойственны только гражданам (защищать Отечество и др.).

Соблюдение Конституции и законов

Данную конституционную обязанность не следует ограничивать только Конституцией РФ и собственно законодательными актами. В ней заложено более широкое… По существу, речь идет о соблюдении действующего российского законодательства,… Помимо общей обязанности соблюдать Конституцию, существует и прямое предписание гражданам соблюдать конкретные…

Уважение прав и свобод других лиц

Это важнейшее условие свободы, ее необходимое ограничение и фундаментальный принцип правопорядка. Часть 3 ст. 17 Конституции устанавливает, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Уважение к чужим правам требует развитого правосознания и сдерживающих нравственных начал в человеке, особенно когда права другого лица оказываются препятствием к осуществлению собственных желаний, даже законных. Эгоистическая реализация своих прав за счет прав других является одновременным нарушением норм как права, так и морали, это путь к конфликтам между людьми и утверждению царства права сильных. Конституция предлагает единственно возможный путь избежать этого — закрепляемая ею обязанность вводит человеческие страсти и амбиции в русло сознательной саморегуляции и разумного баланса собственных и чужих прав.

Забота о детях и нетрудоспособных родителях

В ч. 2 и 3 ст. 38 Конституции закреплены две конституционные обязанности граждан. Во-первых, родители обязаны заботиться о детях, их воспитании. Во-вторых, трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях. Эти обязанности граждан отражают личную ответственность каждого человека за судьбу своих родителей и детей, когда они уже или еще не в состоянии обеспечить свои жизненные потребности. Наряду с правовым закреплением высокоморального содержания этих конституционных предписаний государством предусмотрены соответствующие обязанности граждан, в частности материальное обеспечение. Гражданское и семейное законодательство регламентирует правоотношения, вытекающие из рассматриваемых конституционных обязанностей, обеспечивая охрану соответствующих им прав.

Получение основного общего образования

Единственным последствием для необразованного человека является невозможность поступления без аттестата зрелости в высшее учебное заведение и… Установление обязанности родителей носит более конкретный характер, но и здесь…

Забота о памятниках истории и культуры

Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ч. 3 ст. 44 Конституции). Ясно, что данная обязанность не может лежать только на государстве, к тому же многие культурные ценности находятся в частной собственности у граждан. Отношения в этой области регулируют Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Закон РФ «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (в редакции от 25 июня 2002 г.). Указом Президента РФ от 20 февраля 1995 г. утвержден Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, включающий такие объекты всех регионов страны.

Данная конституционная обязанность направлена на сохранение материальных и духовных ценностей многонационального народа России, развитие его культуры.

Уплата налогов и сборов

Налоговым кодексом РФ установлено, что налоги подразделяются на федеральные, субъектов Федерации и местные. Они уплачиваются в определенных размерах… Конституционный Суд РФ отметил в постановлении от 21 марта 1997 г., что общие… Однако обязанность своевременно и в полном объеме уплачивать налоги и сборы сочетается с определенными правами…

Сохранение природы и окружающей среды

Сохранение окружающей среды осознано мировым сообществом как первейшая задача и долг не только каждого государства, но и каждого человека планеты.… Конституционная обязанность конкретизирована в ряде законодательных актов.… Федеральный закон «О животном мире» вводит ряд обязанностей граждан (соблюдать установленные правила, нормы и сроки…

Защита Отечества

Обязанность по защите Отечества не распространяется на граждан, если воинские формирования Вооруженных Сил Российской Федерации, в которых они несут… Граждане несут военную службу в соответствии с федеральным законом.… Закон регламентирует воинский учет, подготовку к военной службе, поступление на военную службу, прохождение военной…

Глава 16. Гражданство

Понятие гражданства

В монархических государствах употребляется термин «подданство», который формально устанавливает личную верность монарху, но фактически равнозначен… Для подавляющего большинства людей в каждой стране установление гражданства не… Законодательство об иммиграции и гражданстве, судебная практика по этим вопросам весьма развиты. Значительная часть…

Двойное гражданство

Пребывание в двойном гражданстве расширяет не только права, но и обязанности гражданина. Он должен платить налоги двум государствам (если двойное… Конституция РФ допускает для своих граждан право иметь также гражданство… Конституция ясно указывает, что приобретение гражданином РФ иного гражданства не меняет его правового статуса как…

Гражданство и брак

Для современной России данные нормы весьма актуальны. Если в СССР долгое время браки с иностранцами были просто запрещены, то с переходом к… 1) заключение или расторжение брака между гражданином Российской Федерации и… 2) изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменения гражданства другого супруга;

Приобретение гражданства

Эти простые демократические нормы сразу определили гражданское состояние подавляющего большинства населения Российской Федерации. При этом… В то же время Закон был составлен так, что большие группы граждан бывшего… Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» устанавливает, что гражданство приобретается: по рождению, в…

Прекращение гражданства

Само по себе заявление об отказе от гражданства часто не признается достаточным. Во многих странах законы позволяют исполнительной власти лишать… Выход из гражданства Российской Федерации. Выход из гражданства Российской… Статья 20 рассматриваемого Закона устанавливает, что выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если…

Государственные органы по делам гражданства

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» закрепляет полномочия каждого из них. В Законе регламентируется порядок производства по делам о гражданстве —… Важной гарантией соблюдения законности при решении вопросов гражданства является возможность обжалования этих решений.…

Правовое положение иностранцев

Иностранными гражданами в России признаются лица, не являющиеся гражданами РФ и имеющие доказательства наличия гражданства иностранного государства.… В понятие «иностранные граждане» включаются разные категории лиц с иностранным… Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за…

Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев

Беженцами признаются лица, не имеющие российского гражданства, прибывшие или желающие прибыть на территорию Российской Федерации. Эти лица не могут… Беженцем не может быть признано лицо, совершившее преступление против мира,… Ходатайство лица, желающего получить статус беженца, рассматривается компетентными органами, которые при наличии…

Право на политическое убежище. Экстрадиция

Конституция РФ воспринимает этот подход цивилизованного мира, предоставляя право на политическое убежище иностранным гражданам и лицам без… С предоставлением политического убежища тесно связан вопрос об экстрадиции, то… Суд обязан провести независимую оценку того, с какими обстоятельствами может столкнуться данное лицо в стране, в…

Раздел V. Федеративное устройство

Федеративное устройство — разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны. Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов.

Территориально крупные государства (Россия, США, Канада, ФРГ, Австралия, Бразилия, Аргентина, Мексика, Нигерия, Индия, ЮАР) принимают федеративную форму государственного устройства — одни по соображениям решения национального вопроса, другие в силу невозможности эффективного демократического управления из одного центра. Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция любого государства распределяет или, наоборот, концентрирует властные полномочия, тем самым предопределяя правовую базу решения проблем общественного развития.

Глава 17. Общие положения

Понятие и формы государственного устройства

Различаются две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная. Унитарное государство — это единое государство, внутри которого нет… Федеративное государство — это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной…

Исторические этапы российского федерализма

1) создание основ социалистического федерализма (1918—1936); 2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России… 3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года.

Общая характеристика современного российского федерализма

Российская Федерация возникла в силу определенных исторических причин. И хотя эти причины в наше время потеряли смысл, федерализм выступает как… Вхождение в состав Федерации 85 субъектов (самая большая по числу субъектов… Нельзя считать бесспорным и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в…

Глава 18. Конституционно-правовой статус Российской Федерации

Поскольку любое федеративное государство состоит из частей, для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей и целого. Федерацию всегда подстерегают две противоположные опасности, скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства. Каждая из этих опасностей, всегда имеющих какую-то объективную основу, эксплуатируется соответствующими политическими силами, согласование интересов которых возможно только в четких правовых установлениях как в отношении самой федерации, так и ее субъектов. Эту задачу и решает конституция, закрепляющая статус (правовое положение) федерации и ее субъектов, т. е. основы их взаимоотношений между собой.

В мире нет «легких» федераций, все федеративные государства сталкиваются с какими-то трудностями или проблемами. Особенностью России на ее нынешнем этапе развития является то, что ее федерализм переживает переходный период, обретая демократические формы в сложных экономических и политических условиях, и прежде всего обострения межнациональных отношений. Отсюда незавершенность, а иногда и противоречивость норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов.

Еще не приняты многие федеральные законы, предусмотренные Конституцией, не сложилась судебная практика по спорам о компетенции, нет отрегулированной вертикали исполнительной власти.

Состав субъектов Федерации

Субъекты Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке. Тем самым указывается на государства и государственные образования, которые в совокупности составили Федерацию и являются равноправными участниками соответствующих конституционно-правовых отношений. Отсюда же вытекают равные обязанности каждого субъекта по отношению к Федерации и друг к другу.

Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого бы то ни было субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке. Любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции и добровольно установленных субъектами норм о государственной целостности Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории и суверенитета.

В Российской Федерации нет сецессии, т. е. права выхода из Федерации, легитимность такого положения опирается на выраженную народом волю при принятии Конституции.

Но Конституция не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации. Во-первых, это может произойти, если население какого-либо иностранного государства или территории изъявит желание быть принятым в Российскую Федерацию, а во-вторых, если новый субъект Федерации образуется на территории, входящей в состав какого-либо одного или нескольких из названных в Конституции субъектов Федерации. Но это должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» принят 17 декабря 2001 года (ныне действует в редакции от 31 октября 2005 г.).

Предусмотрено, что при принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.

Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором. В случае принятия в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области.

Международным договором регулируются наименование и статус нового субъекта РФ, порядок приобретения гражданства Российской Федерации, правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов, действие законодательства Российской Федерации на территории нового субъекта РФ, функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта РФ. Международным договором может устанавливаться также переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации.

После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора, а затем международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию.

Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект РФ. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения консультаций с Президентом РФ. В случае неодобрения вопроса об образовании нового субъекта на референдуме хотя бы одного из заинтересованных субъектов РФ инициатива об этом может быть выдвинута не ранее чем через год. Если же затрагивается статус какого-то субъекта Федерации, то следует помнить, что его изменение возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего ее субъекта и тоже в соответствии с федеральным конституционным законом.

В соответствии с указанными нормами 25 марта 2004 г. был принят Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа».

Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2006 года образован новый субъект Российской Федерации — в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 г. образован новый субъект Российской Федерации — Красноярский край —в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа. Федеральным конституционным законом от 12 июля 2006 г. образован новый субъект Российской Федерации — Камчатский край —в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа.

Большое число коренных малочисленных народов, населяющих территорию России, не позволяет предоставить каждому из них статус субъекта Федерации. Это привело бы к еще большей дробности Федерации, и без того весьма значительной. Однако эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые и гарантируются Конституцией РФ (ст. 69) в соответствии с общепризнанными принципами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Статус коренных малочисленных народов закреплен в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (в редакции от 22 августа 2004 г.).

В Законе закреплены общие принципы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов этих народов, а также определены правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. Действует также ряд специальных законов. Так, Лесной кодекс устанавливает режим землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон РФ «О недрах» предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и др. Основы законодательства Российской Федерации о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной стабильности малочисленных народов.

В защиту прав и интересов народов Крайнего Севера и приравненных к нему местностей принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Федеральным законом от 18 июня 1998 г. ратифицирована Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, принятая в Страсбурге 1 февраля 1995 года.

Территория Российской Федерации

Территория — один из основных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. Каждое государство заинтересовано в ясном определении пределов своей территории, поскольку территориальные споры с соседями рождают много трудностей, а порой чреваты военными конфликтами. Для федеративных государств правовое закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее, государственно-правовое значение. От этого зависят границы федерального суверенитета, т. е. поле действия федерального законодательства, федеральной исполнительной и судебной власти.

В конституционном праве России есть понятия «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Федерации». Отношение между ними самое простое: первая включает в себя территории своих субъектов. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы своих субъектов. Границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия. Под территорией понимается не только ее сухопутная часть, но также внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территориями субъектов. Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов, лиманов и др. Территориальное море —это примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до J2 морских миль. Воздушное пространство по сложившейся правовой практике включает высоту до 100 км.

Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых Конституция РФ не упоминает. Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие государственной территории.

Закон РФ «О недрах» устанавливает, что недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.

К территории морских государств непосредственно примыкают, хотя в нее и не входят, континентальный шельф и исключительная экономическая зона. Конституция РФ закрепляет в отношении их свои суверенные права и юрисдикцию, которые, однако, осуществляются в порядке, установленном не только внутренним законом, но и международным правом.

Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря Российской Федерации, на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега. Обычно шельф бывает богат запасами нефти и других неживых, а также живых ресурсов. Порядок осуществления суверенных прав на шельфе регулируется Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации» (в редакции от 4 ноября 2006 г.). Интересы субъектов Федерации в эксплуатации ресурсов континентального шельфа учитываются в соответствии с их вкладом в разведку и разработку этих ресурсов.

Исключительная экономическая зона — это морское пространство шириной до 200 миль от берега. Здесь прибрежные государства вправе создавать искусственные острова, установки и сооружения, осуществлять рыболовство, проводить исследования, осуществлять защиту морской среды и естественных ресурсов. Эти вопросы регулируются Федеральным законом «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (в редакции от 4 ноября 2006 г.).

Охрана территории, континентального шельфа и исключительной экономической зоны входит в ведение федеральных властей. Они призваны обеспечивать территориальную целостность Федерации и ее субъектов. Режим границы Российской Федерации установлен Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), а также рядом других нормативных актов и международных договоров с сопредельными государствами. Этими актами закрепляется процедура разрешения территориальных споров. По специальным соглашениям российские пограничные войска несут охрану внешней границы ряда государств, входящих в Содружество Независимых Государств.

Федеральным законом «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (в редакции от 2 декабря 2004 г.) регулируется прилежащая зона — морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Закон регулирует порядок проведения морских научных исследований.

Государственный язык

Признание русского языка государственным означает, что он изучается в образовательных учреждениях, на нем издаются официальные документы, ведется… Установление русского языка в качестве государственного не исключает права… Однако республик, входящих в Российскую Федерацию, только 21, а народов, населяющих страну, намного больше. Их языки…

Таможенная, денежная и налоговая системы

Но определенные обстоятельства могут вызвать необходимость ограничения перемещения товаров и услуг. Конституция России предусматривает такие… В Российской Федерации существует единая денежная система, а денежной единицей… В Российской Федерации правом на введение налогов обладают как сама Федерация, так и ее субъекты. На федеральном…

Предметы ведения Российской Федерации

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер.

Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

1) исключительной компетенции федеральных органов власти;

2) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;

3) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин «исключительная компетенция» в ней не употребляется): ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (то есть за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в не правовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

Федеральный закон от 4 июля 2003 года закрепил принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Этим актом установлен порядок принятия законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок заключения договоров между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти, и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 7 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

1. Вопросы государственного строительства:

• принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их исполнением;

• федеративное устройство и территория Федерации;

• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

• установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;

• федеральная государственная служба.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:

• федеральная государственная собственность и управление ею;

•установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Федерации;

• установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

• федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития;

• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе.

3. Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности:

• внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира;

• внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

4. Вопросы обороны и охраны границы:

• оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

• определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

5. Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:

• судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности;

• федеральное коллизионное право.

6. Вопросы метеорологии, статистической отчетности и т. д.:

• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.

7. Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности:

1) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;

2) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;

3) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

4) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

5) Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

6) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и прочее.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в лих сферах проявляется суверенитет и верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

Предметы совместного ведения и полномочия органов Федерации и ее субъектов, закрепленные в 14 пунктах ст. 12 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

1. Вопросы государственного строительства и зашиты прав и свобод:

• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

• защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;

• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:

•разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

•природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

•общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

•координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

•осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

•установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

3. Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:

•кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;

•административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

4. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) формируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и т. д.) — только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную часть общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.

Правовая система Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Российской Федерации закреплен в Конституции России и ряде правовых актов. Высшую юридическую значимость имеют ст. 4 и 5 Конституции, входящие, как уже отмечалось, в гл. 1 «Основы конституционного строя». Статус Федерации, как и ее субъектов, более подробно регламентирован в гл. 3 «Федеративное устройство». Положения этих глав Конституции перекрывают все ранее принятые правовые акты, так или иначе относящиеся к статусу Федерации и ее субъектов.

Конституция составляет ядро всей правовой системы Российской Федерации, она обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и др.). Федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Они закрепляют единство правопорядка на всей территории России при сохранении широких прав субъектов Федерации в пределах своей компетенции. Разумеется, в определенном отношении сохраняют юридическую силу такие принципиальные акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, Федеративный договор от 31 марта 1992 года. После принятия в 1993 году Конституции были заключены договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и рядом республик и областей, которые необоснованно расширили компетенцию субъектов РФ по ряду вопросов. Однако эти договоры носили по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации и ее субъектов. К началу 2002 года практически все субъекты РФ, кроме Татарстана, приняли решение отказаться от этих договоров.

Установленные Конституцией России предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня. Так, по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно-правового статуса Федерации и установлению прочных отношений между Федерацией и ее субъектами.

Организация исполнительной власти. Федеральные округа

Конституция (ч. 2 ст. 77) предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее… Однако такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей… Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 года признал не противоречащим Конституции РФ положение, при…

Единая судебная власть и прокуратура

Общефедеральным органом в области конституционного судопроизводства выступает Конституционный Суд РФ, в то время как аналогичные суды… В соответствии с Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» (в… На строго централизованных началах действует прокуратура РФ. Это единая для всей Федерации централизованная система с…

Основания для федерального вмешательства

В права субъектов Федерации

В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов федерации. Основаниями для федеральной интервенции признаются восстания, массовые беспорядки и т. п.

В США, например, в разные годы президенты неоднократно использовали вооруженные силы для наведения конституционного порядка в штатах; в Индии в аналогичных целях в штатах вводилось президентское правление.

В Конституции РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации и введения президентского правления. Однако есть общее положение, открывающее возможность такого вмешательства. Часть 4 ст. 78 устанавливает: «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации». С этой статьей связаны и другие статьи Конституции, устанавливающие полномочия Президента и Правительства России. Наиболее важной в связи с этим является функция Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека, принимающего в установленном Конституцией порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80).

Права субъектов могут стать объектом ограничения со стороны федеральных судов. Так, Конституционный Суд РФ вправе дисквалифицировать закон субъекта РФ, если он не соответствует Конституции РФ. Суды общей юрисдикции объявляют недействующими, т. е. не подлежащими применению, законы субъектов РФ, противоречащие федеральным законам. Прокуроры опротестовывают незаконные правовые акты в соответствующих органах власти субъектов РФ.

Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, право Президента приостановить действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции, федеральным законам и указам, досрочно прекращать полномочия высшего должностного лица субъекта РФ, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации. Федеральным законом может быть досрочно распущен законодательный (представительный) орган субъекта РФ.

Конституция не устанавливает оснований и порядка использования Вооруженных Сил на территории субъектов Федерации в случае возникновения там восстаний и других нарушений конституционного порядка. Президент РФ вправе объявлять на территории России или в отдельных ее местностях военное положение, режим которого согласно Конституции определяется федеральным конституционным законом.

В ситуациях возникновения в том или ином регионе России незаконных вооруженных формирований и связанных с этим столкновений с федеральными Вооруженными Силами подлежит применению Дополнительный протокол (принят 8 июня 1977 г.) к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Этот международно-правовой акт, являющийся в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации, подтверждает суверенитет государства и устанавливает, что при возникновении вооруженного конфликта «обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целостность государства» (ч. 1 ст. 3). В то же время документ вводит гарантии от посягательства на жизнь, здоровье, против жестокого обращения, коллективных наказаний, взятия заложников, актов терроризма, надругательства над человеческим достоинством и ряда других нарушений прав и свобод в отношении лиц, прекративших участвовать в военных действиях. Данные гарантии очень важны для мирного населения, они требуют гуманного обращения с этим населением.

Примером применения Вооруженных Сил РФ являются события, происходившие в Чеченской Республике в 1994—996 годах.

В этой республике, являющейся субъектом РФ, сложилась экстраординарная ситуация, связанная с осуществлением в 1991 году государственного переворота, провозглашением независимости. На территории Чечни отрицалось действие Конституции РФ и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой. Установившийся военный режим потворствовал массовым нарушениям прав и свобод граждан. Проведенные 27 октября 1991 года выборы в высший орган государственной власти и выборы президента республики были признаны 2 ноября 1992 года V Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты — не подлежащими исполнению. Решения Съезда были также подтверждены в Заявлении Государственной Думы Федерального Собрания 23 декабря 1994 года. Осенью 1994 года между враждующими группировками произошли вооруженные столкновения, грозившие перерасти в гражданскую войну.

Между тем Конституция РФ, как и ранее действовавшая Конституция 1978 года, не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта РФ и его выходе из состава Российской Федерации. Согласно ст. 66 (ч. 5) Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом.

Поскольку федеральными властями (Президентом, Правительством, Федеральным Собранием) неоднократно предпринимались попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис, но они не привели к мирному политическому решению,указы Президента РФ от 30 ноября 1994 года, от 9 декабря 1994 года, а также постановление Правительства РФ предписали Вооруженным Силам и внутренним войскам МВД применить меры государственного принуждения для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Данные правовые акты исходили из того, что на территории Чеченской Республики сложилась экстраординарная ситуация, не соответствующая условиям режима чрезвычайного или военного положения.

Как было признано Конституционным Судом РФ в постановлении от 31 июля 1995 года по проверке конституционности указанных актов Президента и Правительства, конституционным основанием Указа Президента от 9 декабря 1994 года явились ст. 71 (п. «м»), 78 (ч. 4), 80 (ч. 2), 82, 87 (ч. 1), 90 (ч. 3) и 114 (п. «ж» ч. 1) Конституции РФ. Из этих норм следует, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность.

Конституция РФ определяет вместе с тем, что Президент РФ действует в «установленном Конституцией порядке». Однако для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83—9 Конституции РФ, общие рамки этих полномочий определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием ст. 90 (ч. 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ также отметил, что, хотя действия Вооруженных Сил и внутренних войск основывались на конституционных основах, они привели к гибели тысячи российских граждан, что требует расследования и наказания виновных в общесудебном порядке.

В 1999—2002 годах после вооруженного нападения чеченских бандформирований на Дагестан в Чечне была осуществлена масштабная контртеррористическая операция, сопровождавшаяся введением на территорию Чеченской Республики федеральных Вооруженных Сил и внутренних войск МВД. С конца 2002 года в республике началось возрождение органов государственной власти, в марте 2003 года был проведен референдум и принята Конституция Чеченской Республики, а затем состоялись выборы Президента Чеченской Республики, сформировано правительство и судебная система.

Участие в межгосударственных объединениях.

1) влечь за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина; 2) противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Указание… Передача полномочий есть не что иное, как добровольное ограничение своего суверенитета. Конституции многих стран…

Государственные символы и столица

Законы содержат описание флага и герба, утверждают музыкальную редакцию и текст гимна. Устанавливается перечень органов власти, на зданиях которых… Конституция устанавливает, что столицей Российской Федерации является г.…

Глава 19. Субъекты Российской Федерации

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов. Конституция закрепляет равноправие этих субъектов Федерации.

Конституционно-правовой статус субъектов Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией России, федеральными законами, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции, другие субъекты Федерации — уставы. Основные вопросы статуса урегулированы Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Правовой статус субъектов Российской Федерации

Этот статус в решающей степени гарантируется Конституцией РФ, изменения гл. 3 — которой в конечном счете возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. На основе Конституции России и в соответствии с ней и федеральными законами субъекты Федерации принимают конституции и уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Принципы определения полномочий органов государственной власти субъекта РФ достаточно просты:

1) полномочия, осуществляемые по предметам ведения субъектов РФ, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ;

2) полномочия, осуществляемые по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями;

3) полномочия, осуществляемые по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.

Федеральные законы, указы Президента РФ, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, должны устанавливать права, обязанности и ответственность этих органов, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям закона.

В соответствии с принципом верховенства Конституции РФ

федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения, а также предметы ведения субъектов РФ. Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие указанных актов ведет к изменению конституционноправового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации.

Субъекты РФ сами устанавливают свое наименование, а в случае изменения новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Исчерпывающим и точным перечислением наименований всех субъектов Федерации в Конституции РФ подчеркивается добровольность вхождения каждого субъекта в Российскую Федерацию и распространение всех норм Конституции в равной степени на все субъекты Федерации. В соответствии с решением самих республик в январе и феврале 1996 года указами Президента РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ были включены новые наименования субъектов РФ — Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия — Алания, Республика Калмыкия вместо прежних наименований, указом от 25 июля 2003 года включено новое наименование — Ханты-Мансийский автономный округ — Югра.

Равноправие субъектов РФ находит свое выражение в равном представительстве всех субъектов РФ (независимо от размера территории и численности населения) в Совете Федерации Федерального Собрания (по два представителя от каждого субъекта РФ), а также в порядке формирования Государственного совета РФ, который состоит из высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) всех субъектов РФ.

Но правовой статус субъектов РФ все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. Конституции республик могут приниматься как их законодательными собраниями, так и референдумами, в то время как уставы других субъектов РФ — только законодательными собраниями. Большинство автономных округов входят в состав краев и областей, но должны рассматриваться как государственные образования наравне с этими краями и областями.

Такое положение субъектов РФ дает повод говорить об асимметричности российского федерализма.

Равноправие субъектов Федерации проявляется в общем для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст. 71—3 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе всех субъектов Федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании, а следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. При этом до принятия федеральных законов субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование.

После принятия соответствующего федеральною закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в двухмесячный срок приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные нормативные правовые акты издаются субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

При этом Конституция предоставляет субъектам Федерации важную гарантию. Поскольку их законы и нормативные акты, изданные по вопросам совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по вопросам исключительного ведения субъектов Федерации приоритет отдается их законам и нормативным правовым актам. Следовательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 11) федеральный закон закрепляет принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий. Заключение таких договоров допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора. Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ, а затем утверждается федеральным законом.

Иное дело — соглашения между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов РФ о передаче им части федеральных полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Федеральные органы контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее их осуществление. Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ. Оно считается заключенным и вступает в силу после утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Возможно и обратное: отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти или должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти. Это может произойти в случаях, если:

1) в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с федеральным законом (решение принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания);

2) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году (в этом случае по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация);

3) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом (решение принимается Правительством РФ с изъятием субвенций).

Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, должны разрешаться заинтересованными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур. В случае необходимости стороны договора, соглашения могут создавать согласительные комиссии. Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам, связанным с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Россииской Федерации», споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей органами исполнительной власти друг другу осуществления части своих полномочий, рассматриваются Конституционным Судом РФ. Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, могут быть вынесены на рассмотрение судов общей юрисдикции и арбитражных судов в соответствии с их полномочиями.

Если орган государственной власти субъекта РФ полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается Конституционным Судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.

Субъекты Федерации имеют свою правовую систему, в которую входят конституция (в республиках), уставы (в других субъектах РФ), законы, подзаконные акты. Правовая система субъектов РФ как бы образует собственное конституционное право, которое, однако, не разрывает единого конституционного права Российской Федерации, составляя его федеративный аспект.

Свои правовые акты субъекты принимают самостоятельно. Однако требуется, чтобы конституции, уставы и другие правовые акты соответствовали Конституции РФ и федеральным законам, находились в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов, ведения субъектов Федерации.

Правовой статус субъекта РФ может быть расширен путем создания в пределах его территории особой экономической зоны.

Статус особой экономической зоны предоставляет органам государственной власти соответствующего субъекта РФ дополнительные права и льготы в области таможенного регулирования, транзита товаров, налогов, режима инвестиций и предпринимательской деятельности.

По юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различия между ними только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения самостоятельности республик.

Республики вправе иметь государственный язык, в то время как другие субъекты РФ — нет. Конституции и уставы субъектов РФ должны строиться на общих с Конституцией РФ принципах (разделения властей, правового социального государства и др.). Проверку соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ осуществляет Конституционный Суд РФ. Субъекты Федерации в лице своих органов законодательной и исполнительной власти вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ (ч. 2 ст. 125).

Конституционный Суд РФ, кроме того, разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ, между высшими государственными органами последних.

В июле 2003 г. Конституционный Суд РФ рассматривал дело о проверке положений законов, на основании которых судами общей юрисдикции по обращениям прокуроров осуществлялась проверка соответствия конституций республик федеральным законам. Конституционный Суд РФ, раскрывая природу этих актов, отметил:

...Об особом правовом характере конституций (уставов) субъектов РФ свидетельствует порядок их принятия: в ряде субъектов РФ конституции принимаются, в отличие от других нормативных правовых актов, в том числе законов, на референдуме или специально создаваемым для этой цели органом, если же конституция или устав принимаются законодательным (представительным) органом субъекта РФ, то они считаются принятыми, когда за них проголосовало квалифицированное большинство депутатов. Усложнен по сравнению с обычными законами и порядок внесения изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов РФ, чем обеспечивается, в частности, их повышенная стабильность по сравнению с текущим законодательством.

...Особенности конституций (уставов) субъектов РФ как учредительных по своей правовой природе нормативных правовых актов, их конституционно-правовые отличия от других нормативных правовых актов субъектов РФ предопределяют и различия в порядке их судебной проверки по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, непосредственно затрагивают конституционный статус субъектов РФ.

...Выявление соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам без установления их соответствия Конституции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта РФ утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению.

Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства.

Конституционный Суд РФ постановил признать содержащуюся в оспариваемых законах норму, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ, не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ.

Субъекты Федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ составляют находящиеся в собственности субъекта РФ имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права.

Федеральный закон установил круг вопросов, решение которых относится к полномочиям по совместному ведению и осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ. Таких вопросов 41 (обеспечение деятельности органов власти, проведения выборов, предупреждения чрезвычайных ситуаций, образования, здравоохранения и др.). Те же полномочия, которые передаются субъектам РФ федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета на определенных условиях.

Законом предусмотрено, что выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Есть, однако, конституционные требования, которые они при этом должны соблюдать.

Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации, что, в частности, означает разделение и самостоятельность трех властей: законодательной, исполнительной и судебной. Во-вторых, система органов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституции РФ, весьма характерные для всех федеративных государств, призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях (о системе органов государственной власти субъектов РФ см. гл. 26 учебника).

Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная правосубъектность носит ограниченный характер. Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т. д. Российская Федерация координирует международные и внешнеэкономические связи субъектов Федерации.

Многие субъекты РФ заключили торгово-экономические и финансовые соглашения с зарубежными государствами, принимая долговые обязательства и обязательства по их реструктуризации. Эти соглашения не являются международными договорами.

Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 года требует, чтобы такие соглашения согласовывались с федеральными органами исполнительной власти. При этом федеральные органы государственной власти не несут ответственности по соглашениям об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенным органами государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, когда указанные соглашения заключены с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства РФ либо по конкретному соглашению субъекта РФ имеются официальные гарантии Правительства РФ. Соглашения регистрируются Министерством юстиции РФ в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ.

Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации», международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Основные положения или проект международного договора, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта РФ, а поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора. Для внесения своих предложений субъект РФ должен иметь не менее двух недель.

Представители органов государственной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в переговорах и процедуре подписания договора (ст. 4 указанного Закона).

Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры.

Особенности правового статуса республик

В отличие от других субъектов Федерации республики признаются государствами. Однако власть в этих государствах не является суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией. Республики не вправе нарушать государственную целостность России, единство системы государственной власти. Их народы свободно реализовали свое право на самоопределение, создав сначала автономию, а затем преобразовав ее в государство, являющееся частью Российской Федерации. Изменить этот статус можно только с согласия Российской Федерации, путем изменения Конституции РФ или в соответствии с федеральным конституционным законом.

Конституция РФ не закрепляет право выхода республик из состава Федерации, чего не делает ни одна другая федерация мира.

Основания для этого носят не только юридический, но и этический характер. Экономика республик была создана на средства всего многонационального народа России, она может успешно функционировать только как составная часть всей экономики страны. С национальной точки зрения население республик давно носит смешанный характер, вследствие чего выделение той или иной республики в самостоятельное государство неизбежно породило бы дискриминацию и межнациональные конфликты.

Отделение от России привело бы также к культурному отставанию народов, ни о какой подлинной независимости в этом случае не могло бы быть и речи. Сепаратизм, следовательно, противоречит коренным интересам как народов республик, гак и их титульной нации.

В период «парада суверенитетов», то есть до принятия Конституции РФ в 1993 года, ряд республик — Татарстан, Саха (Якутия), Башкортостан, Тува и др. — закрепили в своих конституциях статус суверенного государства, субъекта международного права. Татарстан, не упоминая о вхождении в состав Российской Федерации, в то же время закрепил свое положение как государство, «ассоциированное с Российской Федерацией». В основе такого подхода лежало необоснованное предположение, будто Российская Федерация является объединением, получившим полномочия из рук независимых республик, что противоречит историческим фактам, ибо автономии, из которых выросли республики, были созданы Российским государством. Республики, как и другие субъекты Федерации, равноправны только между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, но они не равноправны с самой Федерацией. В договорах, которые республики, как края и области, заключают с Федерацией, речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий, а не о разделе суверенитета или территории Российской Федерации. Конституции республик должны соответствовать Конституции РФ, составлять единое конституционное пространство, основанное на общих принципах. Отступления от федеральной Конституции особенно недопустимы, когда они ведут к вторжению в предметы ведения и полномочия федеральных органов, нарушают принцип равноправия граждан России независимо от национальности и места проживания, принцип разделения властей.

Неправомерность постановки вопроса о суверенитете республик раскрыта в постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года. В нем говорится: «Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства; решить же этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что этот суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция Российской Федерации, определяя в ст. 5 (ч. 1 и 4) статус перечисленных в ст. 65 (ч. 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку по своему статусу суверенное государство не может быть равноправно с субъектом РФ, не обладающим суверенитетом.

Следовательно, понятие республики (государства), содержащееся в ст. 5 (ч. 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству, в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года, не означает признание суверенитета этого субъекта Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности его конституционно-правового статуса, в том числе закрепленные в ст. 66 (ч. 1) и 68 Конституции Российской Федерации, которые связаны с факторами исторического, национального и иного характера, что не может рассматриваться как нарушение принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации.

Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территорию ее субъектов (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 15; ч. I ст. 67). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе республик, суверенитета подтверждается и положениями ст. 15 (ч. 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.

Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

С пониманием государственной природы республик тесно связан вопрос о правовом статусе их территорий. Каждая республика обеспечивает свою территориальную целостность, а границы республики, находящиеся в режиме не государственных, а административных границ, не могут быть изменены без ее согласия. Гарантией территориального статус-кво является сама Российская Федерация, что, однако, не всегда обеспечивает быстрое и эффективное разрешение территориальных споров. Такой спор, например, несколько лет не затихает в отношениях между Республикой Северная Осетия — Алания и Республикой Ингушетия.

Ошибочное представление о суверен-итете подталкивает некоторые республики к провозглашению своей собственности на землю, недра и природные богатства, для чего нет правовых оснований. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Республика Саха (Якутия) закрепила в Конституции 1992 года положение о своей территории как «исконной земле традиционного расселения ее коренных народов», хотя трудно себе представить, как на огромных просторах в 3,1 млн кв. км могли утвердиться «коренные народы», которых и сейчас насчитывается не более 1 млн человек. Произвольно определенные в советское время границы некоторых республик ныне рассматриваются в республиках как якобы сложившиеся исторически.

Между тем происходившая в то время частая перекройка границ имела чисто административное значение, в результате чего, например, в территорию нынешней Чеченской Республики были включены районы из соседнего Ставропольского края. Территорию республик, следовательно, можно рассматривать только во взаимосвязи с их пребыванием в составе Российской Федерации.

Вместе с тем должно быть, безусловно, признано, что закрепленная за ними территория является пространственным пределом их власти, на эту территорию не может распространяться власть других субъектов Федерации.

Неправомерны и претензии многих республик на приоритет (верховенство) своих законов над федеральными. Закрепление в конституционных актах республик такого рода положений противоречит основам конституционного строя Российской Федерации и ведет к ослаблению конституционной законности и охраны прав человека.

Республики самостоятельны в определении своих государственных языков. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации, т. е. русским языком. В республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21), законодательно закреплено двуязычие. Многоязычие закреплено в многонациональном Дагестане. Двуязычие принято и в некоторых республиках, где титульная нация не составляет большинства (например, Калмыкия). Но в ряде республик законы о языках пока не приняты. Практически все республики признают и гарантируют права всех наций на пользование своим языком и на его развитие.

Конституции республик обычно предусматривают свое гражданство, не учитывая, что гражданство в Российской Федерации относится к ведению Федерации. Это гражданство одновременно означает и гражданство Российской Федерации, но правом принятия в гражданство обладает только Российская Федерация.

Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику — герб, флаг, гимн, определяют столицу. Государственная символика отражает национально-историческую символику народа. Республики вправе учреждать свои почетные звания и государственные награды.

После принятия указанных выше решений Конституционного Суда РФ в конституции и уставы субъектов РФ были внесены изменения, приведшие ряд положений этих актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Так, в Республике Саха (Якутия) из Основного закона исключено положение о вступлении в силу федеральных законов на территории республики только после их ратификации республиканским парламентом. В Республике Тыва из Конституции исключено положение о праве выхода из состава Российской Федерации. В то же время в конституциях Татарстана и Башкортостана сохранено упоминание о «суверенитете», хотя после решения Конституционного Суда РФ это положение уже не имеет юридической силы.

Особенности правового статуса автономий

Что касается автономной области, то ее сохранение является скорее данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет. По численности и… Еврейская автономная область входит в Российскую Федерцию непосредственно… Другие же округа сохраняют прежнее состояние. Конституция РФ предусматривает, что по представлению законодательных и…

Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

Глава 20. Общая характеристика органов государственной власти

Как отмечалось выше, одна из главных функций любой конституции состоит в устройстве государственной власти, то есть в создании определенной системы органов государственной власти. Создание такой системы предопределяет, что органы государственной власти действуют не обособленно друг от друга, а обеспечивают эффективность отправления функций государства, и прежде всего защиту прав человека, во взаимодействии.

Конституционная система власти включает в себя не только те органы государственной власти, которые названы в тексте Конституции. В нее входят и многие другие, создание которых вытекает из функций и полномочий конституционных органов.

Система власти, таким образом, состоит из разветвленных подсистем, из большого числа соподчиненных органов разного уровня. И поскольку весь этот громадный вертикёпьный и горизонтальный механизм властвования прямо или косвенно затрагивает права человека, очень важно иметь ясное представление о том, что собой представляет орган государственной власти и чем он отличается от разного рода органов, организаций и учреждений, которые с конституционно-правовой точки зрения органами государственной власти не являются.

Понятие органа государственной власти

Понятие органа государственной власти складывается из совокупности трех основных признаков. 1. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с… Порядок создания органа может предусматривать участие в создании не одного, а нескольких органов государственной…

Классификация органов государственной власти

В зависимости от критерия органы государственной власти могут быть классифицированы на несколько групп. Классификация нужна не сама по себе, и не только для теории вопроса, она помогает уяснению специфики каждого органа государственной власти, пониманию причин их несхожести между собой. Классификация раскрывает диалектическую связь единства и многообразия органов, отправляющих государственную власть.

1. По уровню своей деятельности органы государственной власти делятся на федеральные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Отдельно стоят на этой «лестнице» органы местного самоуправления.

Федеральные органы, или органы государственной власти Российской Федерации, включают Президента РФ, Федеральное Собрание. Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. а также органы исполнительной власти (федеральные министерства и ведомства) и суды Российской Федерации. В систему органов государственной власти субъектов РФ входят органы, создаваемые на основе Федерального закона, а также их конституциями (уставами) и законами. Не всегда органы субъектов РФ образуют единую иерархическую структуру с органами государственной власти Российской Федерации. Такая единая система предусмотрена Конституцией РФ для судебной и исполнительной власти в определенных пределах и совершенно исключена для органов законодательной власти. Некоторые органы государственной власти (например, прокуратура) не могут быть разбиты на федеральный и органы субъектов РФ в смысле полной самостоятельности последних, поскольку эти органы строятся на основе строгой централизации.

Внутри федеральных органов государственной власти иногда выделяют так называемые высшие органы — Президента РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, имея в виду, что в подчинении у этих органов или просто в структуре взаимоотношений (у судов) есть и «низшие» органы. Но существуют однопорядковые федеральные органы государственной власти, которые «высшими» никак называть нельзя, поскольку они не образуют структуры, в которой бы существовали их «низшие» звенья (например, Конституционный Суд РФ).

Вообще же деление на высшие и местные органы государственной власти и управления — это уже анахронизм, оно было свойственно прежним советским конституциям. В ныне действующей Конституции РФ отсутствует деление на высшие и местные по причине последовательного построения органов государственной власти на началах демократического федерализма и местного самоуправления.

Согласно Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, а в пределах своего ведения и полномочий они обладают всей полнотой государственной власти. Эти органы государственной власти также включают глав администраций (президентов, глав государств, губернаторов), возглавляющих систему органов исполнительной власти, законодательные (представительные) органы и определенные органы судебной власти. Но на территории субъектов Федерации существует ряд территориальных органов федеральной государственной власти, подчиненных федеральной власти. Существуют также органы с некоторыми различиями в названиях. Но в основном система органов государственной власти субъектов Федерации, несмотря на некотрые особеннности, по своей структуре и функциям равняется на федеральную модель.

Органы местного самоуправления образуются самостоятельно и весьма разнообразны. Природа этих органов, теоретически отражающая отличие государственной власти от самоуправления, на практике мало чем отличается от назначения, функций и порядка формирования органов государственной власти. Здесь, однако, в большей мере проявляется выборность, более широко осуществляется связь с населением.

2. В Российской Федерации, то есть на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, органы государственной власти делятся на органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти. Следовательно, каждый из органов этих трех ветвей власти может называться органом государственной власти. Такое деление органов государственной власти сформулировано самой Конституцией РФ в связи с закреплением в ней принципа разделения властей (ст. 10).

Органы законодательной власти включают: Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) и законодательные органы субъектов РФ. Законодательные органы одновременно являются представительными органами, то есть представляющими и выражающими интересы народа. Эти органы, имеющие в субъектах РФ самые различные названия, обладают исключительным правом на принятие законов — Федеральное Собрание для Е(сей территории страны, а органы законодательной власти субъектов РФ для своих территорий. Государственная Дума избирается гражданами, а Совет Федерации формируется на основе представительства исполнительного и представительного органа государственной власти каждого субъекта РФ. Органы законодательной власти всегда состоят из большого числа депутатов, которые образуют комитеты и комиссии, сами по себе не являющиеся органами законодательной (представительной) власти.

Также не являются органами власти аппараты при органах законодательной власти, выполняющие экспертную и подготовительную работу. Органы законодательной власти иногда наделяются определенными полномочиями по участию в назначении должностных лиц, но основная их функция состоит в принятии законов.

Органы исполнительной власти наиболее разветвлены и многообразны. Именно они организуют исполнение законов и указов главы государства, издают большое количество организационно-распорядительных актов. К числу органов исполнительной власти следует отнести и Президента РФ, который, однако, при этом соединяет в своем лице функции и полномочия главы государства.

В республиках президентского типа, к которым относится и Российская Федерация, эти органы в своей основной деятельности не подотчетны и не подконтрольны органам законодательной власти, хотя и действуют в тесном сотрудничестве с ней. В органах исполнительной власти практически нет выборности, эти органы обычно учреждаются, а их руководители назначаются Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, главами администраций (президентами, губернаторами) субъектов РФ. Органы исполнительной власти обладают компетенцией, закрепленной в законе, указе Президента РФ, постановлении Правительства.

Органы исполнительной власти могут действовать на началах как коллегиальности (например, Правительство РФ и правительства субъектов Федерации), так и единоначалия (министерства).

В силу такого различия статусов Правительство РФ может принимать решения только на заседаниях с участием всех членов Правительства, а министр принимает решения и издает постановления самостоятельно, хотя наиболее важные постановления обычно обсуждаются на совещательном органе (коллегии) при министре.

Органы исполнительной власти могут иметь различную подчиненность. Некоторые из них выходят прямо на Президента РФ (Министерство обороны, Федерапьная служба безопасности и др.), другие — на Председателя Правительства РФ. Но все равно вся система органов исполнительной власти, включая Правительство РФ, действует под руководством Президента РФ, вследствие чего его можно рассматривать не только как главу государства, но и как главу исполнительной власти. В некоторых субъектах РФ, особенно в республиках, наряду с президентом республики существует премьер-министр (Татарстан и т. д.), и тогда роль президента республики аналогична роли Президента РФ. В других же субъектах глава администрации ни с кем не делит высшую исполнительную власть, а потому выступает как глава исполнительной власти, которому напрямую подчиняются все органы этой ветви власти.

Сложная разветвленная система органов исполнительной власти специально изучается наукой административного права.

Органы судебной власти — это Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды (например, окружные арбитражные суды) и суды в субъектах РФ. Федеральный конституционный закон о судебной системе Российской Федерации устанавливает, что суды в субъектах РФ создаются и действуют как часть единой судебной системы. Судебные органы действуют посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства.

Федеральные органы государственной власти с особым статусом

Прокуратура Российской Федерации. Это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за… Прокуратура действует на основе Федерального закона «О прокуратуре Российской… Центральный банк Российской Федерации. Статус Центрального банка РФ определяется Конституцией и Федеральным законом «О…

Глава 21. Избирательная система и референдум Российской Федерации

Значение выборов в демократическом государстве

В конституционном праве легитимностью (от лат. legitimus — законный) называется признание законности прав и полномочий органа государственной власти… Выборы, как и референдум, представляют собой узаконенную форму прямого… Свободные демократические выборы чужды тоталитарному государству. В фашистских и коммунистических государствах порой…

Понятие избирательной системы и избирательного права

Понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения… Понятие избирательного права тоже употребляется в широком и узком смысле. В… Понятия «избирательная система» и «избирательное право» носят собирательный характер. В Российской Федерации они…

Система правовых актов о выборах и референдуме

В ходе избирательных кампаний возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. В связи с этим законодательство о выборах… Избирательное право включает следующие правовые источники: 1) Конституция РФ, закрепляющая основные принципы избирательного права и порядок избрания Президента РФ и депутатов…

Международно-правовые стандарты

Особенно важны три международно-правовых акта: 1) Всеобщая декларация прав человека устанавливает (ст. 21): «Воля народа… 2) Международный пакт о гражданских и политических правах закрепляет (ст. 25) право и возможность каждого гражданина…

Референдум

Другой распространенный повод проведения референдума — желание государственной власти получить одобрение какого-то своего акта, когда она не… Исход референдума может иметь императивное значение, и тогда следует… Но встречаются и консультативные референдумы, исход которых не носит обязательного характера. Например, в Швеции в…

Особенности избирательных систем и референдума

В субъектах Российской Федерации

Общая характеристика. Согласно Конституции РФ избирательное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что при выборах в свои органы государственной власти субъекты Федерации обязаны соблюдать федеральное законодательство о выборах и в то же время вправе самостоятельно принимать такие законы. Такое решение вопроса, с одной стороны, обеспечивает известное единообразие избирательных систем Федерации и ее субъектов, а с другой — порождает различия в избирательных системах субъектов Федерации. Различия можно считать несущественными, но они все же существуют, так что говорить об избирательной системе в субъектах Федерации как о единой для всех системе нельзя. К этому следует добавить значительное число не совпадающих во многих деталях избирательных систем по выборам в органы местного самоуправления.

Выборы в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления проводятся в соответствии с конституциями и уставами, законами о выборах, принимаемыми законодательными органами субъектов Федерации. Если же такой закон отсутствует, то выборы органа государственной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления проводятся на основе федерального закона.

Активное и пассивное избирательное право. Выборы депутатов в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов Федерации, действуют на всей территории Российской Федерации в силу ее Конституции и федеральных законов. Однако конституции, уставы и законы субъектов Федерации порой ограничивают принцип всеобщности избирательного права, сужая круг лиц, которые вправе голосовать (активное избирательное право) и быть избранными в органы государственной власти субъектов Федерации. Это встречается в республиках, в которых предполагается свое гражданство, и только таким гражданам предоставляется право избирать и быть избранными в органы государственной власти. Во многих субъектах Федерации введено правило, согласно которому правом избирать наделяются только те граждане, которые постоянно проживают на данной территории.

Законодательство субъектов Федерации иногда закрепляет ценз оседлости при выборах депутатов законодательных органов.

Но федеральный закон, позволяя субъектам Федерации устанавливать сроки обязательного проживания на своей территории, указывает, что они не могут превышать одного года.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что ограничение пассивного избирательного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, может устанавливаться только Конституцией РФ. Установление федеральным законом или законом субъекта РФ продолжительности и срока проживания для приобретения пассивного избирательного права не допускается. Ранее, 24 июня 1997 года, аналогичное постановление по «хакасскому делу» вынес Конституционный Суд РФ.

Порядок проведения выборов и подсчет голосов. Выборы в законодательные органы субъектов Федерации проводятся на основе различных систем подсчета голосов. Не менее половшны депутатов или даже все избираются по пропорциональной системе.

В рамках единой избирательной кампании выборы иногда включают, наряду со списками, также голосование в многомандатных округах, что может привести к нарушению равенства прав избирателей (часть избирателей имеет один голос, ибо избирает одного депутата, а другая — по нескольку голосов, ибо избирает нескольких депутатов). Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 марта 2000 года по делу о выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области признал соответствующие нормы неконституционными и указал на необходимость обеспечивать равные условия для реализации избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство.

До установления в декабре 2004 года нового порядка выборы глав администраций (губернаторов, президентов, глав исполни тельной власти) проводились в двух основных формах: самим населением (преимущественно) и законодательными органами субъектов Федерации (Дагестан). Система избрания глав администраций населением во многом напоминала систему избрания Президента РФ: предусматривалось избрание того кандидата, который получил больше половины голосов от установленного законом минимума принявших участие в выборах избирателей, возможность второго тура голосования и проч. Ныне этот порядок изменен (см. § 2 гл. 26 учебника).

Порядок подготовки и проведения выборов в законодательные собрания с небольшими различиями включает те же стадии, которые установлены федеральным законодательством. Это прежде всего назначение выборов и формирование республиканской, краевой, областной и других избирательных комиссий, которые обычно возлагаются на главу администрации (президента, губернатора) субъекта Федерации.

Образуются участковые избирательные комиссии, которые выверяют списки избирателей. Выдвижение и регистрация кандидатов практически принципиально не отличаются от федерального уровня, хотя число требуемых подписей, конечно, меньше.

Специальными актами регламентируется предвыборная агитация, с тем чтобы каждому кандидату и избирательному объединению обеспечить равные возможности пользования СМИ. По общим правилам, соответствующим федеральному уровню, проходят голосование и определение результатов голосования.

Выборы в органы местного самоуправления регламентируются как федеральными законами, так и законодательными актами субъектов Федерации. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. В соответствии с международными договорами и соответствующими им законами иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.

Референдум. Конституции и уставы субъектов РФ предусматривают право граждан на непосредственное участие в осуществлении государственной власти в форме референдума. Права граждан на участие в референдуме субъектов РФ закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Системы проведения референдума во многом повторяют федеральную модель, но в то же время обладают, хотя и не принципиальными, различиями.

На референдум субъекта РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ, а также в совместном ведении, что подтверждено Конституционным Судом РФ в постановлении от 10 июня 1998 года. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут быть установлены вопросы, подлежащие вынесению на референдум.

В то же время на референдум субъекта РФ, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2) о персональном составе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

3) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;

4) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

На референдум субъекта РФ не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации, а также вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ. На местный референдум не могут быть вынесены вопросыv не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Вопросы, выносимые на референдум субъектов РФ, как и в Российской Федерации в целом, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Указанные вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта РФ, местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ.

Орган государственной власти субъекта РФ либо орган местного самоуправления, уполномоченный принять решение о назначении референдума, обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта РФ, местный референдум, требованиям федерального закона в порядке и сроки, установленные законом субъекта РФ или уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

Орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный принять решение о назначении референдума субъекта РФ, не позднее чем через пять дней со дня поступления в указанный орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов обязан уведомить об этой инициативе Президента РФ, Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство и Центральную избирательную комиссию РФ.

В случае признания вопроса, выносимого на референдум, отвечающим требованиям федерального закона соответствующий орган регистрирует инициативную группу по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в СМИ. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ принимается в 15-дневный срок по истечении 45 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ и приложенных к нему документов.

Глава 22. Президент Российской Федерации

Положение Президента Российской Федерации

В системе органов государственной власти

Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность… При различных формах правления полномочия главы государства выглядят… функция влечет за собой определенные властные полномочия — например, подписывать международные договоры, назначать…

Порядок избрания Президента Российской Федерации.

Прекращение его обязанностей

Общие условия выборов Президента Российской Федерации. Выдвижение кандидатов. Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на… Право избирать Президента предоставляется гражданам, достигшим на день выборов 18 лет. Участие граждан в выборах…

Полномочия Президента Российской Федерации

Президент РФ обладает широкими полномочиями в различных сферах государственной жизни. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер, то есть принадлежат исключительно ему, в других — соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений.

По специфике предметов компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти полномочия Президента могут быть разбиты на следующие основные группы.

Президент и Федеральное Собрание. Полномочия Президента,

вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция проводит четкое различие их полномочий исходя из принципа разделения властей.

В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. Таким образом, назначение выборов этих трех органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока.

Президент имеет право законодательной инициативы, то есть внесения законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием.

Это вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети голосов каждой палаты — в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего закон или должен быть отклонен, или вступает в силу. От права на отклонение законов (вето) отличается право на возвращение принятого палатами закона, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения закона нарушение конституционных условий и процедур его принятия или одобрения. Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 года подтвердил такое право Президента, исходя из его роли как гаранта Конституции РФ.

Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими посланиями (которые, кстати, в присутствии Президента не обсуждаются) не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Порядок взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе (разработка законопроектов, использование права вето, подписание) регулируется Положением, утвержденным указом Президента РФ (в редакции от 7 нояюря 2005 года).

Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, другие органы принимать решение о проведении общероссийских референдумов не вправе.

Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случае трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117) и при отказе Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы, с тем чтобы новая Дума собралась не позднее чем через четыре месяца после роспуска.

Государственная Дума не может быть распущена Президентом:

1) в течение года после ее избрания;

2) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

3) в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;

4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничение прав Президента в этой области свидетельствуют о том, что роспуск Думы рассматривается как явление экстраординарное и нежелательное. Этим объясняется, например, тот факт, что возникший в июне 1995 г. кризис, связанный с вынесением недоверия Правительству, завершился взаимными уступками Президента и Думы, вследствие чего Дума не стала подтверждать вынесенное незадолго до этого недоверие Правительству, а Председатель Правительства отозвал постановку перед Думой вопроса о доверии, что грозило Думе возможностью роспуска.

Конституционно значимые правовые последствия роспуска Государственной Думы заключаются в том, что с момента роспуска Государственная Дума не полностью прекращает свою работу и депутаты теряют свой статус, а лишь не может принимать законы и осуществлять на заседаниях палаты иные полномочия.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 ноября 1999 года установил, что «роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти».

Каждодневное сотрудничество Президента РФ с палатами Федерального Собрания обеспечивается с помощью его полномочных представителей в каждой палате. Они представляют на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы внесенные Президентом РФ законопроекты, выступают с обоснованием отклонения Президентом принятых палатами законов. При рассмотрении законопроектов в палатах Президентом назначаются официальные представители (как правило, из числа членов Правительства РФ); при внесении законопроектов о ратификации или денонсации международных договоров официальным представителем назначается министр иностранных дел или один из его заместителей.

Президент и Правительство. Эти отношения основываются на безусловном приоритете президентской власти. Президент назначает Председателя Правительства РФ с одним только условием, что он получит на это согласие Государственной Думы. Президент обладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе: после трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. Пока еще неустойчивая многопартийная система, сложившаяся в стране, и соответствующее ей представительство в Думе исключают возможность создания однопартийного правительства большинства. В результате складывается парадоксальная ситуация, когда в состав Правительства могут входить представители партийных фракций Думы, находящихся в оппозиции. Однако Президент, хотя и не чужд стремления получить поддержку своих действий в Думе, не связан какими-либо обязательствами перед партиями и вправе действовать самостоятельно. Так, он единолично принимает решение об отставке Правительства и вправе этого не делать даже в условиях выраженного Думой недоверия. Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, что не оставляет сомнений в его руководящем положении в исполнительной власти. Об этом же говорит и то, что не позднее недельного срока после назначения Председатель Правительства обязан представить Президенту предложения о структуре федеральных органов государственной власти, утверждение которой главой государства ложится в основу всех назначений на должности.

Взаимодействие Президента и Правительства регламентируется Указом от 26 ноября 2001 года, в котором названы постановления и распоряжения Правительства, требующие обязательного предварительного согласования с Администрацией Президента РФ.

К отмеченным полномочиям Президента примыкает его право решающего влияния на назначение Председателя Центрального банка РФ, хотя этот орган в структуру исполнительной власти не входит, занимая автономное положение. Президент единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос перед Думой о его освобождении от должности. Если же Дума не утверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначить свою кандидатуру исполняющим обязанности Председателя Центрального банка РФ, а затем снова предложить эту кандидатуру Думе. Следовательно, никакой орган не имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента.

Отношения с субъектами РФ. Полномочия Президента как главы федеративного государства прописаны в Конституции РФ достаточно скромно, они скорее вытекают из его основных функций как гаранта Конституции. Из конкретных конституционных полномочий важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента, которые с изданием Указа от 13 мая 2000 года образуют институт полномочных представителей в федеральных округах (см. гл. 19 учебника).

Согласно ч. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с Правительством обеспечивает «в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации». Такая формулировка не составляет сомнений в том, что не только такие грубые формы нарушения правопорядка, как организованное неповиновение властям, мятежи, односторонне провозглашенный выход из состава Федерации или создание незаконных вооруженных формирований, как это было в Чеченской Республике, но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации и нарушение конституционного правопорядка требуют от Президента и Правительства РФ энергичных действий по восстановлению полномочий федеральной государственной власти.

Важное значение имеет право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ1 и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Президент представляет законодательному собранию субъекта РФ кандидатуру на должность высшего должностного лица, он вправе отрешать от должности это лицо, в определенных случаях распускать законодательное собрание субъекта РФ (см. гл. 26 учебника). Он также обладает правом отрешения от должности глав муниципальных образований и роспуска органа местного самоуправления (см. гл. 27 учебника).

Президент и судебная власть. В соответствии с принципами разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, то есть высших судебных органов Российской Федерации. Президент также назначает судей других федеральных судов, что предусмотрено ч. 2 ст. 128 Конституции РФ. Никто не вправе требовать от Президента выдвинуть ту или иную кандидатуру.

С этими полномочиями тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ. В соответствии с федеральным законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначить исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ. Неоднократные случаи отклонения Советом Федерации кандидатур, предлагавшихся Президентом на должность Генерального прокурора РФ, как и судей Конституционного Суда РФ, приводили к длительной задержке с формированием этих органов. Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 1999 года установил, что в случае возбуждения в отношении Генерального прокурора уголовного дела Президент обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности на время расследования дела.

Военные полномочия. В военной области полномочия Президента достаточно широки. Он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину Российской Федерации, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. Военная доктрина является составной частью концепции безопасности РФ. Она представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности России. Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 года.

утверждена Военная доктрина Российской Федерации.

Положение Верховного Главнокомандующего позволяет Президенту отдавать любые приказы Министерству обороны, министр обороны работает под непосредственным руководством Президента. Президент вправе в любой момент взять на себя командование Вооруженными Силами в случае войны или угрозы агрессии. Наряду с Вооруженными Силами в структуру воинских формирований, подчиненных различным министерствам и ведомствам, входят: пограничные войска, внутренние войска, железнодорожные войска, войска правительственной связи, войска гражданской обороны. Военная служба предусмотрена также в таком самостоятельном ведомстве, подчиненном Президенту РФ, как Федеральная служба охраны.

Организация воинских формирований в Российской Федерации строится на четком принципе, согласно которому эти формирования могут быть только общефедеральными и подчиненными Президенту РФ, ни один субъект РФ не вправе создавать собственные воинские формирования.

В случае агрессии против России или ее непосредственной угрозы Президент вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Но объявить состояние войны Президент не вправе.

Конституцией РФ предусмотрено, что режим военного положения определяется федеральным конституционным законом.

Конституцией РФ также предусмотрено, что указ Президента РФ о введении военного положения требует утверждения Советом Федерации.

Военные полномочия Президента РФ конкретизированы в некоторых федеральных законах. Так, Федеральным законом «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» установлено, что решение о направлении за пределы территории РФ отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимает Президент РФ. Он же определяет район действий, задачи, подчиненность, срок пребывания, порядок замены этих военнослужащих и принимает решение об их отзыве. Если же речь идет о направлении за пределы РФ воинских формирований Вооруженных Сил, то решение об этом принимается Президентом РФ на основании постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации. Решение об отзыве указанных формирований принимается Президентом РФ самостоятельно, но об этом он обязан информировать Совет Федерации и Государственную Думу. На Президента РФ возлагается основная обязанность по организации подготовки и обеспечению военного и гражданского персонала для участия в миротворческой деятельности, он определяет порядок формирования, состав и численность воинского контингента.

В Федеральном законе «Об обороне» (в редакции от 6 июля 2006 г.) закреплен ряд других военных полномочий Президента РФ: определение основных направлений военной политики РФ, осуществление руководства Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами, введение в действие нормативных правовых актов военного времени и прекращение их действия, принятие в соответствии с за476 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации конами решения о привлечении Вооруженных Сил и других войск к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению, утверждение концепции и планов строительства и развития Вооруженных Сил, утверждение программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, утверждение программ ядерных испытаний, утверждение структуры и состава Вооруженных Сил и других войск, ведение переговоров и подписание международных договоров в области обороны, издание указов о призыве на военную службу и т. д. Федеральным законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (в редакции от 25 октября 2006 г.) на Президента РФ возложена обязанность объявления общей или частичной мобилизации в случае агрессии или угрозы агрессии с незамедлительным сообщением палатам Федерального Собрания. Военные полномочия Президента РФ весьма широки, но они не исчерпывают всех полномочий органов государственной власти в области обороны. Так, например, Совет Федерации и Государственная Дума рассматривают расходы на оборону, Совет Федерации утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и т. д. Разделение полномочий в области обороны между Президентом РФ и Федеральным Собранием, как и выделение собственных полномочий Правительства РФ в этой области, отвечает демократическому подходу к определению пределов власти главы государства, исключающему ее чрезмерную концентрацию в его руках в столь важной области.

Полномочия в сфере внешней политики. Как глава государства, осуществляющий высшее представительство в международных отношениях, Президент по Конституции осуществляет руководство внешней политикой РФ. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты (сама ратификация осуществляется в форме федерального закона), принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент назначает и отзывает послов и иных дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Он, однако, должен при этом провести консультации с соответствующими комитетами или комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации.

Чрезвычайное положение. Полномочия Президента в этом вопросе сформулированы в Конституции предельно четко. Только Президент вправе вводить на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, о чем он незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе. Указ подлежит немедленному обнародованию, а затем утверждению Советом Федерации. Президент не свободен в принятии такого решения, ибо введение чрезвычайного положения возможно только при обстоятельствах и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.

Чрезвычайное положение — особый порядок управления в экстремальных условиях, неизбежно влекущий определенные временные ограничения прав и свобод граждан. Именно поэтому полномочия Президента как должностного лица, от которого зависит объявление чрезвычайного положения, уравновешиваются контрольным полномочием Совета Федерации. От Президента законом требуется указать основания решения о введении чрезвычайного положения, перечень и пределы чрезвычайных мер и др.

Гражданство и награды. К числу полномочий Президента относится решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища. Заметим, что республики, входящие в РФ, закрепляют свое гражданство, но поскольку оно даже в таком случае является и гражданством РФ, они не вправе принимать тех или иных лиц в свое гражданство.

Президент РФ награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания. Государственные награды и положения о них установлены указами Президента РФ.

Помилование. Президент РФ осуществляет помилование осужденных за уголовные преступления. Помилование не следует путать с амнистией, право на которую принадлежит Государственной Думе.

Конституционный Суд РФ в определении от 11 января 2002 года указал: Конституция РФ предоставляет каждому осужденному право просить о помиловании или смягчении наказания, однако это право не предполагает удовлетворения любой просьбы о помиловании, то есть не означает, что осужденный должен быть помилован в обязательном порядке. Осуществление помилования является исключительным полномочием Президента РФ как главы государства, которое закреплено непосредственно в Конституции РФ. Помилование как акт милосердия в силу самой своей природы не может приводить к последствиям, более тяжким для осужденного, чем закрепленные в уголовном законе.

Комиссии по рассмотрению просьб о помиловании созданы при главах администраций во всех субъектах РФ. Однако их работа носит только подготовительный характер для последующего решения Президентом РФ.

Акты Президента РФ. Многогранная деятельность Президента осуществляется через правовые акты, каковыми согласно Конституции РФ являются указы и распоряжения.

Указ — это правовой акт, относящийся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государства, организаций и, кроме того, действующий в долговременном плане.

Это, следовательно, нормативный акт. Указ может носить и правоприменительный характер, а значит, не иметь нормативного значения. Указы ненормативного значения издаются, например, о назначении того или иного лица на определенную должность.

Распоряжение — это акт индивидуального организационного характера. Акты Президента издаются им самостоятельно, без уведомления или согласия Федерального Собрания или Правительства. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, имеют прямое действие.

Указы и распоряжения Президента РФ не называются в Конституции подзаконными актами. Но они таковыми являются, ибо не должны противоречить как Конституции РФ, так и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ).

Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента РФ публикуются в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение 10 дней после их подписания. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня их подписания.

Такой порядок установлен Указом Президента РФ (в редакции от 28 июня 2005 г.). Указы, распоряжения и законы подписываются собственноручно Президентом; факсимильная печать используется лишь в исключительных случаях и только по личному разрешению главы государства (она хранится у заведующего Канцелярией Президента).

Государственный совет Российской Федерации. Указом Президента РФ (в редакции от 28 июня 2005 г.) образован Государственный совет Российской Федерации.

Государственный совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Основными задачами Государственного совета являются: обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и внесение соответствующих предложений Президенту РФ; содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ; рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете; обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета; обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации и др.

Председателем Государственного совета является Президент РФ. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов совета. Персональный состав президиума определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода.

Заседания Государственного Совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца. По решению председателя Государственного совета могут проводиться внеочередные заседания Государственного совета. Решения Государственного совета принимаются на его заседании путем обсуждения. По решению председателя голосование может проводиться по любому вопросу повестки дня. Председатель Государственного совета вправе также устанавливать порядок принятия решений по вопросам, имеющим особое государственное значение, путем достижения консенсуса. Решения Государственного совета оформляются протоколом, который подписывает секретарь Государственного совета. При необходимости решения оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ. В случае выработки решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона, проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.

Администрация Президента РФ. Как и в любом государстве, Президент РФ работает, опираясь на большое число помощников, советников и др. Они объединены в единой структуре — Администрации Президента РФ, которая формируется единолично Президентом и часто подвергается реорганизациям. Нынешняя Администрация —государственный орган, действующий на основе Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 1 августа 2005 года.

В функции Администрации входит много вопросов: подготовка законопроектов для внесения их в Государственную Думу, подготовка проектов и выпуск указов, распоряжений и обращений Президента, обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов и указов Президента, обеспечение взаимодействия с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, а также с государственными органами и должностными лицами зарубежных государств и международными организациями, подготовка обращений в Конституционный Суд РФ, обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, их территориальных органов и органов власти субъектов РФ, обеспечение реализации государственной политики в области кадров и государственной службы и др. Выполняя эти функции, Администрация взаимодействует с палатами Федерального Собрания, Правительством и другими органами государственной власти Федерации и ее субъектов, подготавливает предложения по реализации государственной политики в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, в отношении СМИ и т. д.

В состав Администрации входят: Руководитель Администрации, два его заместителя — помощника Президента, помощники Президента, пресс-секретарь, руководитель протокола, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старшие референты, референты и иные должностные лица Администрации; управления Президента РФ; иные самостоятельные подразделения.

Ведущую роль в аппарате Президента играет Руководитель Администрации. Он координирует деятельность помощников Президента и распределяет вопросы, относящиеся к их ведению.

Помощники Президента по поручению Руководителя Администрации осуществляют кадровые назначения в Администрации, решают иные организационные вопросы.

Заместитель Руководителя — помощник Президента по поручению Руководителя в случае его временного отсутствия исполняет его обязанности.

Помощники Президента, пресс-секретарь и руководитель протокола по вопросам, отнесенным к их компетенции, имеют право обращаться к соответствующим федеральным министрам и руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Эти лица по решению Президента могут возглавлять самостоятельные подразделения Администрации, а также обеспечивать деятельность Государственного совета Российской Федерации, иных совещательных и консультативных органов при Президенте.

Советники Президента подчиняются Президенту и образуют аппарат советников, в состав которого входят департаменты, обеспечивающие их деятельность. Руководитель Администрации координирует деятельность советников и распределяет вопросы, относящиеся к их ведению. Советники имеют право при подготовке докладов Президенту запрашивать от федеральных министров и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти информацию по вопросам, отнесенным к их компетенции.

По поручению Президента они могут обеспечивать деятельность совещательных и консультативных органов при Президенте.

Деятельность полномочных представителей Президента в федеральных округах координирует Руководитель Администрации, а деятельность полномочных представителей Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде — заместитель Руководителя Администрации — помощник Президента РФ.

Самостоятельные подразделения Администрации имеют различный статус (структура утверждается указами Президента РФ).

Среди них Аппараты: Совета Безопасности, полномочных представителей Президента в федеральных округах, советников; Управления (или на правах управления): государственно-правовое, канцелярия, контрольное, референтура, Секретариат Руководителя Администрации, по внешней политике, по внутренней политике, по кадровым вопросам и государственным наградам, по вопросам государственной службы, по обеспечению конституционных прав граждан, информационного и документационного обеспечения, по работе с обращениями граждан, пресс-службы и информации, протокольно-организационное, экспертное, по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами.

Совет Безопасности Российской Федерации. Президент РФ возглавляет Совет Безопасности, который является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Этот совещательный орган призван проводить работу по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности, оперативно готовить для Президента проекты решений по их предотвращению, координирует деятельность сил и органов обеспечения национальной безопасности, контролирует реализацию решений в этой области органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ.

Совет Безопасности формируется Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ «О безопасности».

В развитие этого Закона Указом Президента РФ (в редакции от 25 июля 2006 г.) утверждено Положение о Совете Безопасности Российской Федерации.

Основными задачами Совета Безопасности, в частности, являются: определение жизненно важных интересов личности, общества и государства как основных объектов обеспечения национальной безопасности, выявление внутренних и внешних угроз безопасности этих объектов; разработка основных направлений стратегии развития государства, обеспечения безопасности; подготовка предложений Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики РФ в области обеспечения национальной безопасности; подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций; подготовка предложений Президенту РФ о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения; разработка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; разработка предложений Президенту РФ по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих национальную безопасность. В соответствии с этими задачами строятся функции Совета Безопасности, которые весьма широки.

В состав Совета Безопасности входят Председатель (Президент РФ), Секретарь, постоянные члены и члены Совета Безопасности, которые назначаются Президентом РФ по представлению Секретаря Совета Безопасности. Среди постоянных членов: Председатель Правительства РФ, Секретарь Совета Безопасности, Руководитель Администрации Президента, Председатель Совета Федерации, директор ФСБ и директор СВР, министры обороны, внутренних и иностранных дел. Членами Совета являются Начальник Генерального штаба, полномочные представители в федеральных округах, Генеральный прокурор, министры финансов, МЧС и юстиции, Президент Российской академии наук.

Работой Совета Безопасности руководит Председатель Совета Безопасности. Заседания Совета проводятся на регулярной основе, по планам, утверждаемым Председателем. При необходимости проводятся внеочередные заседания. Повестку дня и порядок рассмотрения вопросов на заседаниях Совета определяет Председатель Совета по представлению Секретаря. Секретарь Совета Безопасности проводит рабочие совещания с членами Совета.

Присутствие на заседаниях Совета Безопасности постоянных членов и членов Совета Безопасности обязательно. Делегирование постоянным членом и членом Совета своих полномочий в Совете Безопасности иным должностным лицам не допускается.

Решения Совета Безопасности принимаются на его заседании постоянными членами Совета простым большинством голосов от их общего числа и вступают в силу только после утверждения Председателем Совета Безопасности, то есть Президентом РФ (члены Совета обладают совещательными голосами). Решения Совета по важнейшим вопросам оформляются указами Президента РФ, иные решения — протоколами. Проекты указов Президента РФ, выносимые на заседания Совета Безопасности, предварительно рассматриваются на заседаниях постоянных членов и членов Совета, проводимых под руководством Секретаря Совета.

Секретарь Совета Безопасности обладает широкими полномочиями. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ.

Совет Безопасности в соответствии с основными задачами и направлениями его деятельности образует межведомственные комиссии, которые являются рабочими органами Совета Безопасности. В зависимости от возлагаемых на них задач они могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе. При Совете Безопасности образован научный совет.

В период 1996—998 гг. в Российской Федерации существовал Совет по обороне, который затем был слит с Советом Безопасности.

Советы и Комиссии. При Президенте РФ созданы несколько советов: по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, по науке, технологиям и образованию, по реализации приоритетных национальных проектов, по культуре и искусству, по борьбе с коррупцией, Комиссия по реабилитации жертв политических репрессий и др.

Пресс-служба Президента РФ. В работе Президента РФ, его связях с общественностью важную роль играет Управление пресс-службы и информации, положение о котором утверждено Указом Президента РФ. Оно является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. В его задачи входят обеспечение связи Президента РФ со средствами массовой информации; организация информационного обеспечения официальных визитов, рабочих поездок, встреч Президента РФ, а также других мероприятий с его участием в России и за рубежом; предоставление средствам массовой информации сведений о деятельности Президента РФ, об издаваемых им актах, о заявлениях, выступлениях, встречах главы государства и других мероприятиях с его участием; оперативное информирование Президента о позиции средств массовой информации по поводу выступлений и решений главы государства, об откликах на них в прессе, на телевидении и радио и др.

Пресс-служба организует брифинги, пресс-конференции, интервью и выступления Президента в средствах массовой информации, участвует в подготовке зарубежных визитов главы государства и т. д.

Управление делами Президента РФ является федеральным органом исполнительной власти, оказывающим государственные услуги, управляющим государственным имуществом. Оно организует и непосредственно осуществляет финансовое, материально-техническое и социально-бытовое обеспечение деятельности Президента РФ, Администрации Президента, Правительства, палат Федерального Собрания, высших судебных органов, Центризбиркома и др.

Государственная охрана. В систему безопасности входит государственная охрана должностных лиц. В правовом государстве такая деятельность, являющаяся необходимой, не носит тайного характера, а основывается на законе, каковым является Федеральный закон «О государственной охране» (в редакции от 29 декабря 2004 г.).

Государственная охрана предоставляется высшим должностным лицам государства, а также зданиям, в которых размещены федеральные органы государственной власти. Государственная охрана состоит в предоставлении объектам охраны персональной охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности. Она включает также оперативно-розыскную деятельность, проведение охранных мероприятий и поддержание общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны, поддержание порядка, установленного уполномоченными на то должностными лицами, и пропускного режима на охраняемых объектах.

В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел и внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, органы внешней разведки, Вооруженные Силы РФ и некоторые другие государственные органы обеспечения безопасности.

К объектам государственной охраны относятся Президент РФ, определенные законом лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, федеральные государственные служащие, подлежащие государственной охране в соответствии с законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации.

Президенту РФ со дня официального объявления о его избрании предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания в полном объеме мер, предусмотренных законом. Президент в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны.

По истечении срока полномочий Президенту РФ государственная охрана предоставляется пожизненно. В течение срока полномочий Президента РФ государственная охрана предоставляется членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его.

Государственная охрана предоставляется следующим лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, на срок их полномочий:

• Председателю Правительства РФ;

• Председателю Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

• Председателю Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

• Председателю Конституционного Суда РФ;

• Председателю Верховного Суда РФ;

• Председателю Высшего Арбитражного Суда РФ;

• Генеральному прокурору РФ.

При необходимости по решению Президента РФ государственная охрана может быть предоставлена иным лицам, замещающим государственные должности РФ. Меры по обеспечению государственной охраны таких лиц принимаются, исходя из характера и реальности угрозы их безопасности, на основании распоряжений Президента РФ по представлениям по подведомственности Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Председателя Конституционного Суда РФ.

Федеральные органы государственной охраны входят в состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации. В федеральных органах государственной охраны предусматривается военная служба. Руководство этими органами осуществляют Президент РФ, а также Правительство РФ.

Федеральным органом государственной охраны является Федеральная служба охраны Российской Федерации. Входящая в нее Служба безопасности Президента РФ обеспечивает безопасность Президента РФ, а другие подразделения предоставляют государственную охрану определенным законом лицам, замещающим государственные должности РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и федеральным государственным служащим, подлежащим государственной охране в соответствии с законом на основании распоряжений Президента РФ, а также обеспечивают безопасность глав иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств во время пребывания на территории РФ. Создание, реорганизацию и упразднение федеральных органов государственной охраны осуществляет Президент РФ в соответствии с федеральным законодательством. Он же утверждает положения о федеральных органах государственной охраны.

Федеральные органы государственной охраны в целях осуществления государственной охраны имеют право осуществлять оперативно-розыскную деятельность; проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность; производить при проходе (проезде) на охраняемые объекты и при выходе (выезде) с охраняемых объектов личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств; производить документирование, фотографирование, звукозапись, кино- и видеосъемку фактов и событий; задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, воспрепятствование законным требованиям сотрудников федеральных органов государственной охраны, а также проникновение или попытку проникновения на охраняемые объекты; использовать в служебных целях средства связи, включая и специальные, принадлежащие организациям независимо от форм собственности, а в неотложных случаях и гражданам. Они также вправе использовать в служебных целях транспортные средства, принадлежащие гражданам, для предотвращения преступлений, для преследования и задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении, для доставления лица, нуждающегося в срочной медицинской помощи, в лечебное учреждение, а также для проезда к месту происшествия (с последующим возмещением убытков), а также беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасности объектов государственной охраны, а также при преследовании лиц, подозреваемых в совершении таких преступлений, если промедление может создать реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны. Должностные лица этих органов могут принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств. Сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы рукопашного боя, для пресечения преступлений и иных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям сотрудников, если ненасильственные способы не обеспечивают исполнения возложенных на них служебных обязанностей. В необходимых случаях они могут применять состоящие на вооружении федеральных органов государственной охраны специальные средства и в крайних случаях — оружие.

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации

Исторические корни принципа народного представительства

Исторически предшественниками органов, олицетворяющих идею народного представительства, можно считать представительные учреждения в демократических… Идея народного представительства, выдвинутая и разработанная Дж. Локком, Ш.… В США, которые сразу и наиболее последовательно восприняли концепцию разделения властей, парламентское учреждение…

Федеральное Собрание в системе органов

Государственной власти Российской Федерации

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в главе «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ.

Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией — настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).

Другая важная гарантия, закрепленная в главе «Основы конституционного строя», состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.

Независимость — важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость. Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требованиями Конституции РФ. И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его назависимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как президентское вето, референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они, однако, не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.

Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, тем самым давая ему не более как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.

Федеральное Собрание основывается на принципиально новом понимании народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде. Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх всех Советов, хотя Федеральное Собрание занимает высшее положение как орган федеральной законодательной власти. Федеральное Собрание отражает реальный федерализм, построенный на строгом разделении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Если по прежней российской Конституции парламент характеризовался как законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, то теперь это только представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью.

Как представительный орган Федеральное Собрание выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, то есть граждан Российской Федерации. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, открывающей возможность избрания в парламент для каждого гражданина в соответствии с законом. Поскольку в правовом государстве выборы носят свободный характер и не подчинены иллюзорной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в Федеральном Собрании представлены профессиональные политики безотносительно к их национальности или социальному положению. Требовать представительства в парламенте всех слоев и групп населения — это значит возвращаться к ложной практике времен социализма, когда такое «зеркальное» представительство организовывалось партаппаратом, а по существу, навязывалось народу из числа неквалифицированных граждан. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной системой, —это избрание в парламент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения.

Чисто внешне представительный характер Федерального Собрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федерации являются представителями субъектов Российской Федерации. Самым простым было бы сделать отсюда вывод, что как депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех случаях без всяких отклонений выражать интересы тех, кто их избрал, и несут перед ними полную ответственность за свою деятельность. Именно так трактовала природу парламентского мандата социалистическая доктрина государственного права, поскольку она не хотела доверить народным избранникам ответственность за общие интересы народа (это был так называемый императивный мандат, когда депутаты отвечали только перед избирателями).

Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирателей, а становятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью, для того чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов. Такое понимание народного представительства делает бессмысленным требование к депутату о выполнении им своих предвыборных обещаний, право отзыва депутата и т. д. Избранный депутат парламента абсолютно свободен в определении своей позиции при голосовании по любому вопросу (это так называемый свободный мандат).

Как представительный орган Федеральное Собрание, безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всех депутатов. Однако это право не является исключительным, то есть принадлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Президент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается специфика народного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей. Но, разумеется, представительность Федерального Собрания более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Российской Федерации, а также весь спектр партийно-политических интересов граждан.

Другая конституционная характеристика Федерального Собрания состоит в том, что оно является законодательным органом Российской Федерации. Такая функция означает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, т. е. правовые акты высшей юридической силы, и не может быть никакого другого органа государственной власти, который бы обладал аналогичным правом. В этом состоит всесилие парламента, т. е. возможность в пределах своей компетенции решающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия законов.

Самостоятельность и независимость законодательной власти также вырастают из принципов суверенитета народа и разделения властей. Эта власть образуется на основе прямого волеизъявления народа, а потому в процессе своей деятельности законодательный орган не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно с ними взаимодействует. Президент РФ является участником законодательного процесса, обладает правом вето, а Конституционный Суд РФ вправе объявить любой закон — полностью или частично — неконституционным, то есть утратившим юридическую силу. Эти примеры свидетельствуют о том, что законодательная власть действует не сама по себе, а в определенной конституционной системе, равновесие которой достигается взаимными противовесами трех основных властей. Более того, Президент РФ вправе распустить одну из палат Федерального Собрания (Государственную Думу) при наличии указанных в Конституции оснований и тем самым прекратить деятельность Федерального Собрания в целом. Но и Федеральное Собрание, в свою очередь, имеет конституционные рычаги воздействия на Президента РФ и на формирование судебных органов. Такая взаимная сбалансированность полномочий помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Федеральному Собранию его высокий конституционно-правовой статус.

Структура Федерального Собрания. Состав палат

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

Исторически двухпалатная структура парламента возникла в странах Запада как способ сдерживания одной палатой (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических революций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся разбушевавшегося народа. Новые правящие круги считали, что прямое представительство населения, основанное на всеобщем избирательном праве, может привести в нижнюю палату (Палата общин в Англии, Национальное собрание во Франции, Палата представителей в США и т. д.) представителей «низов», горячность которых должна уравновешиваться представителями высших слоев общества или во всяком случае более ответственными и опытными государственными деятелями (Палата лордов в Англии, сенаты во Франции и США и др.). Верхние палаты обычно комплектовались откровенно недемократическим или менее демократическим путем, имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятые нижней палатой, и другие привилегии. Таким путем правящим кругам удавалось достигать известного равновесия палат и стабилизирующего воздействия парламента на общественную жизнь.

С годами, уже в XX веке, произошла некоторая демократизация верхних палат, был признан принцип равноправия палат, но роль верхней палаты как органа «на всякий случай» сохранялась.

В связи с этим двухпалатность стала все чаще подвергаться острой критике со стороны демократической общественности и науки конституционного права. В некоторых унитарных государствах от двухпалатности отказались.

По-другому выглядела роль двухпалатности в федеративных государствах. В этих государствах, начиная с США, утвердилось понимание необходимости двойного представительства народа в парламенте: путем прямого пропорционального представительства на основе всеобщего избирательного права и через равное, независящее от численности населения представительство субъектов федерации. Исторический опыт всех федераций (США, Австралия, Германия, Мексика и др.) показал, что палата, состоящая из представителей субъектов федерации (обычно это сенаты), надежнее обеспечивает учет региональных интересов населения и равное участие всех частей федерации в решении общегосударственных задач. Сам федерализм таким путем обретает в глазах граждан уважение своей способностью обеспечивать единство общих и региональных интересов и через двухпалатный парламент добиваться преодоления внутренних противоречий в государстве.

Этими эффективными результатами объясняется то обстоятельство, что в федеративных государствах двухпалатность признана принципом демократическим и функциональным.

В Российской Федерации двухпалатность парламента — относительно новое явление, возникшее только в 1990 году, когда в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с революции 1917 года, высший представительный орган России, формально являвшейся федерацией, был однопалатным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевидно, считалось достаточным. Но двухпалатность в Российской Федерации в период с 1990 по 1993 годы оказалась не очень эффективной: палаты Верховного Совета большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум — руководящий орган всего парламента, подавлявший инициативу палат. Российский федерализм еще не обрел достаточной конституционноправовой базы, а субъекты Федерации — реальной самостоятельности.

Конституция 1993 года внесла принципиальные изменения в понимание структуры федерального парламента. Двухпалатность Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устройства, а как фундаментальная основа реального федерализма, призванного расширить права и самодеятельность народа и обеспечить глубокие реформы в политическом и экономическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат Федерального Собрания, их различная компетенция. Отсюда специальная неповторимая роль каждой палаты, которые в совокупности обеспечивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время — единство Российской Федерации.

Двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая — второй или одна — нижней, а другая — верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматриваются как части единого парламента, и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же время нельзя не заметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общественной жизни. Это очевидное обстоятельство привело к тому, что как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом.

Широко признано также, что Совет Федерации как орган менее политизированный и к тому же отражающий официальное мнение субъектов РФ олицетворяет более спокойный, непартийный подход к законотворчеству, нейтрализует возможность принятия законов без учета интересов всех регионов нашей обширной страны. Конституция РФ делит между палатами функцию назначения ряда высших должностных лиц в государстве, устанавливает особые полномочия каждой палаты в определенных областях.

Сложившийся за время деятельности Федерального Собрания механизм преодоления разногласий между палатами способствует предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций.

Двухпалатная структура Федерального Собрания эффективно помогает разрешению разногласий между различными социальными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к «улице», то есть внепарламентской оппозиции. Палаты снимают остроту как политических, так и межрегиональных противоречий, содействуя устойчивости государственного корабля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно уравновешивающих друг друга и в своей совокупности уравновешивающих исполнительную и судебную власть.

Состав палат, как и принципы их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок — четыре года, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но как порядок формирования Совета Федерации, так и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.

Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избирались на два года (1993—1995), что было установлено в разделе «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ. Это было вызвано необходимостью обеспечить плавный переход от старой конституционной системы к новой, с тем чтобы сначала выявить жизнеспособность нового парламента и критерии оценки депутатов.

В декабре 1995 года Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федерации), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок четыре года.

Кардинальная реформа была проведена Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года (ныне действует в редакции от 25 июля 2006 г.), который отменил представительство субъектов РФ в Совете Федерации в лице глав исполнительной власти (президентов, губернаторов) и глав законодательных органов субъектов РФ и установил, что представителями субъектов РФ в Совете Федерации выступают лица, назначенные главами исполнительной власти и избранные законодательными органами.

Тем самым создавались условия для превращения Совета Федерации в постоянно действующий орган.

Порядок выборов депутатов Государственной Думы

Избирательные права граждан. Депутаты Государственной Думы избираются гражданами РФ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при… В равной степени всеми избирательными правами обладают граждане РФ,… Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица, международные организации и общественные…

Формирование Совета Федерации

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 95) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В то же время в ч. 2 ст. 96 указано, что формирование Совета Федерации устанавливается федеральным законом.

Эти конституционные положения позволяют сделать два очевидных вывода. Во-первых, в Совете Федерации должно насчитываться по два представителя от каждого субъекта РФ, вследствие чего и председатель палаты должен быть избран из этого числа членов. Во-вторых, поскольку в одной и той же статье Конституции законодатель указал, что Совет Федерации «формируется», а Государственная Дума образуется путем «выборов», то тем самым он с очевидностью установил, что порядок образования Совета Федерации отличается от порядка образования Думы.

Однако без ответа оставались существенные вопросы: кто и каким образом в субъектах РФ назначает или избирает этих двух представителей двух ветвей государственной власти. Должны ли они избираться населением каждого субъекта РФ или делегироваться главой администрации и органом законодательной власти.

Если остановиться на выборности населением, то возникает дополнительная необходимость обеспечить, чтобы такие выборные лица выражали точку зрения законодательной и исполнительной власти. Но как этого добиться? Эти вопросы вызвали острую дискуссию в парламентских кругах, которая, затянувшись до конца 1995 года, когда срок полномочий Совета Федерации первого созыва истекал, едва не привела к параличу всей федеральной парламентской системы. Постепенно всем стало ясно, что провести выборы членов Совета Федерации в субъектах Федерации синхронно с выборами депутатов Государственной Думы уже по времени невозможно, а избранная в установленный срок Государственная Дума второго созыва не могла бы начать функционировать, пока не образован Совет Федерации.

В этих условиях, после рассмотрения в Государственной Думе многих вариантов законопроектов, Думой был принят весьма лаконичный Закон (всего четыре статьи), ставший известным по имени его инициатора как «Закон Чилингарова».

Закон установил, что в Совет Федерации в качестве представителей от каждого субъекта РФ должны входить глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Это положение было коренным образом изменено Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Закон устанавливает общие требования к членам Совета Федерации и порядок избрания (назначения) представителей от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации — представитель от представительного органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании этого органа путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации — представитель от двухпалатного законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ новый член Совета Федерации — представитель от этого органа должен быть избран не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа вносятся на рассмотрение этого органа его председателем.

В двухпалатном законодательном органе кандидатуры вносятся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат. Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не позднее трех месяцев назначается высшим должностным лицом на срок его полномочий. Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.

Кандидаты для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации обязаны представить соответственно в законодательный орган или высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа):

1) сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения);

2) сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий данного члена Совета Федерации. Полномочия прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации — представителя от того же органа государственной власти субъекта РФ.

Полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Порядок принятия Советом Федерации решений о подтверждении полномочий вновь избранных (назначенных) членов Совета Федерации и решений о прекращении полномочий устанавливается Регламентом Совета Федерации.

По представлению Председателя Совета Федерации полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). Но орган государственной власти субъекта РФ вправе не рассматривать такое представление Председателя Совета Федерации.

Решение вопроса о порядке формирования Совета Федерации в 1995 г. трудно было назвать удачным. По Конституции РФ Совет Федерации — это постоянно действующий орган, что можно обеспечить при условии, если для его членов исполнение их обязанностей в палате является единственным родом занятий. Но этого не было, так как главы законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ тоже избирались в постоянно действующие органы и к тому же были весьма перегружены текущей работой. Получалось, что при этих условиях состав Совета Федерации объективно не мог стать постоянным на какой-то единый срок. Но другого решения законодатели в то время не нашли.

Нынешний порядок формирования Совета Федерации исправляет недостаток прежнего порядка, поскольку включает в состав Совета Федерации членов на постоянной профессиональной основе. Но при этом состав палаты все же подвержен частым изменениям, поскольку избрание в субъектах РФ глав представительных органов и наделение полномочиями глав исполнительных органов государственной власти осуществляется несинхронно. Вследствие этого в течение каждого года в Совете Федерации происходит смена каких-то его членов.

Внутренняя организация палат. Регламенты

Постоянно действующий характер Федерального Собрания гарантируется тем, что созыв палат не зависит от главы государства, а обеспечивается по… Федеральное Собрание является единым парламентским организмом, но это не… 1) для заслушивания посланий Президента РФ;

Компетенция Федерального Собрания

Понятие компетенции парламента. Компетенция парламента — это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти. Компетенция устанавливается Конституцией РФ исходя из принципа разделения властей. Полномочия парламента не дублируют полномочия исполнительной и судебной властей, они отражают его основное назначение как представительного и законодательного органа.

Парламентам свойственны три классические основные функции, на которых, собственно, и выросла представительная система:

1) принятие законов;

2) утверждение государственного бюджета;

3) в определенных формах контроль за исполнительной властью.

Две первые функции практически нигде и никогда не подвергались сомнению, в то время как третья породила различные подходы. При парламентарных формах правления контроль за исполнительной властью носит многосторонний характер, а главное — включает право парламента принимать вотум недоверия правительству и тем самым отправлять его в отставку. В президентской республике такого права у парламента нет, но парламент в разных формах участвует в формировании исполнительных органов государственной власти и имеет определенные возможности влиять на исполнительную власть.

Эти классические функции парламента, сложившиеся еще в XVII веке, с разными модификациями определяют компетенцию парламентов и в настоящее время. Считается, что именно через эти функции выражается суверенная воля народа, а следовательно, обеспечивается демократическое правление.

Однако признанием основных функций парламента дело не исчерпывается. Важно также определить его предметную законодательную компетенцию, которая составляет главную часть общей компетенции любого парламента. Предметная компетенция призвана обозначить круг вопросов, по которым парламент вправе принимать законы. При различных подходах такая предметная компетенция может оказаться абсолютной или ограниченной.

В Великобритании, например, для парламента не существует никаких ограничений, он вправе принимать любые законы, чем определяется его безусловное верховенство в системе органов государства. Формально на аналогичных позициях стояли конституционные системы тоталитарных государств. Пример ограниченной компетенции демонстрирует Франция, в Конституции которой закреплен точный перечень вопросов, по которым (и только по которым) парламент вправе принимать законы (за пределами перечня — прерогатива правительства). Более того, в этой стране правительство вправе с разрешения парламента издавать ордонансы, обычно относимые к сфере законов. Установление в конституциях ряда стран точного перечня вопросов, по которым парламент вправе принимать законы, часто предназначено не для создания препятствий парламенту в рассмотрении других вопросов, а для ясного указания на то, что никакой другой орган власти не вправе решать эти вопросы. Иногда парламенту прямо запрещается вмешиваться в прерогативы исполнительной власти (Колумбия). Но это практика унитарных государств.

В федеративных государствах определение предметной компетенции — дело более сложное, поскольку власть разделена не только по горизонтали, но и по вертикали, то есть между федерацией и ее субъектами. Поэтому требуется иметь четкий водораздел между предметами ведения всех законодательных органов.

В США, например, Конституция в этих целях исчерпывающе закрепляет предметную компетенцию Конгресса, оставляя все другие вопросы в ведении штатов. Основной закон ФРГ решает проблему по-другому: он не только делит вопросы законодательной компетенции между федерацией и ее субъектами (землями), но и предусматривает их совместную компетенцию, то есть круг вопросов, по которым по определенным правилам законодательствуют как федерация, так и земли.

В Российской Федерации предметная законодательная компетенция Федерального Собрания конституционно в полном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определения этой компетенции содержатся в ст. 71 и 72 Конституции РФ, в которых перечисляются вопросы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако круг вопросов, составляющих понятия «ведение Российской Федерации» и «совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов», шире предметной компетенции Федерального Собрания, поскольку по предметам ведения и совместного ведения правовое регулирование осуществляют не только Федеральное Собрание, но и другие федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Правительство РФ, другие федеральные исполнительные органы). Федеральное Собрание не вправе принимать законы по вопросам, входящим, согласно Конституции РФ, в компетенцию Президента РФ (например, по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как это установлено в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Следовательно, Федеральное Собрание принимает законы по любым вопросам, входящим в ведение РФ и совместное ведение РФ и ее субъектов, если эти вопросы не входят в компетенцию других органов государственной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов Российской Федерации.

Предметная компетенция указана в Конституции РФ и в другой форме. О ней говорят те статьи Основного Закона, в которых Федеральному Собранию прямо предписывается принять федеральный конституционный закон или федеральный закон по конкретному вопросу. Например, федеральные конституционные законы принимаются по определению режима военного положения, порядка введения чрезвычайного положения, по установлению судебной системы РФ и др. Федеральные законы определяют порядок выпуска государственных займов, порядок несения военной службы и др. Тем самым во всех таких статьях Конституции РФ закрепляется соответствующее полномочие Федерального Собрания.

Предметная компетенция определяет как бы общую направленность законодательной деятельности Федерального Собрания.

Но компетенция палат в этой сфере все же неодинакова. Так, Совет Федерации обязан рассмотреть принятые Государственной Думой законы только по указанным в Конституции РФ вопросам (ст. 106): бюджет, налоги и сборы, война и мир и др. По другим же вопросам рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой, не обязательно, по истечении определенного срока они могут быть переданы Государственной Думой Президенту РФ на подпись и обнародование и без одобрения Советом Федерации (ч. 4 ст. 105).

Так решается проблема предметной компетенции Федерального Собрания в сфере законотворчества. Но каждая из палат Федерального Собрания обладает еще и специальной компетенцией, прямо установленной Конституцией РФ. Эта специальная конституционная компетенция прежде всего отражает стремление законодателя привлечь к участию в решении наиболее важных вопросов жизни государства органы как исполнительной, так и законодательной и судебной власти. Разделение полномочий по решению того или иного вопроса призвано воспрепятствовать одностороннему подходу какого-либо одного органа власти и обеспечить взвешенное решение с учетом мнений различных органов власти. Например, в отрешении Президента РФ от власти участвуют следующие органы государственной власти (каждый со своими полномочиями): Государственная Дума, Совет Федерации, Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ.

Специальная компетенция, кроме того, предусматривает исключительное право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном объеме. Например, только Государственная Дума вправе собственным решением объявить амнистию. Только Совет Федерации может назначить выборы Президента РФ и т. д. Рассмотрим специальную компетенцию каждой палаты Федерального Собрания.

Специальная компетенция Совета Федерации. Эта компетенция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законов.

Регламент Совета Федерации предусматривает специальный порядок рассмотрения каждого такого вопроса.

В компетенцию Совета Федерации входят следующие вопросы.

1. Утверждение изменения границ между субъектами РФ.

Вопрос об изменении границ между субъектами РФ рассматривается Советом Федерации по взаимному согласию субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить. Для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ в Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами и утвержденное законодательными органами каждого из этих субъектов, обоснование указанного соглашения, согласованное субъектами РФ, и карта местности. Соглашение об изменении границ между субъектами Российской Федерации прорабатывается в Комитете по делам Федерации и региональной политике. После того как Комитет вынесет заключение, проводится заседание Совета Федерации, на которое приглашаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ. Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Это постановление является окончательным, оно направляется в законодательные и исполнительные органы соответствующих субъектов РФ, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

2. Утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения.

Указ Президента РФ о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения или чрезвычайного положения незамедлительно направляется Председателем в комитеты Совета Федерации.

Вопрос об утверждении указа Президента РФ рассматривается Советом Федерации в срок, не превышающий 48 часов для военного положения и 72 часов для чрезвычайного положения. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Если решение об утверждении указа Президента РФ не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, указ Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения не утверждается, что оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту РФ и в соответствующие органы исполнительной власти для исполнения.

В случае неутверждения Советом Федерации указа Президента РФ действие указа прекращается с момента его обнародования со следующего дня или через 72 часа.

3. Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Этот вопрос решается по предложению Президента РФ. Заключение по обращению дают комитеты по обороне и безопасности и по международным делам или Комитет по СНГ. На заседание Совета Федерации приглашаются Президент РФ, Председатель Правительства РФ. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением. Если решение не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, Вооруженные Силы не могут использоваться за пределами территории Российской Федерации, что также оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление Совета Федерации в течение двух дней со дня его принятия направляется Президенту РФ.

4. Назначение выборов Президента РФ.

Основанием для рассмотрения Советом Федерации вопроса о назначении выборов Президента РФ может быть истечение срока пребывания Президента РФ в должности, а также досрочное прекращение Президентом исполнения полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ. Досрочные выборы в случае отставки Президента РФ назначаются Советом Федерации в двухнедельный срок с момента досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ. Решение о назначении выборов Президента РФ принимается большинством голосов и подлежит опубликованию не позднее чем через пять дней.

5. Отрешение Президента РФ от должности.

Совет Федерации вправе отрешить Президента РФ от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления после получения из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Вместе с постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ. По получении из Государственной Думы этих документов Председатель Совета Федерации немедленно направляет их в Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам и созывает Совет Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный

Суд РФ для дачи заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Вопрос об отрешении Президента РФ от должности без обсуждения включается первым в повестку дня заседания, созываемого в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда РФ. На заседание, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении Президента РФ от должности, приглашаются Президент РФ, Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ.

Рассмотрение вопроса об отрешении Президента РФ начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента РФ. Затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда РФ для оглашения заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После этого слово предоставляется Председателю Верховного Суда РФ для оглашения заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. После этого заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству. Президенту РФ либо его представителю может быть предоставлено слово по его желанию.

Постановление об отрешении Президента РФ от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, и оформляется постановлением. Если решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ не набрало необходимого количества голосов, рассмотрение обвинения против Президента РФ прекращается, что оформляется также постановлением.

Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.

В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции РФ решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ.

6. Назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Эти конституционные полномочия Совета Федерации дополняются п. 7 Положения об Экономическом Суде Содружества Независимых Государств, утвержденного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств 6 июля 1992 года, в соответствии С которым судьи Экономического Суда Содружества Независимых Государств назначаются в порядке, установленном для назначения судей Высшего Арбитражного Суда РФ.

Кандидатуры для назначения на эти должности представляет Президент РФ. Совет Федерации рассматривает вопросы о назначении на должность судей в срок не позднее 14 дней с момента получения представления. Кандидатуры предварительно обсуждаются в Комитете по конституционному законодательству, который готовит заключение по каждой кандидатуре.

Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при тайном голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если кандидатуры, представленные для назначения на должности судей, при голосовании не наберут требуемого количества голосов, то они отклоняются.

После оглашения результатов голосования по кандидатурам судей Конституционного Суда РФ Председатель Совета Федерации приводит к присяге лиц, назначенных на должности судей Конституционного Суда РФ. Приведение к присяге проходит в торжественной обстановке при наличии в зале заседаний Государственного герба Российской Федерации и Государственного флага Российской Федерации. Лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда РФ, произносит текст присяги вслух, стоя на трибуне, положив руку на текст Конституции РФ.

Присягу судей Конституционного Суда все находящиеся в зале заседаний заслушивают стоя. Принесение присяги удостоверяется личной подписью судьи под текстом присяги с указанием даты ее принесения. Документ остается на хранении в Совете Федерации. Председатель Совета Федерации передает судье мантию как символ судебной власти. После принесения судьями Конституционного Суда РФ присяги звучит Государственный гимн Российской Федерации.

7. Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

Кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ представляет Совету Федерации Президент РФ. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора РФ в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента РФ. Кандидатура предварительно обсуждается в Комитете по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по представленной кандидатуре. Генеральный прокурор РФ считается назначенным на должность, если при тайном голосовании за представленную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации.

Назначение оформляется постановлением Совета Федерации. Если кандидатура, представленная Президентом РФ, при голосовании не наберет требуемого количества голосов, Президент РФ в течение 30 дней представляет новую кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ.

Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора РФ рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента РФ. Если это предложение не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, оно отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. Генеральный прокурор РФ считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобождение от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Освобождение от должности Генерального прокурора РФ также оформляется постановлением Совета Федерации.

При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом РФ для назначения на должность Генерального прокурора РФ, или предложения Президента РФ об освобождении от должности Генерального прокурора РФ Совет Федерации принимает постановление с предложением Президенту РФ о проведении консультаций с целью устранения возникших разногласий.

Назначение и освобождение заместителей Генерального прокурора проводится в аналогичном порядке, но предложение вносит Генеральный прокурор РФ.

8. Назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.

Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ. Предложения о кандидатах на эту должность могут вноситься Президенту комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Кандидатуру для назначения на должность заместителя Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего заместителя Председателя. В случае досрочного освобождения от должности Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Совета Федерации ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Кандидатуры для назначения на должности аудиторов представляют комитеты и комиссии Совета Федерации. Вопрос о лишении неприкосновенности заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты, назначенных на должность Советом Федерации, решается Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ.

9. Назначение членов Центральной избирательной комиссии РФ.

В соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных чправ граждан Российской Федерации Совет Федерации назначает на должность пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Кандидатуры для назначения на эти должности предлагают Совету Федерации законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Назначение производится тайным голосованием. Назначение на должность членов Центральной избирательной комиссии оформляется постановлением Совета Федерации.

10. Обращение в Конституционный Суд РФ.

В соответствии со ст. 125 Конституции РФ Совет Федерации может обратиться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Государственной Думы, Правительства РФ и ряда других правовых актов. Не может быть направлено в Конституционный Суд РФ обращение Совета Федерации, по предмету которого Конституционным Судом ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.

Совет Федерации принимает постановление о направлении запроса или ходатайства Совета Федерации в Конституционный Суд, а также постановление о назначении официального представителя (представителей) при рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде РФ.

Согласно Конституции РФ запрос о соответствии Конституции нормативных актов и договоров может быть направлен в Конституционный Суд РФ не только палатой, но и одной пятой членов Совета Федерации. В этом случае запрос подписывается членами Совета Федерации, направляющими его в Конституционный Суд, с указанием фамилии, имени, отчества, субъекта РФ, который они представляют.

Регламентом также установлен порядок назначения Советом Федерации членов Высшей квалификационной коллегии судей РФ — представителей общественности, порядок рассмотрения вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества, порядок консультаций по вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей, порядок принятия Регламента и внесения в него изменений и дополнений.

Специальная компетенция Государственной Думы. Эта компетенция, или вопросы ведения Государственной Думы, установлена в ряде статей Конституции РФ (в основном в ст. 103) и федеральных законов. Регламент Государственной Думы предусматривает специальный порядок рассмотрения каждого такого вопроса.

В специальную компетенцию Государственной Думы входят следующие вопросы.

1. Дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ.

Государственная Дума рассматривает официально представленную Президентом РФ кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения представления. Кандидат на должность Председателя Правительства РФ докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства, отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее.

Решение о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с применением электронной системы. Согласие на назначение считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов. По результатам тайного голосования принимается постановление.

В случае отклонения кандидатуры Президент РФ в течение недели вносит на согласование палаты новую кандидатуру.

В случае двукратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ в течение недели вправе представить третью кандидатуру.

2. Выражение недоверия Правительству РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ. Предложение о выражении недоверия может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов палаты. Государственная Дума рассматривает вопрос о недоверии Правительству РФ в недельный срок после его внесения во внеочередном порядке. Постановление о недоверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов открытым голосованием (палата вправе принять решение о поименном голосовании). Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не собрало большинства голосов депутатов.

В случае если Президент РФ не согласится с решением Государственной Думы о недоверии Правительству РФ, Государственная Дума в течение трех месяцев вправе провести повторное голосование по вопросу о выражении такого недоверия. Председатель Правительства РФ может сам поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ.

Решение о доверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов, результаты голосования оформляются постановлением. Если же решение о доверии не принимается, то голосуется решение об отказе в доверии Правительству РФ. А если и это решение не собирает требуемого числа голосов, то рассмотрение вопроса прекращается.

3. Назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека.

Кандидатуры на эту должность предлагаются Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами и депутатскими объединениями Государственной Думы.

Кандидат на должность Уполномоченного по правам человека выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее.

О назначении Уполномоченного по правам человека принимается постановление. Если кандидатура на должность Уполномоченного по правам человека отклонена палатой, может быть предложена для нового рассмотрения та же или новая кандидатура. По вопросу о назначении на должность или об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека Государственная Дума принимает постановление.

4. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента РФ. Предложения о кандидатах на должность Председателя могут вноситься Президенту РФ депутатскими объединениями и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа Думы. Президент РФ представляет кандидатуру не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру. Кандидат выступает перед Думой с краткой программой деятельности.

Кандидатуры на должность аудиторов Счетной палаты представляются депутатами Комитету по бюджету и налогам, который вносит на обсуждение палаты весь список. Вопрос об освобождении от должности этих должностных лиц решается простым большинством палаты по представлению того же Комитета.

5. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ.

Кандидатура на должность Председателя Центрального банка РФ представляется Президентом РФ. Кандидат выступает перед Думой с краткой программой предстоящей деятельности, отвечает на вопросы. Председатель Центрального банка считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка решается по представлению Президента РФ. Решение об этом принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Дума также назначает членов Совета директоров ЦБ, избирает трех представителей в состав Национального банковского совета (коллегиального органа Банка России).

6. Выдвижение обвинения против Президента РФ.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ. Предложение направляется на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой путем открытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению депутатских объединений общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства депутатских объединений. Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвинутого против Президента РФ обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установленных Регламентом. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента РФ. Комиссия большинством голосов членов комиссии принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. В обсуждении предложения принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица, оценки и показания которых имеют существенное значение.

По итогам обсуждения двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимается постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. В пятидневный срок оно направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.

7. Объявление амнистии.

Амнистия (от греч. amnestia — забвение, прощение) — освобождение от ответственности определенных лиц, осужденных по одной или нескольким статьям Уголовного кодекса, или в отношении которых только возбуждено или может быть возбуждено дело по данным статьям. Амнистия отличается от помилования, которое касается только конкретных лиц, совершивших преступление (право помилования принадлежит Президенту РФ).

Объявление амнистии осуществляется Государственной Думой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии. Проект постановления вносится и рассматривается в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов.

Постановления об объявлении амнистии принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Они подлежат официальному опубликованию в течение трех дней.

8. Обращение в Конституционный Суд РФ.

В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума может обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, международных договоров, не вступивших в силу для Российской Федерации. Государственная Дума может также обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании Конституции РФ, а также с ходатайствами по спорам о компетенции, в которых она является одной из сторон.

Предложение об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ вносится депутатским объединением или комитетом Государственной Думы. Решение об обращении с запросом в Конституционный Суд принимается большинством голосов депутатов. Запрос может быть также направлен группой депутатов Государственной Думы, насчитывающей не менее одной пятой от общего числа депутатов (90 человек). В последнем случае к проекту ходатайства прилагается перечень подписей запрашивающих.

Регламент Государственной Думы также устанавливает порядок рассмотрения вопроса о лишении депутата неприкосновенности, порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов, порядок ратификации, прекращения и приостановления международных договоров, порядок решения вопросов международных связей Думы.

Полномочия Федерального Собрания в финансовой области. Это одна из наиболее важных и сложных областей деятельности государства, в связи с чем во всех странах предусматривается особый порядок принятия финансовых законов, и прежде всего государственного бюджета и налогов. Осознание необходимости контроля за установлением налогов, доходами и расходами государства послужило одной из главных причин, приведших к учреждению первых парламентов мира.

Бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Этот важнейший документ, всегда устанавливаемый отдельным законом, определяет источники поступления финансовых средств и классифицирует статьи расходов с тем, чтобы народные деньги использовались правительством строго по назначению. Бюджет принимается парламентом ежегодно в форме закона. В компетенцию представительного органа входит и контроль за исполнением бюджета, который включает как право проверок, так и утверждение отчета правительства об исполнении закона о бюджете.

Понятие «доходы» обычно охватывает поступления от налогов, займов и сборов, разного рода штрафов и пошлин, доходы от государственных предприятий и вкладов в банки, арендную плату и другие платежи в бюджет. Государственные расходы включают средства, которые направляются на субвенции и дотации субъектам Федерации, погашение внешнего и внутреннего государственного долга, содержание государственного аппарата и армии, социальную поддержку населения, экономические и культурные нужды и др.

Полномочия Федерального Собрания в области финансов регламентируются Конституцией РФ и рядом федеральных законов. Из Конституции РФ (ст. 71) вытекает, что Федеральное Собрание вправе принимать законы по таким вопросам ведения Российской Федерации, как финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ Федеральное Собрание вправе принимать законы по такому вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, детально регламентирует бюджетный процесс, то есть деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. В этом процессе по смыслу закона значительные полномочия отводятся Государственной Думе. Составление и исполнение бюджета являются функциями органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета — функциями парламента.

Бюджетный кодекс установил, что Правительство РФ вносит в Государственную Думу и представляет Президенту РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 24 часов 26 августа текущего года, одновременно с предварительными итогами социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период, прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год, основными направлениями бюджетной и налоговой политики, проектом федеральной адресной инвестиционной программы и др. Наряду с этими и рядом других материалов о внутреннем экономическом и финансовом положении страны Думе предоставляются международные договоры Российской Федерации, вступившие в силу и содержащие ее финансовые обязательства на очередной год, включая нератифицированные международные договоры о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах, программа государственных внешних заимствований и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам, структура внешнего и внутреннего долга страны и ряд других материалов.

От Правительства требуются предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил и других войск, а также ряд других документов.

Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу, Президенту РФ и Правительству РФ проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной год.

Проект федерального закона о федеральном бюджете направляется в Комитет по бюджету для подготовки заключения, в соответствии с которым проект принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство РФ на доработку.

Для обеспечения необходимой степени конфиденциальности рассмотрения отдельных разделов и подразделов расходов федерального бюджета и источников покрытия дефицита федерального бюджета Государственная Дума утверждает персональный состав рабочих групп, члены которых несут ответственность за сохранение государственной тайны.

В отличие от других законов Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной год должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении; федеральные законы о бюджетах внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда должны быть приняты до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год. Используется также термин «нулевое» чтение, которым обозначают предварительное рассмотрение проекта совместно с Правительством.

1. Рассмотрение проекта закона в первом чтении.

В течение 30 дней со дня внесения проекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении. На этой стадии Дума рассматривает концепцию и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, программу государственных внешних заимствований и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета. К этим характеристикам относятся доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; дефициты федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета и источники покрытия дефицита; общий объем расходов федерального бюджета в целом.

В течение 15 дней со дня внесения проекта закона комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по проекту закона с предложениями о его принятии или отклонении, а также предложения и рекомендации по вопросам, рассматриваемым в первом чтении. В течение этого же периода субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по основным характеристикам федерального бюджета. На основании заключений комитетов, поправок субъектов права законодательной инициативы по основным характеристикам федерального бюджета Комитет по бюджету готовит свое заключение по проекту закона, а также проект постановления Государственной Думы о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении и об основных характеристиках федерального бюджета и представляет их на рассмотрение на пленарном заседании Государственной Думы.

При рассмотрении проекта закона в первом чтении на пленарном заседании Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ и содоклады Комитета по бюджету и профильного комитета, а также доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или об отклонении законопроекта. В случае принятия Государственной Думой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета. В случае отклонения проекта Дума может передать законопроект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, или вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку. Предусматривается также возможность поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае отклонения проекта закона и передачи его в согласительную комиссию она в течение 10 дней разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета, согласовывая указанные характеристики с внесенными на рассмотрение Думы законопроектами о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах, проектом программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.

По итогам рассмотрения проекта закона в первом чтении принимается постановление Государственной Думы о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в первом чтении и об основных характеристиках федерального бюджета. Если Дума не принимает решение по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии, проект федерального закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным в первом чтении.

В этом случае Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключении комитетов по бюджету и по экономической политике, и вносит доработанный проект федерального закона на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении.

При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения в Государственную Думу.

При повторном отклонении в первом чтении проекта закона Государственная Дума не имеет права повторно направить проект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство. Повторное отклонение проекта возможно лишь в случае, если Дума ставит вопрос о доверии Правительству. В случае его отставки новое Правительство представляет новый вариант проекта закона не позднее чем через 30 дней.

2. Рассмотрение проекта закона во втором чтении.

Государственная Дума при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Проект закона рассматривается во втором чтении в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.

Субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюджета по разделам, на основе которых Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Думы проект постановления о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении и о распределении расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации.

Если Государственная Дума отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

3. Рассмотрение проекта закона в третьем чтении.

Проект закона рассматривается Думой в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. При рассмотрении проекта в третьем чтении Дума утверждает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации и главным распорядителям средств бюджета по всем уровням классификации, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной год; государственной программы вооружения; программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программы государственных внешних заимствований Российской Федерации и др. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по показателям федерального бюджета, рассматриваемым в третьем чтении, в Комитет по бюджету. В течение 10 дней Комитет проводит экспертизу поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам указанного законопроекта, рассматриваемых в третьем чтении, и направляет их в соответствующие профильные комитеты Государственной Думы. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключительно поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Рассмотрение поправок по подлежащим рассмотрению вопросам параллельно проводится на заседаниях Комитета по бюджету и соответствующего профильного комитета. При этом голосование поправок проводится комитетами раздельно. Решение считается принятым, если результаты голосования комитетов совпадают. На пленарном заседании Государственной Думы при рассмотрении проекта закона в третьем чтении рассматриваются поправки, поддержанные или отклоненные Комитетом по бюджету и соответствующим профильным комитетом. В обязательном порядке рассматриваются поправки, по которым у комитетов имеются разногласия. Общая сумма ассигнований по поправкам, поддержанным комитетами, не должна превышать суммы расходов по соответствующему разделу, утвержденной во втором чтении.

4. Рассмотрение проекта закона в четвертом чтении.

Государственная Дума рассматривает проект закона в четвертом чтении в течение 15 дней со дня его принятия в третьем чтении. При этом рассматриваются поправки к законопроекту, а затем законопроект ставится на голосование в целом. Внесение в него поправок не допускается. Принятый Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год в течение пяти дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Этот закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией РФ. Рассмотрение закона Президентом РФ осуществляется в соответствии со ст. 107 Конституции РФ.

Бюджетным кодексом предусмотрено включение в бюджет секретных статей, которые рассматриваются исключительно председателями палат и специальными комиссиями палат. Соответствующие программы представляются Президентом РФ.

В случае непринятия в срок или невступления в силу федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом.

Такова строгая стадиальная последовательность принятия Думой федерального бюджета Российской Федерации. Федеральное Собрание ежегодно принимает также закон об исполнении федерального бюджета.

В осуществлении оперативного контроля за исполнением федерального бюджета Федеральному Собранию оказывает помощь создаваемая им Счетная палата РФ. Этот орган, действующий на основе закона, проводит свою работу независимо, но отчитывается перед обеими палатами. Государственная Дума и Совет Федерации вправе давать ей поручения и рекомендации. В целях обеспечения контроля Счетной палатой хода исполнения федерального бюджета Думой утверждены формы финансовой отчетности участников бюджетного процесса. Отчеты об исполнении бюджета представляются палатам ежеквартально.

Важным направлением деятельности Федерального Собрания в финансовой области является принятие законов о налогах и сборах. Данное полномочие прямо закреплено в Конституции РФ (ч. 3 ст. 75), в которой устанавливается, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения устанавливаются только федеральным законом.

Налоговый кодекс РФ устанавливает, что виды налогов, налоговые ставки, льготы по всем налогам и другие условия устанавливаются законом.

Принятие налоговых и других финансовых законов осуществляется Федеральным Собранием при соблюдении важного условия. Конституция РФ (ч. 3 ст. 104) установила, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Этим достигается взаимодействие законодательной и исполнительной властей с целью не допустить введения сверхбюджетных расходов и стабилизировать бюджет.

Федеральное Собрание принимает ряд других финансовых законов. Так, оно утверждает бюджеты Стабилизационного фонда, Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Государственного фонда занятости, Фонда социального страхования, а также исполнение бюджетов этих фондов социального назначения.

Полномочия Федерального Собрания в области обороны и безопасности. Основные полномочия палат в этой области перечислены в Конституции РФ или установлены в федеральных законах.

Прежде всего это вопрос об объявлении войны и заключении мира. Конституция РФ прямо не устанавливает, кто имеет на это право, но из смысла п. «к» ст. 71 и п. «е» ст. 106 можно сделать вывод о том, что объявление войны и заключение мира входит в компетенцию обеих палат Федерального Собрания. При этом Государственная Дума принимает по этим вопросам федеральный закон, а Совет Федерации в обязательном порядке его рассматривает с целью одобрения или неодобрения. Естественно, что закон должен быть подписан Президентом РФ. Такое распределение полномочий, исключающее возможность единоличного решения Президентом РФ вопросов объявления войны и заключения мира, свидетельствует о стремлении законодателя перенести центр тяжести и основную ответственность на представительный орган.

Однако следует помнить, что в случаях агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против страны, именно Президент РФ объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий. Следовательно, с юридической точки зрения надо различать войну и ведение военных действий, объявление войны и введение военного положения.

Приведенное положение закреплено в Конституции РФ (ч. 2 ст. 87) и Федеральном законе «Об обороне» (ч. 4 ст. 4). Оно ясно указывает на то, что военные действия со стороны России могут начаться только в случаях агрессии против нее или непосредственной угрозы, а также вооруженных конфликтов, направленных против нее. Следовательно, и объявление войны может последовать только в оборонительных целях. Желая подчеркнуть только такой характер возможной для своего государства войны, в ряде государств (Италия, Венгрия) конституции закрепляют не право «объявления войны», а право «объявлять состояние войны». Хотя в Конституции РФ такого термина нет, следует считать, что по смыслу ее формулировок речь идет как раз об этом. Оборона определяется как система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита страны.

Заключение мира всегда является результатом переговоров, завершаемых договором. Переговоры, разумеется, ведутся от имени Президента РФ. Однако договор о мире приобретает полную юридическую силу только после того, как Государственная Дума примет федеральный закон о ратификации, который подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, после чего должен быть направлен на подпись Президенту РФ.

Конституция РФ, как было отмечено, предусматривает возможность введения военного положения Президентом РФ с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания. Подчеркивается также, что соответствующий указ Президента РФ входит в силу только после его утверждения Советом Федерации. Полномочия палат Федерального Собрания в области обороны и безопасности вытекают также из тех положений Конституции РФ (ст. 71), которыми устанавливаются вопросы ведения Российской Федерации, и в частности такие, как оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также определение статуса и защита Государственной границы.

Федеральный закон «Об обороне» суммирует и в то же время существенно расширяет конституционные полномочия палат Федерального Собрания в области обороны. Совет Федерации в соответствии с этим Законом:

1) рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете;

2) рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны;

3) утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению;

4) решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Государственная Дума в соответствии с этим Законом:

1) рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете;

2) принимает федеральные законы в области обороны.

Федеральный закон «Об обороне», следовательно, предоставляет Федеральному Собранию РФ фактически неограниченные полномочия принимать законы в области обороны.

Выше говорилось о конституционном полномочии Совета Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Однако в Конституции РФ дано лишь самое общее определение данного полномочия. Федеральный закон «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» конкретизирует это полномочие Совета Федерации, усиливая роль Федерального Собрания. Под поддержанием или восстановлением международного мира и безопасности законом понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности ООН и в соответствии с Уставом ООН, и в ряде других случаев. Президент РФ может принять решение об участии в таких операциях после принятия Советом Федерации постановления о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации и в соответствии с ратифицированным международным договором или с федеральным законом. При этом предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу только после принятия Советом Федерации соответствующего постановления (ст. 10). Таким образом, Федеральное Собрание разделяет полномочия по участию Вооруженных Сил РФ в миротворческой деятельности с Президентом РФ.

Конституция РФ выделяет важный аспект безопасности страны: статус и защита Государственной границы. Государственная Дума вправе принимать федеральные законы по этим вопросам, а Совет Федерации в обязательном порядке их рассматривает.

Введение такой процедуры принятия федеральных законов о статусе и защите Государственной границы подчеркивает повышенную ответственность Федерального Собрания, и особенно Совета Федерации, в обеспечении данных вопросов государственной безопасности.

Полномочия Федерального Собрания в области внешней политики и международных отношений. Широкие полномочия Президента РФ в этой области, сформулированные в ст. 86 Конституции РФ, и прежде всего осуществление им руководства внешней политикой страны, существенно сокращают возможности Федерального Собрания влиять на решение внешнеполитических вопросов. Однако значительные полномочия в этой области, вытекающие из таких вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), как международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оно все же имеет.

Государственная Дума, как сказано в ее Регламенте, рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, или в связи с обращением Президента РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты. Палата принимает обращения и заявления, выражающие ее позицию по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом. Инициатива внесения проектов обращений и заявлений Государственной Думы может исходить от любых субъектов права законодательной инициативы.

Более существенным вопросом является ратификация Думой международных договоров Российской Федерации. Международные договоры Российской Федерации, подлежащие ратификации, вносятся Президентом РФ в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона о его ратификации, пояснительной запиской, другими необходимыми документами и материалами. Совет Государственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке к его ратификации Государственной Думой и направляет договор и проект федерального закона о его ратификации с сопроводительными материалами на заключение в соответствующий комитет. Одновременно договор и проект федерального закона о его ратификации направляются в Комитет по международным делам или в Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией. Решением Совета Государственной Думы к участию в подготовке заключений по договору привлекаются другие комитеты палаты. Эти комитеты могут запрашивать у соответствующих государственных органов дополнительную информацию, касающуюся представленного на ратификацию международного договора, привлекать к оценке этой информации и текста международного договора независимых экспертов. Ответственный комитет оказывает содействие другим комитетам Государственной Думы в подготовке заключений по международному договору в соответствии с их компетенцией, создает подготовительные комиссии. Этот комитет по решению Государственной Думы может проводить парламентские слушания по вопросу о ратификации международного договора.

По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о ратификации. Заключение комитета содержит рекомендации о ратификации или о нератификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию возможными оговорками. Совет Государственной Думы включает вопрос о ратификации международного договора в календарь рассмотрения вопросов вне очереди.

Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации международного договора, о его приостановлении или прекращении действия большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый закон направляется в Совет Федерации.

В случае если, согласно ст. 125 Конституции РФ, в Конституционный Суд РФ был направлен запрос о соответствии Конституции РФ вынесенного на ратификацию международного договора, то до вынесения Конституционным Судом решения по этому вопросу Государственная Дума не рассматривает проект федерального закона о ратификации международного договора.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «г» ст. 106) федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Так же, как и Государственная Дума, Совет Федерации не рассматривает этот вопрос в случае, если в Конституционный Суд РФ направлен запрос о соответствии не вступившего в силу международного договора Конституции РФ.

Конституция РФ предусматривает (п. «м» ст. 83), что назначение и отзыв дипломатических представителей РФ в иностранныхгосударствах и международных организациях осуществляется Президентом РФ после консультаций с комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. В связи с этим Регламенты палат устанавливают порядок таких консультаций. Предложения по кандидатурам для назначения дипломатических представителей (послов и др.) оформляются решением коллегии Министерства иностранных дел РФ или иного министерства и представляются вместе с документами, характеризующими каждого кандидата. Аналогичные документы представляются на кандидатов для отзыва дипломатических представителей. Предложение о назначении или отзыве дипломатических представителей должно быть мотивировано. Комитет может затребовать представление дополнительных данных о кандидатах и мотивировки назначения либо отзыва дипломатического представителя. Далее, соответствующий комитет Государственной Думы на своем закрытом заседании в присутствии кандидата на назначение дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать, а также соответствующих должностных лиц Министерства иностранных дел РФ проводит обсуждение и по его итогам выносит свое заключение. Такое заключение должно быть мотивировано и официально направлено на имя Президента РФ.

Аналогичные консультации при назначении и отзыве дипломатических представителей Президент РФ проводит отдельно с комитетами и комиссиями Совета Федерации. Процедура этих консультаций аналогична той, которая применяется в Государственной Думе.

Палаты Федерального Собрания принимают участие в деятельности трех международных парламентских организаций: Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, Межпарламентской Ассамблеи Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) и Межпарламентского Союза.

Совет Государственной Думы ежегодно утверждает планы международных связей с парламентами других государств. Государственная Дума закрепляет в своем Регламенте право заключать с парламентами других государств и с международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве. По решению Совета Государственной Думы руководителям парламентов других государств, главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций может быть предоставлена возможность выступить на заседании Государственной Думы. Государственная Дума рассматривает рекомендательные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, принимает решения по их реализации.

Положение о российских частях межпарламентских комиссий по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также Положение о парламентских делегациях РФ в Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ, других межпарламентских организациях утверждаются Государственной Думой и Советом Федерации. Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о парламентской группе России (она состоит из представителей обеих палат), принимаемым общим собранием парламентской группы. Государственная Дума утверждает согласованный с Советом Федерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения иностранных парламентских делегаций, а также депутатов Думы, выезжающих за рубеж в рамках российских частей межпарламентских комиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Федерального Собрания.

Совет Федерации также осуществляет сотрудничество с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями в соответствии с утверждаемым Советом планом. Совет Федерации может самостоятельно заключать соглашения о межпарламентском сотрудничестве с парламентами других государств и осуществлять обмен парламентскими делегациями.

Совет Федерации со своей стороны утверждает положение о российской части межпарламентских комиссий (парламентских групп) по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также положения о парламентских делегациях Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ, других международных парламентских организациях. Участие членов Совета Федерации в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о Парламентской группе РФ, принимаемым Общим собранием Парламентской группы.

Совет Федерации также утверждает согласованный с Государственной Думой единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения парламентских организаций в Российской Федерации, а также членов Совета Федерации, выезжающих за рубеж в составе российской части межпарламентских комиссий, делегаций Совета Федерации, делегаций Федерального Собрания РФ.

Совет Федерации рассматривает подготовленные Комитетом по делам Содружества Независимых Государств и другими комитетами в соответствии с вопросами их ведения предложения по законодательным актам, принятым Парламентом Союзного государства (Россия — Белоруссия), Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств —участников Содружества Независимых Государств.

Контрольные функции Федерального Собрания. Когда говорят о парламентском контроле, то прежде всего имеют в виду право представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной (вотум недоверия). Таким полномочием всегда и в полном объеме обладают парламенты в государствах с парламентской формой правления. Что же касается президентских республик, то их парламенты этими полномочиями не обладают или обладают в урезанном виде, чем достигается стабильность органов исполнительной власти.

В Российской Федерации глава государства, избираемый населением путем прямых выборов, самостоятельно формирует Правительство, сталкиваясь только с одним конституционным ограничением: Председатель Правительства может быть назначен только при согласии Государственной Думы. При назначении других членов Правительства согласия Государственной Думы не требуется. Палаты Федерального Собрания осуществляют назначение только на такие должности, которые не относятся к исполнительной власти (судей высших судов, Генерального прокурора РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ, Председателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам человека РФ). Не обладают индивидуальными контрольными функциями депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, они не вправе давать должностным лицам органов исполнительной власти какие-либо указания или требовать отчета о деятельности. Конституция РФ предоставляет Думе право решать вопрос о доверии Правительству РФ, однако это не означает автоматической обязанности Правительства уйти в отставку, вопрос о его судьбе решает сам Президент. Тем более не влечет таких последствий вынесение Думой решения о недоверии отдельным членам Правительства. Государственная Дума первого созыва неоднократно выносила такие решения, но исполнительная власть неизменно их игнорировала. Дума не вправе также требовать от Председателя и членов Правительства отчетных выступлений в палате, такие требования (приглашения), неоднократно направлявшиеся членам Правительства, ими правомерно отвергались (хотя в других случаях они эти приглашения принимали). Следовательно, Правительство РФ не ответственно перед Федеральным Собранием и не подотчетно ему.

В желании не допустить назначения того или иного лица на должность Председателя Правительства РФ Государственная Дума может проявить настойчивость, отклоняя одну за другой кандидатуры, предлагаемые Президентом РФ. Однако депутаты помнят, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ вправе не только назначить главу Правительства без согласия Думы, но и распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Эти конституционные положения, например, обусловили разрешение острого правительственного кризиса в марте — апреле 1998 года.

Столь же «небезопасно» для депутатов злоупотребить выражением недоверия Правительству РФ, поскольку в случае если они в течение трех месяцев повторно выразят такое недоверие, то Президент РФ в ответ на это опять же может распустить палату.

Получается, что вотум недоверия Правительству в первый раз бессмыслен, так как не обязывает Президента уволить Правительство в отставку, а во второй раз — при той же недостижимости цели — грозит еще и роспуском Думы. «Дамоклов меч» роспуска, таким образом, постоянно сдерживает желание депутатов Государственной Думы добиваться смены Правительства.

Думе следует опасаться осложнения отношений с исполнительной властью еще и потому, что Председатель Правительства вправе по собственной инициативе поставить перед ней вопрос о доверии Правительству. А если Дума в этом случае выразит недоверие, то она может быть распущена Президентом РФ. Президент и Правительство в силу данного конституционного положения (ч. 4 ст. 117) получают сильное средство воздействия на депутатов.

Однако существование у Думы права на выражение недоверия Правительству РФ все же нельзя недооценивать. Вполне возможно представить себе политическую ситуацию, при которой Дума способна с помощью этого права свалить Правительство. Такая ситуация может сложиться в случае, если Президент РФ и Правительство РФ потерпят ряд крупных неудач в своей политике, что резко восстановит против них общественное мнение или создаст опасность отрешения Президента от должности. В таком случае Президент РФ, скорее всего, отреагирует на вотум недоверия, уволив Правительство в отставку.

Безусловным и сильным полномочием Федерального Собрания по контролю за исполнительной властью является контроль за исполнением государственного бюджета. Конституция РФ предусмотрела механизм такого контроля в Счетной палате РФ, создаваемой совместно Государственной Думой и Советом Федерации. Счетная палата ежеквартально проверяет ход исполнения бюджета и представляет об этом отчет палатам Федерального Собрания. Конституция РФ, однако, не предусматривает каких-либо специальных санкций за нарушение Правительством РФ бюджетной дисциплины. Возможность Государственной Думы повлиять на бюджетно-финансовую политику правительства путем принятия законов несколько сдерживается конституционным требованием о том, чтобы финансовые законопроекты (о налогах, займах, изменении финансовых обязательств и др.) вносились в Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Определенной формой контроля со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти следует считать участие обеих палат Федерального Собрания в отрешении Президента РФ от должности. Однако решение этого вопроса зависит не от одного Федерального Собрания. В какой-то мере контрольный характер носит полномочие Совета Федерации утверждать указы Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения, а также право Федерального Собрания ратифицировать международные договоры.

Наряду с указанными юридическими формами контрольных функций Федерального Собрания немаловажны и различные иные политические акции парламента, оказывающие воздействие на исполнительную власть. Критика правительственной политики с парламентской трибуны, дебаты, пресс-конференции депутатов, расследовательские действия комитетов и комиссий, парламентские слушания создают определенный климат общественного мнения, заставляющий Президента и Правительство корректировать свои действия, отстранять от должностей членов Правительства и крупных чиновников, вызвавших общественное негодование. В такой обстановке Президент РФ неоднократно оказывался вынужденным освобождать от должности министров федерального Правительства. Обращения и заявления палат при всем их юридическом бессилии также небезразличны для исполнительной власти, они раскрывают недостатки в ее деятельности и часто заставляют принимать соответствующие меры. Критика исполнительной власти является главным содержанием контрольных функций Федерального Собрания, и она очень важна для формирования и осуществления внутренней и внешней политики Российского государства.

Роспуск Государственной Думы. В соответствии с Конституцией РФ (п. «б» ст. 84) Президент РФ имеет право распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. Речь здесь идет о досрочном прекращении деятельности палаты, т. е. вопреки ее воле. Данный институт предусмотрен на случаи возникновения непримиримых разногласий между законодательной и исполнительной властью. Он имеет определенное устрашающее воздействие на Думу, которое может побудить ее к компромиссу. Если же роспуск все же будет осуществлен, то возникает возможность достижения согласия главы государства с новым составом палаты. Роспуск палаты как крайняя мера предусмотрен конституциями многих стран мира.

Оснований для роспуска Государственной Думы всего три, они сформулированы в ст. 111 и 117 Конституции РФ:

1) Дума может быть распущена Президентом РФ в ответ на трехкратное отклонение представленных ей кандидатур на должность Председателя Правительства РФ;

2) Дума может быть распущена в случае, если в течение трех месяцев она повторно выразит недоверие Правительству РФ;

3) Дума может быть распущена при выражении ею недоверия Правительству, когда инициатором постановки вопроса о доверии является сам Председатель Правительства РФ.

Роспуск Государственной Думы не может привести к бессрочному прекращению деятельности данной палаты, поскольку это могло бы парализовать Федеральное Собрание в целом. Конституция РФ (ч. 2 ст. 109) поэтому устанавливает, что в случае роспуска Думы Президент РФ назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Это в определенной мере связывает Президента РФ, который вынужден учитывать состояние общественного мнения и возможность избрания политически неблагоприятного для него нового состава Думы. Роспуск Думы означает прекращение ее полномочий, осуществление которых возможно в ходе заседания (принятие законов, объявление амнистии и др.), но не в других формах (работа комитетов, парламентские слушания и проч.).

Однако в Конституции РФ (ст. 109) есть и гарантии против произвольного употребления Президентом РФ своего права роспуска Государственной Думы. Таких гарантий четыре, они не допускают роспуска Думы в следующих случаях:

1) в связи с выражением ею недоверия Правительству в течение года после ее избрания;

2) с момента выдвижения ею обвинения против Президен-

та РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

3) в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;

4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Эти гарантии логически вытекают из понимания того, что нельзя проводить всеобщие парламентские выборы слишком часто, тем более когда воля народа была выражена совсем недавно.

Непозволительно также оставлять оружие роспуска в руках Президента в момент, когда против него выдвинуто обвинение, поскольку без такого ограничения отрешение Президента от должности стало бы просто невозможным. Законодатель исключает возможность проведения парламентских выборов в периоды военного или чрезвычайного положения, поскольку усилия органов государственной власти в такие периоды отвлечены на другие цели, да и воля народа не может проявиться адекватно. Наконец, роспуск Государственной Думы за шесть месяцев до истечения полномочий Президента (а следует учитывать, что в случае роспуска Думы выборы должны быть назначены в такой срок, чтобы Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска) означал бы, что разрыв между парламентскими выборами и выборами Президента РФ составил бы всего два месяца, — ясно, что столь частое проведение выборов нецелесообразно, а избиратели могут «помочь» разрешению разногласий двух властей путем своего участия только в одних, т. е. в очередных президентских, выборах.

Предусмотренные Конституцией РФ гарантии против произвольного роспуска Государственной Думы способствуют ее стабильности и урегулированию разногласий законодательной и исполнительной властей без применения крайних мер.

Акты, принимаемые палатами по вопросам, отнесенным к их ведению. Перечисление вопросов ведения каждой из палат Федерального Собрания в ст. 102 и 103 Конституции РФ завершается единообразным указанием на то, что по вопросам ведения каждая палата принимает постановления. Эти постановления принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ. В соответствии с этими конституционными нормами Регламенты устанавливают порядок принятия актов палат. В Регламентах зафиксированы и другие акты, принимаемые палатами.

Совет Федерации принимает постановления как по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, так и по вопросам организации своей внутренней деятельности. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Постановления Совета Федерации часто посвящены актуальным вопросам жизни страны, в них отмечается недостаточно активная работа Правительства РФ, содержатся обращения к Государственной Думе с призывом принять необходимые законодательные акты и т. д.

Обычными являются формулировки «предложить Правительству», «рекомендовать Президенту», «рекомендовать Центральному банку» и т. п. Постановления, следовательно, не содержат обязательных указаний для главы государства и исполнительной власти. Естественно поэтому, что Президент и Правительство прислушиваются к пожеланиям палаты, когда эти пожелания носят деловой характер, и вправе игнорировать те из них, которые носят характер политических выпадов или вмешательства в прерогативы исполнительной власти.

Проекты правовых актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в соответствующих структурных подразделениях Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами. Правовые акты, принятые Советом Федерации, оформляются с учетом принятых палатой поправок, визируются комитетом, комиссией Совета Федерации, ответственными за рассмотрение данного правового акта, а также соответствующими должностными лицами и в течение 96 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки.

Регламент Государственной Думы предусматривает, что палата принимает постановления по следующим вопросам, отнесенным к ее ведению:

• об одобрении проекта закона о поправках к Конституции РФ и принятии федерального закона;

• о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

• о доверии и недоверии Правительству РФ;

• о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;

• о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

• о назначении на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека;

• об объявлении амнистии;

• о выдвижении обвинения против Президента РФ;

• о запросе и направлении представителей в Конституционный Суд РФ;

• о парламентском запросе;

• по другим вопросам своей компетенции.

Государственная Дума вправе также принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты. Заявления и обращения Думы весьма многообразны и принимаются гораздо чаще, чем Советом Федерации, и в гораздо более острой политической форме. Это особенно характерно для обращений к Президенту РФ по вопросам внутриполитического и социальноэкономического положения в стране. Однако так же, как заявления и обращения Совета Федерации, заявления и обращения Государственной Думы, оказывая определенное влияние на исполнительную власть, не могут в то же время содержать каких-либо норм, обязательных для Президента и Правительства, а потому имеют только морально-политическое значение. Более значимыми являются заявления Государственной Думы по международным вопросам. Эти заявления, дающие оценку различным внешнеполитическим акциям зарубежных государств, приобретают определенный международный резонанс.

Порядок принятия федеральных законов

Споры и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответствующих вопросов законодательного… С общепринятой точки зрения Конституция РФ содержит недостаточно ясное… Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что понятие «принятый…

Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации

Статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации складывается из их прав, обязанностей и ответственности, он определяется Конституцией РФ, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции от 30 января 2007 г.) и рядом других федеральных законов. Закрепляя такой статус, законодатель предоставляет членам парламента особую право- и дееспособность, с тем чтобы парламентарий мог участовать в законотворчестве и осуществлении других функций парламента.

Статусы депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации во многом схожи, но между ними есть и различия. Различия определяются уже тем, что депутаты Думы избираются населением, а члены Совета Федерации входят в состав палаты по назначению или избранию органами государственной власти субъектов РФ. Депутаты Думы представляют в палате весь народ в целом, а члены Совета Федерации представляют свои субъекты РФ. Однако они в равной степени работают на профессиональной постоянной основе, не могут быть депутатами законодательного органа субъекта РФ или органа местного самоуправления, находиться на государственной службе, заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, состоять членами органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации. Члены обеих палат обязаны представлять декларации о доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, налоговой полиции, таможенных органов, органов уголовно-исполнительной системы, избранные депутатами Государственной Думы, как и членами Совета Федерации, приостанавливают свою службу в перечисленных органах и учреждениях на период осуществления депутатских полномочий.

Мандат российских парламентариев: императивный или свободный? От ответа на этот вопрос зависит главное в статусе парламентария: возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственность перед своими избирателями.

Под императивным мандатом понимаются полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что он обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия. Если депутат не выполняет свои предвыборные обещания или вообще работает в парламенте неудовлетворительно, то избиратели вправе отозвать его. Следовательно, депутат не свободен в выборе своей позиции при решении вопросов в парламенте, он должен служить не народу в целом, а своим избирателям.

Напротив, свободный мандат предполагает, что депутат не должен быть связан наказами избирателей, а действовать в парламенте исходя из своих убеждений в интересах всего народа. Такой мандат исходит из понимания возможности несовпадения общих и местных интересов народа и необходимости отдавать предпочтение общим интересам. При свободном мандате не может быть отзыва депутатов, а ответственность за свою деятельность он несет не перед своими избирателями, а перед народом в целом.

Эти разновидности мандатов в разных вариациях присущи всем странам мира. Императивный мандат весьма подходит тоталитарным государствам, которым нужны внешние формы «народоправства», хотя право отзыва в таких государствах практически нигде не реализовалось. Правовое демократическое государство исходит из того, что наказы избирателей и прямая ответственность депутатов перед избирателями имеют смысл и практическую осуществимость скорее на уровне местного самоуправления, но на общенациональном уровне парламенты решают более сложные вопросы в интересах народа, и депутаты должны выступать как представители всего народа, а не только своих избирателей. Поэтому в современных демократических странах утвердились системы свободного мандата.

Свободный мандат не означает полную свободу действий парламентария, он зависит от установок своего партийного руководства во фракции, связан желанием снова баллотироваться на предстоящих выборах в парламент в своем избирательном округе.

Однако юридически его право голосовать при решении того или иного вопроса ничем не ограничено. Поняв, что его предвыборные обещания были нереальными или популистскими и идут вразрез с общенародными интересами, депутат вправе отказаться от выполнения этих обещаний. Во всей своей деятельности депутат должен в первую очередь руководствоваться Конституцией, законами и своей совестью.

В Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство же решает его половинчато. В целом можно считать, что императивный мандат отвергнут, поскольку права отзыва на федеральном уровне уже нет. Не существует и юридически закрепленной обязанности депутата поддерживать политику какой-либо политической партии, строго следовать фракционной дисциплине и отчитываться перед избирателями. Отсутствие санкций за нарушения депутатских обязанностей позволяет депутату поступать в соответствии со своими убеждениями, свободно выступать в СМИ и т.д. Практически таким же статусом обладают и члены Совета Федерации. Хотя они являются представителями органов государственной власти своих субъектов РФ, но не предусмотрено никакой обязанности членов палаты выполнять какие-либо наказы избирателей.

Общие требования к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации. Членом Совета Федерации в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» является представитель субъекта РФ: законодательного органа государственной власти субъекта РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Депутатом Государственной Думы признается избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законом.

Члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы при осуществлении ими своих полномочий обеспечиваются условия для беспрепятственной и эффективной реализации их прав и обязанностей, установленных Конституцией РФ, законами, регламентами палат. В своей деятельности члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы должны руководствоваться Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы.

Срок полномочий. Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий.

Срок полномочий члена Совета Федерации определяется с момента его избрания (назначения) в соответствии с названным Законом и заканчивается днем избрания (назначения) вновь избранного члена Совета Федерации, за исключением предусмотренных этим Законом случаев досрочного прекращения полномочий.

Решение законодательного органа государственной власти субъекта РФ об избрании представителя в Совете Федерации тайным голосованием оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного органа государственной власти — совместным постановлением обеих палат. Решение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа) о назначении представителя в Совете Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный орган субъекта РФ.

Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.

Решения об избрании (о назначении) членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решений. В тот же срок избранный (назначенный) член Совета Федерации должен представить в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

Полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях:

1) утраты ими гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства;

2) вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

3) признания недееспособными на основании решения суда, вступившего в законную силу;

4) признания безвестно отсутствующими либо объявления их умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу;

5) смерти;

6) призыва на военную службу с их согласия.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в случаях:

1) письменного заявления о сложении своих полномочий;

2) избрания депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления;

3) поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения его в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, занятия им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

4) роспуска Государственной Думы в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ.

Формы деятельности, права и обязанности членов парламента. Формы деятельности определены в законе для того, чтобы способствовать парламентариям в осуществлении их законотворческой деятельности. В то же время это означает установление известных рамок такой деятельности, с тем чтобы не допустить вмешательства депутатов в прерогативы исполнительной и судебной власти.

Формами деятельности парламентариев являются участие в заседаниях своих палат, комитетах и комиссиях, парламентских слушаниях, в выполнении поручений палат, обращение к должностным лицам с требованием немедленного пресечения обнаружившегося нарушения прав граждан и др.

Формами деятельности депутата Государственной Думы являются также работа с избирателями, участие в работе депутатских объединений — фракций и депутатских групп в Государственной Думе.

Деятельность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы может осуществляться также в иных формах, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами и Регламентами палат.

Законом специально регулируются взаимоотношения депутата Государственной Думы с избирателями. Депутаты поддерживают связь с избирателями, они рассматривают поступившие от избирателей предложения, заявления и жалобы, вносят предложения в соответствующие органы власти, местного самоуправления и общественные объединения. Депутаты информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Для работы с избирателями депутату ежемесячно предоставляются соответствующие дни в порядке, определяемом Регламентом палаты.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обязаны соблюдать этические нормы. Ответственность за нарушение парламентарием указанных норм устанавливается Регламентами палат. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы представляют декларации о доходах и сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Информация о нарушениях, выявленных в результате проверки налоговыми органами Российской Федерации, подлежит опубликованию в «Ведомостях Федерального Собрания Российской Федерации».

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы пользуются правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания, комитетом, комиссией палаты, членами которых они являются. Член Совета Федерации вправе присутствовать на всех заседаниях Государственной Думы, а депутат Государственной Думы — на всех заседаниях Совета Федерации.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе направлять парламентские запросы в Правительство РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, Председателю ЦИК, руководителям федеральных органов государственной власти, иных органов государственной власти и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов и должностных лиц. Парламентский запрос вносится на заседании палаты в письменной форме. Орган, должностное лицо, которому направлено обращение, должны дать ответ на заседании палаты или в письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной установленный палатой срок.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе самостоятельно, без оглашения на заседании палаты обращаться с запросом к любому члену Правительства РФ на заседании Государственной Думы. По вопросам своей деятельности члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы пользуются правом на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерального Собрания, документами, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Счетной палатой РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, иными государственными органами и общественными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами.

Вмешательство членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в деятельность органов дознания, следователей и судов не допускается.

Неприкосновенность (иммунитет) членов парламента. Неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции РФ, — один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности.

По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым — парламента, их самостоятельности и независимости.

Закрепление неприкосновенности в Конституции РФ является определенным исключением из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа. Нарушение положений закона, регулирующего вопросы неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть привлечены к уголсншой или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность парламентариев распространяется на их жилые, служебные помещения, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые ими средства связи, а также на принадлежащие им документы.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе и по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением ими своих обязанностей.

В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Особый порядок привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета.

По своей природе парламентский иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских полномочий, выполнении депутатских обязанностей). Как отмечалось, его нельзя привлечь к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата.

Если же в связи с такими действиями депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности. Без лишения депутата неприкосновенности для него не может наступить ответственность за действия (или бездействие), связанные с выполнением депутатских обязанностей.

Из Конституции РФ, однако, следует, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности.

Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, а с другой — нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью. Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных Конституцией РФ, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями Уголовного кодекса и Уголовно-процессуального кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Вместе с тем это не означает лишения парламентария неприкосновенности. Следственные действия в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы должны осуществляться под непосредственным надзором Генерального прокурора РФ, ибо именно он вносит в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении парламентария неприкосновенности. Если палата, рассмотрев представление, установленным большинством голосов не примет на основании имеющихся материалов решения о лишении депутата неприкосновенности, вопрос о его предании суду снимается. Без согласия палаты судебное разбирательство не может иметь места.

Вознаграждение членов парламента. В мировой практике давно признано, что члены парламента должны получать вознаграждение, которое в конституциях и законах часто называется «индемнитет».

Второе значение индемнитета — освобождение от ответственности членов парламента за высказывания и действия, связанные с осуществлением их деятельности.

Вознаграждение включает как заработную плату, так и ряд других материальных благ, оно исходит из того, что для осуществления депутатской деятельности парламентарии нуждаются в поездках к избирателям, привлечении опытных помощников и т. д. Необходимы также медицинское обслуживание, страхование жизни и другие гарантии. Общество сознательно идет на соответствующие расходы, понимая важность создания удовлетворительных материальных условий для успешного осуществления народными избранниками их деятельности.

Жизнь и здоровье члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы подлежат обязательному государственному страхованию за счет федерального бюджета на сумму годового денежного содержания федерального министра. Страховые суммы выплачиваются в случаях гибели (смерти) члена парламента, если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или причинения иного вреда его здоровью, причинения увечья или иного повреждения здоровья.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы освобождаются на срок их полномочий от военных сборов. По окончании срока полномочий им предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или, с их согласия, в другой организации. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, органов налоговой полиции, таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, избранные депутатами Государственной Думы, по окончании срока их полномочий вправе продолжить службу или досрочно уволиться со службы. По окончании срока их полномочий им предоставляется прежняя должность или, с их согласия, другая должность по прежнему либо по иному месту службы. Ряд льгот предусмотрен для супруги (супруга) депутата Государственной Думы, уволенной (уволенному) в связи с переездом депутата для выполнения им своих полномочий в Государственной Думе.

В случае досрочного роспуска Государственной Думы депутаты этой палаты получают единовременное денежное пособие.

Федеральный закон устанавливает размер ежемесячной денежной компенсации расходов члена Совета Федерации, связанных с осуществлением им своих полномочий, а также ряд других выплат.

Все депутаты Государственной Думы независимо от занимаемой в палате должности, за исключением Председателя Государственной Думы, получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение. Депутату устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в размере денежного вознаграждения федерального министра, а Председателю Государственной Думы — в размере вознаграждения Председателя Правительства РФ. Депутату Государственной Думы и члену Совета Федерации ежемесячно возмещаются расходы, связанные с осуществлением им своих полномочий, в сумме, равной пяти минимальным размером оплаты труда.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы на территории Российской Федерации имеют право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников: по работе в палате (не более двух помощников), а также по работе в субъекте РФ или в своем избирательном округе. Они также могут иметь до 40 помощников, работающих на общественных началах.

Перечисленные гарантии являются только основными. Закон устанавливает и конкретные нормы материального обеспечения членов парламента.

Ответственность за нарушение статуса членов парламента. Невыполнение должностными лицами и другими работниками органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений законных требований членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы либо создание им препятствий в осуществлении их деятельности, а равно предоставление им заведомо ложной информации или несоблюдение установленных законом сроков и порядка предоставления информации и ответов на обращения и запросы влекут ответственность, предусмотренную административным и уголовным законодательством. Ответственность наступает и за неправомерное воздействие на членов парламента и членов его семьи и других родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, оказанное в целях прекращения их деятельности в качестве члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы или изменения ее характера. Наказание предусмотрено за неуважение к члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы.

Межпарламентская Ассамблея. Межпарламентская Ассамблея государств —участников СНГ начала свою деятельность со времени заключения Соглашения о ней, подписанного парламентами государств — участников СНГ 27 марта 1992 года. Позже, 21 октября 1994 года, Совет глав государств СНГ принял Меморандум, в котором, в частности, отмечалась необходимость последовательного формирования эффективной интеграционной структуры Содружества. В соответствии с этим 26 мая 1995 года была принята Конвенция о Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ.

Межпарламентская Ассамблея является межгосударственным органом СНГ, и, следовательно, ее статус носит международноправовой характер. В то же время ряд ее полномочий тесно связан с конституционно-правовыми институтами, и прежде всего в отношении рекомендаций по принятию законодательных актов.

Эта ее особенность открывает перспективу перерастания Ассамблеи в будущем в надгосударствеиный законодательный орган, акты которого будут иметь обязательную юридическую силу для всех государств — участников СНГ.

Межпарламентская Ассамблея состоит из парламентских делегаций государств-участников, которые включают представителей государства-участника, избираемых или назначаемых парламентом государства — участника настоящей Конвенции из числа своих членов в соответствии с его внутренними регламентами и процедурами. Парламентская делегация возглавляется ее руководителем. Объем, срок действия и порядок прекращения полномочий парламентской делегации государства-участника определяются этим государством-участником в соответствии с его внутренними правилами и процедурами.

Межпарламентская Ассамблея обладает широкими полномочиями по обсуждению вопросов сотрудничества государств-участников в различных областях. Она вправе:

• принимать рекомендации по сближению законодательства государств-участников;

• принимать типовые (модельные) законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направлять их парламентам государств — участников Конвенции;

• принимать рекомендации по синхронизации процедур ратификации (утверждения) парламентами государств — участников СНГ договоров (соглашений), заключенных в рамках Содружества;

• принимать рекомендации по приведению законодательства государств-участников в соответствие с положениями международных договоров, заключенных этими государствами в рамках Содружества;

• содействовать осуществлению обмена между государствамиучастниками информацией правового характера;

• обсуждать иные вопросы межпарламентского сотрудничества.

Межпарламентская Ассамблея собирается на очередные и внеочередные пленарные заседания. Ее очередные пленарные заседания проводятся не реже двух раз в год. Внеочередные пленарные заседания могут быть созваны Советом Ассамблеи. Парламентская делегация каждого государства-участника имеет один голос. Решения Ассамблеи по обсуждаемым вопросам принимаются парламентскими делегациями, присутствующими на заседании и принимающими участие в голосовании, в соответствии с Регламентом. Решения Межпарламентской Ассамблеи могут приниматься только на ее пленарных заседаниях.

Внутренняя деятельность Межпарламентской Ассамблеи осуществляется в соответствии с Конвенцией и Регламентом. Организацию деятельности осуществляет Совет Ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций государств-участников. Совет Ассамблеи тайным голосованием избирает Председателя Совета из числа членов Совета сроком на один год.

Лицо, избранное Председателем Совета Ассамблеи, может переизбираться, однако с тем условием, что не может занимать эту должность более трех сроков подряд. Межпарламентская Ассамблея вправе учреждать постоянные и временные комиссии, состоящие из представителей парламентских делегаций, иные вспомогательные органы, которые окажутся необходимыми для успешного выполнения возложенных на нее функций. Постоянно действующим административным органом Совета Ассамблеи является Секретариат.

Межпарламентская Ассамблея вправе заключать международные договоры в пределах своей компетенции. На территории государств-участников она пользуется правами юридического лица и имеет, в частности, право заключать договоры, приобретать движимое и недвижимое имущество и распоряжаться им, возбуждать дела в суде и участвовать в судебных разбирательствах.

Межпарламентская Ассамблея пользуется на территории государств-участников такими же привилегиями и иммунитетами, которые предоставляются Организации Объединенных Наций в соответствии с Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 года. Межпарламентская Ассамблея, ее имущество и активы пользуются иммунитетом от судебного вмешательства.

Члены парламентских делегаций государств-участников, должностные лица Межпарламентской Ассамблеи в отношении привилегий, иммунитетов и льгот пользуются на территории государств-участников режимом, не менее благоприятным, чем тот режим, который предоставляется соответственно представителям государств — членов ООН и должностным лицам ООН на основании Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 года. Привилегии и иммунитеты предоставляются членам парламентских делегаций государств-участников и должностным лицам Межпарламентской Ассамблеи не для их личной выгоды, а для того, чтобы обеспечить независимое выполнение ими своих функций, связанных с работой в Межпарламентской Ассамблее. Парламент государства — участника Конвенции, действуя согласно своему внутреннему регламенту и процедурам, не только имеет право, но и обязан отказаться от иммунитета своего представителя в каждом случае, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия, причем этот отказ может быть произведен без ущерба для цели, с которой иммунитет был предоставлен.

Все разногласия, возникающие в связи с толкованием и применением Конвенции, за исключением случаев, когда стороны соглашаются разрешить их иным путем, подлежат передаче на рассмотрение арбитража, учреждаемого в целях разрешения данного конкретного спора и состоящего из двух арбитров, каждый из которых назначается одной из спорящих сторон, и третьего арбитра, назначаемого первыми двумя арбитрами.

Конвенция ратифицирована Российской Федерацией (Федеральный закон от 17 июня 1996 года) с некоторыми оговорками.

Однако Ассамблея пока не принимала каких-либо рекомендаций законодательного характера. Условия пребывания Ассамблеи на территории РФ зафиксированы в Соглашении между Правительством РФ и Ассамблеей, подписанном в марте 1997 года.

Глава 24. Правительство Российской Федерации

Общая характеристика роли исполнительной власти

Исполнение законов, являющееся по концепции правового государства главной функцией исполнительной власти, объективно требует осуществления большой… Исполнительная власть, а конкретнее — ее «силовые» министерства (обороны,… Выполняя в целом безусловно полезную и необходимую функцию, исполнительная власть почти во всех странах и на всех…

Правительство Российской Федерации

В системе органов государственной власти

Соотношение Правительства с Федеральным Собранием и судами не порождает каких-либо неясностей. Согласно Конституции РФ органы законодательной,… По-иному и в некотором смысле сложнее выглядят взаимоотношения Правительства… Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Российской…

Состав, формирование и отставка

Правительства Российской Федерации

Состав. Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбежным поэтому является установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руководителей в состав правительства. В ряде стран в целях недопущения произвольного роста числа министерств и других исполнительных органов это число закреплено законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет. Но для того чтобы не допустить создания недееспособного правительства, Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство РФ.

Согласно ч. 2 ст. ПО Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя, заместителей Председателя и федеральных министров. Статус федерального министра распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (федеральных служб и агентств), если этот ранг был им присвоен Президентом РФ, —в этом случае, однако, руководитель органа исполнительной власти не становится членом Правительства РФ с правом голоса на его заседаниях (обычно речь идет о приравнивании к статусу министра по оплате труда и социальному обслуживанию). Таким образом, практически число членов Правительства РФ определяется Президентом РФ. Число заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие включаются и возможные первые заместители — общее их число опять же определяется Президентом РФ по своему усмотрению (в ныне действующую структуру введены две должности первого заместителя).

Общая структура федеральных органов исполнительной власти обычно разрабатывается и принимается при формировании Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя порой весьма существенно. Эту функцию Президент РФ делит с Председателем Правительства РФ, который согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 112) не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена конституционная обязанность предлагать Президенту РФ кандидатуры для назначения на должности и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Однако последнее слово все же остается за Президентом РФ.

Федеральное Собрание не обладает правом создания или ликвидации конкретных министерств и ведомств, поскольку это входит в компетенцию Президента РФ. Однако оно в известной степени контролирует этот процесс, устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета. При принятии федерального бюджета каждому министерству и ведомству, как и каждой государственной программе, устанавливается точная сумма расходов на год.

Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства: представляет Президенту РФ предложения по структуре и назначениям, организует работу Правительства и руководит его заседаниями, определяет обязанности заместителей Председателя Правительства и представляет Правительство в международных отношениях.

Решения Правительства принимаются коллегиально, однако в неотложных случаях Председатель издает от имени Правительства распоряжения по отдельным вопросам государственного управления, о чем информирует Правительство.

В качестве постоянного органа Правительства для решения оперативных вопросов создается Президиум, который обычно состоит из Председателя Правительства, его заместителей, министра финансов, министра экономического развития, министра иностранных дел, министра обороны, министра внутренних дел и двоих-троих других министров. В работе Президиума принимают участие Президент Российской академии наук и Председатель Центрального банка. В состав Президиума в отдельные годы были введены (без права голосования) президенты и губернаторы, являющиеся руководителями межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества субъектов РФ. Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Президиума (как и всего Правительства).

На заседаниях Президиума могут рассматриваться любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера (обязательно с участием министра юстиции).

Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ.

Правительство вправе отменить любое решение Президиума. Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министерств на основе единоначалия и несут персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач. По их представлению Правительство назначает заместителей министра, но они самостоятельно распределяют обязанности между своими заместителями, а также утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министерства в пределах установленной численности работников и выделяемых ассигнований.

В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, а также других руководящих работников центрального аппарата министерства и иных лиц по представлению министра. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством РФ. Коллегия на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства. Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение, докладывая о возникших разногласиях Правительству РФ.

Министерство издает в пределах своей компетенции на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации приказы и инструкции и дает указания, являющиеся обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности и гражданами, в необходимых случаях другие ведомственные нормативные акты.

Министры Российской Федерации и руководители федеральных ведомств могут быть разделены на две статусные группы.

Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, которые в своей работе напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными полномочиями, федеральными законами и указами. Подчинение этих министров Президенту РФ не отключает их от работы Правительства РФ. Они принимают участие в заседаниях Правительства и голосуют при принятии решений, выполняют поручения Правительства и несут коллективную ответственность за деятельность Правительства РФ. Правительство координирует деятельность этих органов исполнительной власти.

Вторую группу составляют руководители министерств и ведомств, работающие под непосредственным руководством Правительства РФ.

Порядок формирования. Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя. Председатель — ведущая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы (в отличие от других членов Правительства), и его право предлагать Президенту РФ назначить или освободить любого члена Правительства делает его не «первым среди равных» (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских государствах), а должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ).

Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Президентом РФ, получая от него поручения и указания, он признается «вторым лицом» в государстве, временно исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).

Конституция РФ определяет (ст. 113), что Председатель Правительства РФ действует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воздействовать на него (указания, поручения и проч.) со стороны Федерального Собрания. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руководствоваться Председатель Правительства РФ, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются две важные цели: представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что неизбежно породило бы зависимость и контроль.

Может ли Президент РФ взять на себя функцию Председателя Правительства РФ? Известно, что такой случай имел место в 1992 году, когда в условиях нарастающего противостояния между законодательной и исполнительной властью Президент Б. Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства. Однако Конституция РФ 1993 года этой возможности не предусматривает, а, скорее всего, ее исключает. Только в связи с исключительными условиями какого-либо острейшего политического кризиса можно было бы представить себе, что Государственная Дума даст согласие на назначение Президента РФ главой Правительства РФ, но это было бы явно в обход Конституции РФ.

Правомерно поставить и другой вопрос: может ли Президент РФ предложить Государственной Думе в качестве кандидатуры на пост главы Правительства РФ ее депутата? Конституция РФ не исключает такой возможности, но ясно, что при согласии Думы на назначение данного депутата он должен в силу принципа разделения властей немедленно сложить с себя депутатские полномочия. Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами.

Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. Это сделано явно с целью, чтобы ни при каких условиях в течение долгого времени страна не оставалась без Правительства или имела только исполняющего обязанности Председателя Правительства. Предусмотрены три основных случая с установлением соответствующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу:

1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента (напомним, что избранный Президент вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центризбиркомом о результатах выборов);

2) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства;

3) в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Однако Государственная Дума тоже связана определенными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Ранее в гл. 23 «Федеральное Собрание Российской Федерации» учебника мы видели, что Регламент Государственной Думы устанавливает определенный порядок рассмотрения этого вопроса (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и др.). При этом Дума не вправе требовать от кандидата оглашения намеченного им состава Правительства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры членов Правительства РФ может только назначенный Президентом РФ (после, естественно, получения согласия Думы) глава Правительства РФ.

По поводу назначения главы Правительства между Президентом РФ и Государственной Думой могут возникать разногласия.

Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ после отклонения первой кандидатуры вносить во второй раз другую кандидатуру, и в третий раз — третью кандидатуру (то есть каждый раз новых лиц) или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Последний подход поддержал в своем толковании ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 декабря 1998 года. Это право Президента должно реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Естественно, что в обычных условиях роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов не очень желательны для ее депутатов, и это обстоятельство используется Президентом как средство давления на них при решении вопроса о согласии. Но можно представить себе и иные (и весьма вероятные) условия — когда новые выборы будут политически невыгодны Президенту РФ, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Правительства РФ. Так что соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалансированно. Но если Дума все же проявляет несговорчивость и отклоняет все кандидатуры, предлагаемые Президентом РФ, то он вынуждается назначить Председателя Правительства РФ без ее согласия по единственному соображению: не оставить страну без Правительства.

После назначения Председателя формирование Правительства РФ осуществляется весьма простым способом: Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает. Поскольку этот процесс не является публичным, то можно только догадываться о содержании конфиденциальных бесед между двумя руководителями страны и степени их взаимной уступчивости при обсуждении конкретных кандидатур. Многое зависит от политического веса каждого участника этого процесса, который может меняться в зависимости от условий.

Политическая система и форма правления в Российской Федерации не лимитируют партийный характер Правительства РФ.

Естественно предположить, что Президент РФ будет всегда предлагать в премьеры своего политического соратника (сам Президент РФ пока еще никогда не возглавлял какую-либо политическую партию), а премьер, в свою очередь, будет стремиться к политической однородности возглавляемого им Правительства. В то же время Правительство может не носить ярко выраженной партийной окраски; у Президента РФ и Председателя Правительства РФ также нет юридической обязанности создавать его на коалиционной основе. К этому могут побудить только определенные политические соображения. Пока же руководители исполнительной власти подчеркивают стремление иметь в составе Правительства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, независимо от политических взглядов (несколько министров в разные годы были назначены из депутатов оппозиции в Государственной Думе). Президентская форма правления с неподотчетностью правительства перед парламентом позволяет формировать исполнительную власть на такой основе, хотя трудно представить себе стабильным правительство без какого-то минимума политической однородности его членов.

Членам Правительства не запрещено входить в политические партии, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных органах и органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Для членов Правительства Российской Федерации установлены ограничения на занятие оплачиваемой деятельностью, финансируемой за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Им запрещено также состоять в органах управления, попечительских и наблюдательных советах иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также их структурных подразделений, действующих на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами или взаимными договоренностями федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями. Члены Правительства не могут иметь «двойное гражданство», они обязаны ежегодно представлять сведения о доходах и имуществе, несут ряд других обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом.

Срок полномочий и отставка. Конституция РФ не устанавливает срок полномочий Правительства РФ. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент — новое Правительство, что косвенно устанавливает максимальный срок полномочий состава Правительства в четыре года.

Но при этом встает важный вопрос о легитимности согласия Думы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине срока легислатуры Президента РФ могут пройти парламентские выборы, которые сменят состав Государственной Думы. Вернее даже сказать, что такие выборы всегда будут происходить в период президентской легислатуры, поскольку даже очередные парламентские выборы обычно не синхронизированы с датой выборов Президента РФ, тем более это не происходит, если парламентские выборы внеочередные. Однако в полном соответствии с логикой президентской формы правления Конституция РФ не требует нового согласия Думы на назначение Председателя и переназначения членов действующего Правительства РФ. Решающее значение, следовательно, имеет срок легислатуры Президента РФ, а не срок легислатуры Государственной Думы. Конституция РФ, как уже отмечалось, предусматривает возможность досрочного прекращения Президентом исполнения своих обязанностей. Имеется в виду отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешение от должности (ч. 2 ст. 92). Во всех этих случаях Председатель Правительства РФ принимает на себя обязанности Президента, а Правительство, естественно, продолжает действовать. Исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах (не может распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ).

Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий должны состояться выборы Президента РФ. Надо полагать, что эти положения распространяются и на случай кончины Президента РФ.

Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов или что оно немедленно прекращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность, при этом ему ничего не остается делать, как поручить Правитель620 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации ству и его Председателю продолжать действовать до сформирования нового Правительства.

В мировой конституционно-правовой практике известны понятия коллективной ответственности правительства и индивидуальной ответственности каждого члена правительства. В первом случае правительство, допустившее в своей деятельности крупный провал какого-либо принципиального вопроса, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной ответственностью каждый министр индивидуально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае «прокола» должен уйти в отставку. Как правило, при уходе в отставку премьерминистра вместе с ним покидают правительство и другие его члены.

В Конституции РФ этих понятий нет, но Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом. Следовательно, все решения Правительства принимаются коллегиально, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства за свой политический курс. Но эту ответственность оно несет только перед Президентом РФ, который вправе, хотя и только по предложению Председателя Правительства, освободить от должности любого члена Правительства, а также освободить и самого Председателя по своему усмотрению, оставив на своих постах всех остальных.

Поэтому положение Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому отставка Председателя Правительства автоматически влечет за собой отставку Правительства в полном составе, вносит своеобразную поправку в конституционные взаимоотношения Президента и Правительства. Оно кажется более логичным для парламентской формы правления, но трудно воспринимаемо для президентской формы. Каждый член Правительства несет индивидуальную ответственность за свою деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью освобождать министров, если у них имеются серьезные недостатки в работе, что он довольно часто и делал. Отставка отдельного министра не может в решающей степени повлиять на деятельность всего Правительства РФ, хотя и в состоянии причинить ему политические неприятности.

Закрепляя право Государственной Думы давать согласие (или отказывать в нем) на назначение Председателя Правительства РФ, Конституция РФ в то же время не предусматривает такого права в отношении освобождения от должности главы Правительства. Из этого умолчания вытекает безусловное право Президента РФ освобождать Председателя Правительства, не обращаясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом палаты. Логическое объяснение такого положения следует искать в том, что Президент РФ несет ответственность перед народом за деятельность исполнительной власти и потому должен иметь возможность оперативно принять решение об освобождении от должности такого руководителя Правительства, действия которого не соответствуют политическому курсу Президента РФ. Роль Государственной Думы в назначении премьера этим не ущемляется, поскольку новая кандидатура Председателя вскорости неминуемо будет представлена для получения ее согласия. Если же представить себе, что Председателя Правительства нельзя освободить без согласия Государственной Думы, то в таком случае он получил бы серьезную страховку для действий вразрез с Президентом. Вопросы отставки Правительства РФ регулируются ст. 117 Конституции РФ. Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Государственной Думы для отставки, естественно, не требуется (по прежнему закону «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» оно предусматривалось). Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства. Если он принимает отставку или может уговорить Правительство взять просьбу обратно, то дальнейшие действия Президента и Правительства понятны. Но что должно последовать, если Президент не примет отставку, а Правительство на этом настаивает? Конституционного ответа на этот вопрос нет, здесь возможно только политическое урегулирование, но Правительство должно продолжать свою деятельность в силу ранее принятых на себя обязанностей.

Положение Президента РФ более предпочтительно. Он вправе по собственному усмотрению, ни с кем не согласовывая, принять решение об отставке Правительства РФ. Это положение Конституции РФ корреспондирует с его функцией определять основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции РФ). Ясно, что в случае принципиальных расхождений между Президентом и Правительством предпочтение в интересах стабильности государственной власти должно быть отдано Президенту РФ.

Более чувствительный «нерв» — отношения Правительства РФ с Государственной Думой, поскольку, не имея конституционных средств воздействия на политику Президента РФ, оппозиция в Думе систематически направляет острие своей критики на Правительство РФ. Согласно Конституции РФ Дума может выразить недоверие Правительству, что, однако, не влечет автоматически его отставки: Президент РФ вправе сам решать вопрос, отправить ли Правительство в отставку или не согласиться с решением Государственной Думы, т. е. позволить Правительству продолжать свою деятельность без каких-либо помех.

Но Государственная Дума вправе повторно в течение трех месяцев выразить недоверие Правительству РФ (если срок в три месяца превышен, то выражение недоверия не может быть признано «повторным»). И тогда Президент РФ обязан выбрать одно из двух: объявить об отставке Правительства РФ либо распустить Государственную Думу. Следует признать, что содержащаяся здесь угроза роспуска не может не оказывать влияния на депутатов Думы, во всяком случае пока она воздерживалась от повторного выражения недоверия Правительству РФ, хотя некоторые депутаты к этому призывали.

Председатель Правительства РФ по собственной инициативе может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Такое право, очевидно, предоставлено для того, чтобы в момент острого противостояния Правительство могло убедиться в доверии большинства депутатов Думы и сбить остроту критики в свой адрес. Если же Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Президента РФ опять же может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Трудно себе представить, чтобы Председатель Правительства РФ предпринял такую акцию без согласия Президента РФ (хотя юридически это возможно, да и практически не так уж невероятно), но тогда ясно и то, что она исходит из договоренности о принятии Президентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго решения: роспуска Думы и назначения новых выборов. Дума, конечно, должна понимать, что постановка вопроса о доверии Председателем Правительства РФ (понятно, что он к этому прибегает в условиях выгодной для себя политической конъюнктуры), по существу, не оставляет для нее выбора: она должна выразить доверие, если не хочет своего роспуска.

Следует заметить, что согласно Конституции (ч. 4 ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правительству РФ, а его Председателю. Это закономерно рождает предположение, что Председатель вправе совершить эту акцию без коллегиального решения Правительства. Но тогда затруднительно ответить на вопрос, каковы должны быть его действия, если Правительство большинством голосов примет обратное решение.

Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально принятом решении Правительства РФ, тем более что при выраженном недоверии Президент принимает решение об отставке всего Правительства.

Но все же недобровольная отставка Правительства РФ — по инициативе ли Председателя Правительства или Президента, а также в связи с недоверием со стороны Государственной Думы — возможна. Во всех этих случаях, как и при сложении полномочий в связи с истечением срока, Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Этим закрепляется объективная необходимость непрерывности деятельности Правительства РФ при всех условиях.

Следует учитывать, что практическая применимость рассмотренных конституционных положений в существенной степени зависит от расклада политических сил в Думе. Положение Правительства более прочно, когда большинство в палате принадлежит партии, поддерживающей Президента РФ.

Компетенция Правительства Российской Федерации

Правительство в любом государстве осуществляет широкую деятельность, охватывающую государственным управлением практически все сферы жизни. Поэтому конституционно закрепить предметную компетенцию этого органа государственной власти в конституциях с исчерпывающей полнотой весьма затруднительно, вследствие чего она всегда устанавливается только в общей форме.

Таково положение и в Российской Федерации. В ст. 114 Конституции РФ закреплен перечень вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ, но в заключение говорится, что оно осуществляет и «иные полномочия», возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Следовательно, конституционный перечень не является исчерпывающим, да и сами вопросы, которые включены в него, выглядят скорее как самое общее обозначение основных обязанностей государства.

Однако нельзя забывать, что предметная компетенция Правительства РФ прямо вытекает из вопросов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71 и 72 Конституции РФ). Разумеется, Правительство РФ решает эти вопросы не единолично, а совместно с другими федеральными органами государственной власти (Президентом РФ, Федеральным Собранием) своими специфическими средствами и методами.

Компетенция Правительства РФ, установленная в ст. 114 Конституции РФ, конкретизирована в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Общие полномочия. Правительство РФ в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и законам. Оно осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Полномочия в сфере экономики. Правительство осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации. Правительство также осуществляет управление федеральной собственностью, разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества, осуществляет общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг, формирует мобилизационный план экономики, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации.

Бюджет и финансы. Правительство РФ — соучастник бюджетного процесса, т. е. регламентированной законом деятельности органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Оно также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Порядок разработки Правительством РФ проекта федерального бюджета регулируется Бюджетным кодексом. Правительству РФ вменено ежегодно до 15 августа вносить в Государственную Думу проект федерального бюджета одновременно с рядом документов и материалов (предварительные итоги, прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики и др.). Оно вносит также проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов (пенсионный, социального страхования и проч.). Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год вносится в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год. Правительство в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета.

Работа над составлением проекта федерального закона о бюджете и его исполнении очень сложна и многообразна, в ней участвуют все ведущие министерства и ведомства (финансов, экономики и др.). С этой работой тесно связан контроль за формированием государственных доходов и рациональным их использованием в Российской Федерации. Государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на различные по своему статусу органы: Счетную палату РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Эти органы осуществляют контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и иные федеральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета, а также контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда, выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.

В соответствии с Конституцией Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Это также весьма сложное направление деятельности Правительства, тесно связанное с регулированием экономических процессов. В пределах своих полномочий Правительство осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, реализации правового механизма рыночной экономики. Оно разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. В условиях рыночной экономики Правительство, естественно, прямо не управляет предприятиями частнопредпринимательского сектора, но осуществляет широкие меры по финансовой стабилизации страны, государственным ценным бумагам, внешнеэкономическим связям, валютным отношениям, таможенному делу, инвестированию и т. д. В то же время в сфере полномочий Правительства остаются государственные (акционированные) предприятия, государственный заказ и конверсия в оборонной промышленности и др.

Социальная сфера. Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Практически в каждой из этих областей действуют федеральные законы, устанавливающие конкретные полномочия Правительства РФ. Через Правительство осуществляется контроль за реализацией государственных программ поддержки культуры, науки и образования, осуществляются меры по социальной защищенности граждан, охране окружающей среды, по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, стихийных бедствий. Важная обязанность Правительства состоит в обеспечении гарантий законодательно установленных размера оплаты труда и уровня социального обеспечения.

Оно также обеспечивает поддержку наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан, разрабатывает направления государственной социальной политики и принимает меры к обеспечению социальной и правовой защищенности граждан, их права на труд, совершенствует систему социального обеспечения. Через Правительство определяются основные направления развития и совершенствования здравоохранения, народного образования, культуры, реализуются приоритетные национальные проекты. Данным многогранным аспектом своей деятельности Правительство РФ вносит значительный вклад в реализацию конституционного принципа социального государства.

Управление федеральной собственностью. Правительство РФ осуществляет общее управление федеральной собственностью, решает вопросы приватизации, рационального использования федеральных предприятий.

Оборона, безопасность, внешняя политика. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. Руководители ведущих министерств и ведомств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Президенту РФ, но в то же время значительные полномочия и ответственность возложены на Правительство РФ. Правительство РФ организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям. Согласно закону Правительство обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации; руководит гражданской обороной.

Некоторые конкретные полномочия сформулированы в федеральных законах. Так, Федеральный закон «Об обороне» закрепляет полномочия Правительства в области обороны в 27 пунктах ст. 6. Установлено, что Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов. Оно вносит в Государственную Думу предложения по расходам на оборону, организует оснащение войск вооружением и военной техникой по их заказам. Среди других полномочий: разработка мобилизационных планов, контроль за выполнением оборонного заказа, организация системы военного образования, организация воинского учета и призыва на военную службу, контроль за экспортом вооружений и др.

Согласно Федеральному закону «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» Правительство РФ принимает решение о направлении в этих целях гражданского персонала на добровольной основе, а также организует направление и обеспечение военного персонала, определяет район действий на основании решения Президента РФ и постановления Совета Федерации Федерального Собрания.

Значительны полномочия Правительства РФ в области безопасности. В общей форме они определены в Законе РФ «О безопасности».

Правительство руководит органами обеспечения безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполнительной власти федерации и ее субъектов. В соответствии с Положением о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденным Указом Президента РФ (в редакции от 1 декабря 2005 г.), оно координирует деятельность ФСБ в части взаимодействия с другими органами исполнительной власти.

Правительство РФ не осуществляет руководство внешней политикой, поскольку это конституционная функция Президента РФ. Однако оно способствует ее реализации, принимая меры к выполнению международных договоров, решая вопросы материального обеспечения дипломатической деятельности. Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях, заключает межправительственные соглашения, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Обеспечение прав и свобод граждан. В сферу полномочий Правительства РФ входит осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. На правительственном уровне решаются вопросы, связанные с финансированием и укреплением материально-технической базы правоохранительных органов, обеспечением деятельности органов судебной власти, проводится анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что конституционная компетенция Правительства РФ носит самый общий характер. Принято много федеральных законов и указов Президента РФ, дополняющих, уточняющих и конкретизирующих эту компетенцию.

Ряд полномочий Правительства сформулирован в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Полномочия Правительства РФ тесно переплетаются со многими полномочиями Президента РФ, текстуально они никогда не могут быть доведены до абсолютной точности и конкретности. Даже беглый взгляд на структуру и наименования исполнительных органов дает представление о сложности и многообразии вопросов, входящих в компетенцию Правительства РФ. Кроме того, следует принимать во внимание, что государственное управление неизбежно требует многих оперативных и непредвиденных мер, которые, принципиально не выходя за пределы компетенции Правительства, часто не укладываются в общие законодательные формулировки обязанностей федеральной исполнительной власти.

Порядок деятельности Правительства Российской Федерации

Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», с Регламентом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 года. Этим же постановлением утверждено Положение об Аппарате Правительства РФ.

Организация заседаний Правительства. На заседаниях Правительства решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственной и социально-культурной жизни. Исключительно на его заседаниях согласно названному Закону рассматриваются: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также внебюджетных фондов, проекты программ экономического и социального развития, предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг, рассматриваются проекты приватизации федеральной государственной собственности, предложения об установлении и изменении ставок налогообложения, а также принимаются решения о подготовке предложений об образовании, реорганизации и ликвидации министерств и государственных комитетов РФ и положений о них, о подписании международных договоров и др.

Рассмотрение в Правительстве вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится на заседаниях Правительства, Президиума Правительства Председателем Правительства и его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей), на заседаниях образуемых Правительством координационных и совещательных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Заседания Правительства проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. Заседания проходят под руководством Председателя Правительства. При его отсутствии заседания проводит заместитель Председателя Правительства. На заседаниях Правительства, согласно Конституции РФ, может председательствовать Президент РФ. Решения Правительства принимаются, как правило, общим согласием; по решению председательствующего может быть проведено голосование, в этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих.

Деятельность Правительства осуществляется на основе текущих и перспективных программ и планов. Правительство планирует проведение своих заседаний, законопроектную деятельность и осуществление контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ требований федерального законодательства. Перспективное планирование осуществляется путем принятия программы действия Правительства на определенный период, комплексного плана по ее реализации, федеральных целевых программ и иных актов Правительства. Работа Правительства, а также членов Правительства организуется в соответствии с планами на определенный период. Плановые мероприятия проводятся, как правило, в установленные дни недели. Заседания Правительства планируются, как правило, поквартально.

Подготовительная работа к заседаниям строго упорядочена. Так, материалы по вопросам, включенным в план заседаний Правительства, представляются не позднее чем за 15 дней до даты, определенной планом. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, других государственных органов и организаций, на которых возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Проект повестки дня заседания Правительства формируется руководителем Аппарата Правительства по согласованию с заместителями Председателя Правительства и представляется Председателю Правительства. Одобренный им проект повестки дня заседания и соответствующие материалы не позднее чем за пять дней до даты заседания рассылаются его участникам.

В заседаниях Правительства участвуют как члены Правительства, так и лица, приглашенные на заседание для участия в рассмотрении соответствующих вопросов. По каждому из рассматриваемых на заседании Правительства вопросов приглашаются лица, имеющие непосредственное отношение к соответствующему вопросу.

По вопросам, рассмотренным на заседании Правительства,оформляются протокольные решения, принимаются и издаются в установленном порядке постановления и распоряжения Правительства. Протокол подписывается председательствовавшим на заседании.

Контроль за исполнением поручений, данных на заседаниях Правительства, осуществляет Аппарат Правительства. Аппарат Правительства образуется в соответствии с Федеральным конституционным законом для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания. Его возглавляет Руководитель Аппарата Правительства (в разные периоды ему присваивался статус заместителя Председателя Правительства РФ или федерального министра). Положение об Аппарате Правительства утверждается Правительством РФ. Широкие права Аппарата позволяют ему оказывать серьезное влияние на деятельность Правительства. В структуре Аппарата созданы Секретариаты Председателя и его заместителей; департаменты: административный, по взаимодействию с Государственной Думой, международного сотрудничества и др.

Порядок внесения проектов решений. Поскольку Правительство принимает большое количество решений, внесение их проектов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоряжений) Правительства и иных актов вносятся в Правительство его членами, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения органам исполнительной власти. До их внесения в Правительство проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с государственными, а при необходимости и другими организациями. Если проекты решений имеют нормативный характер, то они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ после их согласования с заинтересованными органами и организациями.

Правительство рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительством Президенту РФ или в Государственную Думу. Проект федерального бюджета и другие документы, подлежащие внесению одновременно с ним в Государственную Думу в соответствии с бюджетным законодательством, представляются в Правительство, как правило, за 30 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта в Государственную Думу.

Законопроектная деятельность Правительства. Правительство рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Именно от Правительства РФ, как и в других странах, исходит основной поток законопроектов, рассматриваемых Федеральным Собранием. Подготовка законопроектов и представление их на рассмотрение Правительства осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Правительство информирует Президента РФ о законопроектной деятельности Правительства, а также о ходе исполнения Правительством поручений Президента РФ по подготовке законопроектов.

Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами. Эти программы и планы формируются на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций Российской Федерации. Вносимые в Правительство проекты планов законопроектной деятельности проходят правовую экспертизу, которую осуществляет Министерство юстиции совместно с участием Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Решение о внесении законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседаниях Правительства. Законопроект вносится Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы, а также соответствующего решения Правительства. Официальные представители Правительства, назначаемые распоряжениями Правительства, представляют в Федеральном Собрании позицию Правительства, обосновывают необходимость принятия законов, доработки или отклонения законопроектов, разъясняют положения внесенных законопроектов, участвуют в рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой.

Для рассмотрения в Правительство представляется законопроект с необходимыми материалами, в том числе с пояснительной запиской, содержащей изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта; финансово-экономическим обоснованием принимаемых решений; перечнем актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию; проектом распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания; заключением Министерства юстиции по результатам экспертизы законопроекта.

В случае если законопроектом предусматривается возложение на Правительство регулирования правоотношений, к законопроекту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается заключением Министерства юстиции. Председатель Правительства может согласиться с предложением о совместном внесении в Государственную Думу законопроекта, в разработке которого вместе с Правительством участвовали другие субъекты права законодательной инициативы, либо о внесении совместно разработанного законопроекта этими субъектами права законодательной инициативы без участия Правительства.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Правительство координирует с органами исполнительной власти субъектов РФ работу по формированию и выполнению программ и планов законопроектной деятельности Правительства, взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ при разработке законопроектов. Правительство направляет органам исполнительной власти субъектов РФ программы и планы своей законопроектной деятельности.

В соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительство дает поручения федеральным органам исполнительной власти по разработке законопроектов и назначает федеральный орган исполнительной власти — головного исполнителя. Для организации разработки законопроектов, имеющих комплексный межотраслевой характер, которая требует привлечения большого количества заинтересованных организаций, по предложению головного исполнителя создаются комиссии, состав которых утверждается Правительством.

Участие Правительства в законопроектной деятельности Федерального Собрания. Взаимодействие Правительства с Федеральным Собранием осуществляется в соответствии с Регламентами палат Федерального Собрания и собственным Регламентом и организуется полномочным представительством Правительства РФ в Федеральном Собрании. Представительство действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством (в редакции от 13 августа 2005 г.). Это представительство включает полномочных представителей в каждой палате, ответственного секретаря, статс-секретарей — заместителей (первых заместителей) министров и руководителей ведомств и иных лиц.

Они вправе участвовать без специального разрешения Правительства в заседаниях палат, комитетов и комиссий, представлять позицию Правительства по законопроектам и др. Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом РФ. В число вопросов, по которым обязательно дается заключение Правительства, входят отмена налогов, освобождение от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие расходы, покрываемые за счет бюджета.

Законопроект, поступивший в Правительство с финансовоэкономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, после предварительной проработки в Аппарате Правительства направляется для подготовки заключения соответствующим федеральным органам исполнительной власти, в том числе в обязательном порядке Министерству экономического развития и торговли, Министерству финансов и Министерству юстиции.

Руководство федерального органа исполнительной власти, указанного первым, обеспечивает в течение 15 календарных дней подготовку проекта заключения и представление его в Правительство.

Однако указание Конституции РФ (ч. 3 ст. 104) на обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам финансово-бюджетного характера не означает права Аппарата Правительства РФ возвращать законопроект субъекту законодательной инициативы (например, законодательному собранию субъекта РФ) с указанием о невозможности представить заключение без финансово-экономического обоснования. Конституционный Суд РФ в постановлении от 29 ноября 2006 года признал соответствующее положение Регламента Правительства РФ, дающего такое право Аппарату, неконституционным, поскольку в таком случае заключению Правительства «придается характер обязательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта». «Следовательно, внесение в Государственную Думу законопроекта, — говорится далее в постановлении, — ставится в зависимость не от воли субъекта законодательной инициативы, а от одностороннего усмотрения Правительства или даже его Аппарата. При этом Государственная Дума, по существу, лишается возможности принимать к рассмотрению законопроекта, подготовленные к внесению, и тем самым — конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадлежащих ей как палате Федерального Собрания при реализации законодательной функции». Конституционный Суд РФ, таким образом, обязал Правительство РФ в обязательном порядке давать заключение, даже отрицательное, с тем, чтобы не лишать Государственную Думу прерогативы принятия или отклонения законопроекта.

По законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания, могут готовиться поправки или официальные отзывы, направляемые в палаты Федерального Собрания. Правительство получает запросы от палат Федерального Собрания, на которые оно поручает подготовить проект ответа соответствующим министрам. Ответ дается в палате в устной форме Председателем или заместителем Председателя, а иногда в письменной форме.

К членам Правительства также обращаются комитеты и комиссии палат Федерального Собрания.

Члены Правительства, согласно Федеральному конституционному закону, обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентами палат. Приглашение палаты с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты. В случае невозможности присутствия на заседании палаты соответствующий член Правительства заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.

Принятые Государственной Думой в первом чтении законопроекты, поступившие в Правительство, направляются федеральным органам исполнительной власти для подготовки поправок или иных предложений. Федеральный орган исполнительной власти — головной исполнитель — обеспечивает подготовку, согласование и представление в Правительство в установленный срок проекта поправок или официального отзыва. Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства подписываются Председателем Правительства или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей). Заключение направляется субъекту права законодательной инициативы, вносящему законопроект, и в Государственную Думу, а поправки и отзывы — в соответствующие палаты Федерального Собрания.

Взаимоотношения Правительства с органами судебной власти. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» (в редакции от 5 апреля 2005 г.). Правительство разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ.

Предложения о финансировании в очередном финансовом году судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей, согласованные с Советом судей, представляются в Правительство Конституционным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Судебным департаментом при Верховном Суде за 60 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу.

Представители указанных судебных органов участвуют в обсуждении проекта федерального бюджета в части финансирования судов с целью устранения разногласий. При наличии неустраненных разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде, Совета судей со своим заключением.

В случае признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда РФ.

В случае признания соответствующими судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство принимает решения о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлительно доводятся Правительством до сведения всех органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства.

В случае обращения Правительства в суд для разрешения возникшего спора, а также в случае предъявления в суд исковых или иных требований к Правительству распоряжением Правительства либо поручением Председателя Правительства или его Заместителя соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) поручается представительство интересов Правительства в суде. При удовлетворении судом исковых или иных требований, предъявленных к Правительству, руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти в установленном порядке незамедлительно докладывает о принятом решении, вносит предложения об обжаловании решения суда, а по вступлении судебного решения в силу — о мерах по его выполнению.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» представителями Правительства в Конституционном Суде могут быть Председатель Правительства, а также лица, назначаемые решениями Правительства или поручениями Председателя Правительства из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности. Эти лица согласовывают позицию с Председателем Правительства или по его поручению — с одним из его заместителей, а при необходимости —с Министерством юстиции РФ. Представители Правительства при необходимости координируют свои действия с полномочным представителем Президента РФ в Конституционном Суде.

Важнейшей функцией Правительства РФ, установленной Федеральным конституционным законом, является обеспечение исполнения судебных решений.

Координационные и совещательные органы, создаваемые Правительством. Координационные органы создаются Правительством для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач, они именуются комиссиями. Совещательные органы, создаваемые Правительством для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, именуются советами. Комиссии и советы, создаваемые Правительством, могут иметь статус правительственных или межведомственных. Создание, реорганизация и ликвидация указанных комиссий и советов, назначение руководителей, утверждение персонального состава и определение компетенции осуществляются Правительством.

В состав комиссий и советов в зависимости от вопросов, входящих в их компетенцию и находящихся в ведении Российской Федерации, субъектов РФ или в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти: В состав комиссий и советов могут включаться также (по согласованию) представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных организаций, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссий и советов определяются в решениях об их создании или в положениях о них. Решения комиссий и советов обычно оформляются в виде протоколов их заседаний, а при необходимости —в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства, которые вносятся в Правительство в установленном порядке.

Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок могут создаваться временные комиссии, имеющие название «государственная» или «рабочая», с предоставлением им на этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии и советы могут создавать рабочие группы, состоящие из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию комиссии или совета.

Правительственные комиссии и правительственные советы создаются по проблемам, имеющим общегосударственное значение, и возглавляются Председателем Правительства или его заместителями. В их состав, как правило, входят руководители или заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Межведомственные комиссии и межведомственные советы создаются по проблемам, имеющим межотраслевое, межведомственное или межтерриториальное значения. Совместное предложение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти об их создании вносится в Правительство. Они возглавляются одним из входящих в их состав федеральных министров или двумя-тремя руководителями иных федеральных органов исполнительной власти в порядке сопредседательства. Решения, принимаемые межведомственными комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов исполнительной власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов.

По вопросам, требующим решения Правительства, межведомственные комиссии и межведомственные советы вносят соответствующие предложения.

Численность разного рода комиссий, советов и групп имеет тенденцию к постоянному возрастанию, вследствие чего периодически проводится их упразднение или слияние.

Акты, издаваемые Правительством Российской Федерации

Общие положения, определяющие статус актов, издаваемых Правительством РФ, закреплены в ст. 115 Конституции РФ, а также в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Конституционно-правовая природа. Конституция РФ устанавливает, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Этим определяется подзаконный характер актов, издаваемых Правительством, обязательность их соответствия Конституции, законам и нормативным указам Президента РФ. На основании Конституции РФ — это значит и то, что в пределах своей компетенции Правительство РФ вправе издавать нормативные правовые акты.

Наиболее значительные акты Правительства, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений. Выше был освещен порядок принятия этих актов, отличающийся строгими требованиями. Постановления регулируют основные вопросы, входящие в компетенцию Правительства РФ. Распоряжениями обычно оформляются решения по оперативным и текущим вопросам: распоряжения, имеющие нормативное значение, встречаются сравнительно редко, хотя порядок их принятия не отличается от порядка принятия постановлений. Как постановления, так и распоряжения Правительства часто принимаются на заседании Президиума Правительства РФ и только в некоторых случаях — единолично Председателем Правительства. Как постановления, так и распоряжения подписываются Председателем Правительства РФ.

Устанавливая правовые формы актов, издаваемых Правительством РФ, Конституция РФ в то же время возлагает на Правительство обязанность обеспечивать их исполнение. Это помогает их оперативному и точному практическому внедрению, поскольку чаще всего тяжесть исполнения падает на те же органы исполнительной власти, которые подготавливают соответствующие акты.

Обязательный характер. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации, т. е. на всей ее территории и всеми субъектами РФ и органами местного самоуправления. Обязательность распространяется на всех граждан и должностных лиц, на все общественные объединения, государственные и частные предприятия. Такой конституционный статус актов Правительства ставит эти акты по их обязательности в один ряд с законами и указами Президента РФ. Но по юридической силе они все же стоят на ступень ниже, поскольку принимаются на основании и во исполнение вышестоящих актов.

Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос, могут ли акты Правительства РФ отменять или приостанавливать акты исполнительной власти субъектов РФ. Однако для утвердительного ответа на этот вопрос все же можно увидеть конституционное основание. Оно заключено в положении ч. 2 ст. 77, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Кроме того, из установленного Конституцией РФ обязательного характера актов Правительства РФ следует вывод о том, что в случае расхождения этих актов с актами исполнительной власти субъектов РФ приоритет отдается постановлению или распоряжению Правительства РФ.

Данная проблема получила нормативное разрешение в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», в котором говорится, что в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ Правительство Российской Федерации по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В срок не более одного месяца оно рассматривает внесенные в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Правительство направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения. Предложения органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. Более того, Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов. В пределах своих полномочий Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Возможность отмены. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Такое правило выглядит совершенно естественным, учитывая, что Президент РФ, во-первых, является гарантом Конституции РФ, а во-вторых, по существу возглавляет исполнительную власть.

Хотя инициатива отмены неконституционного и незаконного акта Правительства находится в руках у главы государства, ясно, что и без его решения любой акт Правительства, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, юридически ничтожен с самого начала. Если, например, такой акт нарушает законные права и свободы того или иного гражданина, и гражданин обратится за защитой своих прав в суд, то согласно ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта закону, примет решение в соответствии с законом.

Кроме того, нормативные акты Правительства РФ могут быть проверены Конституционным Судом РФ с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Федеральным конституционным законом установлено, что акты Правительства могут быть обжалованы в суд.

Здесь, однако, необходимо правильно понимать пределы компетенции судов. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января 2004 года отметил, что Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, лишь если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны.

В случаях, когда проверка соответствия нормативного акта Правительства РФ федеральному закону невозможна без установления соответствия этих актов Конституции РФ, Верховный Суд РФ не вправе разрешить дело об оспаривании нормативного акта Правительства. Иное фактически означало бы оценку нормативного акта судом общей юрисдикции и на предмет его соответствия Конституции РФ, а не только федеральному закону, что недопустимо.

Если нормативный акт Правительства РФ принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции РФ с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, то есть Конституционным Судом РФ.

Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Эти акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» не позднее 15 дней со дня их подписания. При необходимости немедленного широкого обнародования постановления доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их опубликования. Иные постановления вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература». Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Глава 25. Судебная власть

Общая характеристика организации и функций судебной власти

Но столкновения их интересов, различное понимание права неизбежны, что порождает правовые конфликты. Принятие законов представительными органами,… В тоталитарном обществе население не испытывает доверия к судебной власти.… Правовое демократическое государство придерживается совершенно иных представлений о роли судебных учреждений.

Конституционно-правовой статус судей

Проявление неуважения к суду или судьям, неисполнение требований и распоряжений судей влекут установленную законом ответственность. Все судьи обладают единым статусом. Определенными особенностями отмечено… В соответствии с высоким статусом судей к ним предъявляются определенные требования. Самые общие из них сформулированы…

Конституционный Суд Российской Федерации

Понятие и функции конституционной юстиции. Каким бы совершенным ни был парламент, периодически неизбежно принятие им законов, которые не соответствуют или противоречат конституции страны. Во-первых, потому что законов и других нормативных правовых актов принимается много и разрабатываются они парламентариями и специалистами с неодинаковой степенью квалифицированности. Во-вторых, на принятие законов оказывают влияние различные политические силы, часто ставящие свои партийные или конъюнктурные цели выше всех других. Наконец, столь сложному делу, как разработка и принятие законов, свойственны элементарные человеческие ошибки.

Однако вред от неконституционных законов, а тем более от антиконституционных, весьма велик, ибо от таких законов размывается конституционный порядок и страдают права и свободы граждан.

Поэтому в западных странах уже на ранней стадии строительства правового государства была осознана необходимость придать судебной власти функцию контроля за конституционностью законов, а также нормативных правовых актов, исходящих от исполнительной власти. Первым эту функцию принял на себя Верховный суд США (1803 г.), который в рамках полномочий суда общей юрисдикции объявил один из законов неконституционным, то есть недействительным. Позже, уже в XX веке, в Европе возникли конституционные суды, ставшие специальными судебными органами конституционного контроля (так называемая конституционная юстиция). Ныне такие суды действуют в большинстве стран Европы.

Функцию обеспечения конституционной законности в сфере нормотворчества нельзя целиком вверять парламенту, поскольку он принимает законы и вряд ли мог бы стать эффективным средством самоконтроля. Эту функцию может выполнять глава государства, но он большей частью является главой исполнительной власти, а потому контролировать законодательную власть не должен. Более логично наделить правом конституционного контроля судебную власть, поскольку она независима от законодательной и исполнительной власти и непосредственно занимается правоприменением.

Понятие «конституционный контроль» часто употребляется в одном смысле с понятием «конституционный надзор», хотя контроль и надзор — термины не идентичные. Под контролем обычно понимают право какого-то органа проверять деятельность вплоть до отмены актов другого, подконтрольного органа. Надзор сводится к наблюдению, позволяющему указать на ненадлежаще принятый или незаконный акт, который поднадзорный орган должен изменить или отменить сам. Для конституционной юстиции больше подходит термин «контроль», что, однако, не означает подчинения ей законодательных и исполнительных органов.

Содержание конституционного контроля в различных правовых системах не однозначно. Творцы этих систем, однако, единодушны в том, что речь не должна идти о возможности непредставительного и неизбираемого органа, каким является суд, произвольно отменять акты, которые принимаются демократически избранным представительным органом (парламентом). В правовых государствах эту возможность увязывают с самой важной задачей, которой подчинены все органы государственной власти, а именно защите прав и свобод человека и гражданина. Дополнительно к этому судебным органам, осуществляющим конституционный контроль, придают функции толкования конституции, решения споров о компетенции органов государственной власти, признания действительности или недействительности всеобщих выборов, установления конституционности правоприменительной практики и конкретных действий исполнительной власти и др. Таким образом, конкретная наполненность функции конституционного контроля в различных странах выглядит по-разному.

Ныне в зарубежных странах сложились две основные модели судебного контроля. Американская модель, основанная на опыте США, предоставляет право выносить решения о неконституционности законов Верховному суду страны (это США, Канада, Япония, Австралия, Индия, Скандинавские страны, Швейцария и др.). Здесь высший суд общей юрисдикции вправе объявить неконституционным любой закон, который подлежит применению в конкретном деле. Европейская модель (Австрия, ФРГ, Венгрия, Испания, Италия и др.) отличается тем, что специальные конституционные суды рассматривают вопрос о конституционности закона вне зависимости от наличия конкретного судебного дела. Кроме того, некоторые из них рассматривают такие вопросы в связи с жалобами граждан. Первая модель предусматривает конкретный контроль, а вторая — абстрактный.

Особняком стоит Франция, где конституционный совет обладает правом предварительного контроля, т. е. проверки закона до его вступления в силу.

Эта беглая характеристика современной конституционной юстиции призвана только обозначить самые общие корни аналогичного института российского конституционного права. Как видим, правовое государство непременно наделяет судебную власть функцией конституционного контроля, хотя организационные формы осуществления этой функции могут быть разными. Конституционная юстиция в Российской Федерации восприняла основные черты европейской модели, главным образом из практики деятельности Федерального конституционного суда ФРГ. Конституционный Суд Российской Федерации весьма схож по своим задачам с такими же судами других посттоталитарных государств (Венгрия, Словакия, Хорватия, Белоруссия и др.), осуществляющих переход к демократическому правовому государству.

Конституционный Суд РФ в системе органов судебной власти. Конституционный Суд был создан в Российской Федерации в 1991 году. Его предшественником можно считать Комитет конституционного надзора СССР, который просуществовал с 1989 по 1991 годы. В доперестроечный период в Советском Союзе и в России подобного рода институтов не существовало, поскольку считалось, что Верховные Советы принимать неконституционные законы не могут, а для контроля за соблюдением Конституции вполне достаточно Президиума Верховного Совета СССР. Советская юридическая наука дружно критиковала западную конституционную юстицию за охрану интересов буржуазии и вторжение в прерогативы законодательных органов.

Первый период российского Конституционного Суда, который внес определенный вклад в становление нового конституционализма, закончился в октябре 1993 г. Конституционный Суд в этот период имел право проверять конституционность не только нормативных актов, но и действий должностных лиц, что постоянно втягивало его в политическую борьбу между законодательной и исполнительной властью. Деятельность Суда, ставшего в конце концов прямым участником бурных политических событий того времени, была приостановлена Указом Президента РФ.

Вскоре после принятия новой Конституции Российской Федерации на ее основе был принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года (ныне действует в редакции от 5 февраля 2007 г.), в связи с чем утратил силу прежний Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» Новый Закон внес значительные изменения в компетенцию и структуру Суда.

Согласно Закону установлен предельный возраст пребывания в должности судьи —70 лет. Полномочия судьи не ограничены определенным сроком (до 2005 г. действовал срок в 15 лет). Назначение на должность судьи Конституционного Суда на второй срок не допускается. В отличие от прежней однопалатной структуры Суда теперь в нем образуются две палаты (по 9 и 10 судей), которые равноправны и решения которых имеют такую же юридическую силу, как и решения Суда в целом. Конституционный Суд стал более самостоятельным в организационном и финансовом отношении, а также в кадровых вопросах. Существенному изменению подверглась компетенция Конституционного Суда.

Суд теперь не может действовать по собственной инициативе, что в прежнем Законе допускалось в процедуре дачи заключений о конституционности действий и решений Президента и ряда других высших должностных лиц государства. Из полномочий Суда исключена оценка правоприменительной практики; она теперь может исследоваться только для того, чтобы уяснить, какой смысл придается тому или иному закону в процессе его применения. Наряду с этим Конституционный Суд приобрел некоторые новые полномочия. Он приобрел право давать официальное толкование Конституции РФ, разрешать споры о компетенции между органами государственной власти, а кроме того, по жалобам на нарушение прав и свобод граждан и по запросам судов проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. После завершения полного комплектования (февраль 1995 г.) Конституционный Суд РФ возобновил свою деятельность.

Конституция РФ (ст. 125) учреждает Конституционный Суд РФ в системе судебной власти, четко определяя (в отличие от других высших судов) его состав (19 судей), компетенцию, юридическую силу решений. Полномочия Конституционного Суда регламентируются в ряде других статей Конституции РФ: ст. 100 (о посланиях Конституционного Суда Федеральному Собранию), ст. 104 (о праве законодательной инициативы), ч. 2 ст. 82 (о присутствии судей Конституционного Суда при принесении присяги Президентом РФ). Помимо этих специальных норм, организация и деятельность Суда регламентируются общими для всех судебных органов конституционными положениями.

Конституционный Суд не наделяется в Конституции эпитетом «ерховный»или «ысший» поскольку он учреждается как федеральный суд в единственном числе, а не возглавляет федеральную систему органов конституционной юстиции. Конституционный Суд РФ — удебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Полномочия придаются ему в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации.

Одна из наиболее важных черт статуса Конституционного Суда РФ состоит в том, что он призван решать исключительно вопросы права, что является своеобразной преградой для вторжения в политику. Суд ни при каких обстоятельствах не должен отдавать предпочтение политической целесообразности, пытаться оценивать чьи бы то ни было практические действия вне их правовых форм. При осуществлении конституционного судопроизводства Суд воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Это существенно суживает правомочия Суда, но создает четкий водораздел с другими судами.

Полномочия Конституционного Суда РФ не ограничены определенным сроком, вследствие чего состав судей никогда не должен смениться одновременно, а суд — рекратить свою деятельность по каким-либо причинам. Решения Суда обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Следовательно, не существует органа государственной власти и какого-либо должностного лица, включая главу государства, который бы мог давать какие-либо указания Суду, если Суд действует в пределах своей компетенции. Конституционный Суд РФ действует на основе Конституции РФ и Федерального конституционного закона, изменение которых является делом весьма сложным. Федеральный конституционный закон закрепляет не только цели и структуру Конституционного Суда, но и принципы конституционного судопроизводства, поскольку не существует соответствующего процессуального кодекса или закона для регламентации этого вопроса (другие высшие суды действуют на основании специальных процессуальных кодексов — уголовного, гражданского, арбитражного).

Поскольку осуществление Судом его полномочий способно затронуть интересы самых сильных органов государства, закон предусматривает гарантии независимости Суда, призванные обезопасить его от любых влияний. Установлено, что Конституционный Суд независим в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов.

Финансирование Суда производится за счет федерального бюджета и обеспечивает возможность независимого конституционного судопроизводства в полном объеме. Необходимыми для обеспечения своей деятельности средствами Суд распоряжается самостоятельно. Он ни от кого не зависит в отношении информационного и кадрового обеспечения и распоряжения имуществом.

Президент РФ, Государственная Дума РФ, Совет Федерации и Правительство РФ назначают своих постоянных представителей в Конституционном Суде РФ, которые участвуют в заседаниях Суда, представляя соответствующую правовую позицию по конкретному делу. Они не вправе оказывать какое бы то ни было давление на Суд или предпринимать действия, способные нарушить независимость Конституционного Суда в принятии решений.

Компетенция. Конституционный Суд РФ обладает так называемой связанной компетенцией, что означает возможность осуществления Судом своих полномочий только по запросам или жалобам лиц, упомянутых в Конституции РФ. Суд, следовательно, не вправе рассматривать какое-либо дело по собственной инициативе. Он, однако, может самостоятельно решать вопрос об использовании права законодательной инициативы по вопросам его ведения, что предусмотрено ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.

Компетенция Конституционного Суда РФ состоит из четырех конституционных полномочий:

1) проверка конституционности законов, нормативных правовых актов и договоров (нормоконтроль), осуществляемая по трем видам запросов и жалоб (от органов власти, граждан и судов);

2) разрешение споров о компетенции;

3) толкование Конституции РФ;

4) дача заключения о соблюдении порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Эти полномочия различаются не только по содержанию, но и по субъектам запросов и жалоб. Рассмотрим каждое из указанных полномочий и особенности производства по рассмотрению соответствующих категорий дел.

1. В порядке абстрактного нормоконтроля Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

1) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

2) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;

3) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

4) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности упомянутых нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают только те органы, которые указаны в Конституции: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Запрос в Конституционный Суд возможен как в отношении всего нормативного акта или договора, так и в отношении отдельных их положений, он допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению соответствующих органов государственной власти или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ. В отношении актов, изданных субъектами РФ, запрос возможен только в случае, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. Следовательно, не рассматриваются запросы в отношении актов, изданных по вопросам, не перечисленным в ст. 71 и 72 Конституции РФ. Конституционный Суд устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними в определенных пределах, а именно:

1) по содержанию норм;

2) по форме нормативного акта или договора;

3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;

4) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;

6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд принимает решение о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими или не соответствующими Конституции РФ. Признание нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте или договоре, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения этих нормативных актов и договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Контроль распространяется также на международные договоры РФ, не вступившие в законную силу. Запрос допустим, если договор подлежит ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти или если заявитель считает не вступивший в силу международный договор не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации из-за несоответствия Конституции РФ.

Суд признает договор или отдельные его положения соответствующими или не соответствующими Конституции РФ. С момента провозглашения постановления Суда о признании не соответствующими Конституции РФ не вступившего в силу международного договора либо отдельных его положений, международный договор не подлежит введению в действие и применению, то есть ожет быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом.

Другая разновидность нормоконтроля — онкретный нормоконтроль —связана с жалобами граждан и их объединений. Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. Жалоба допустима, если:

1) закон затрагивает конституционные права и свободы граждан;

2) закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

Суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон, вправе приостановить производство до принятия решения Конституционным Судом.

По итогам рассмотрения жалобы Конституционный Суд принимает решение о признании закона либо отдельных его положений соответствующими или не соответствующими Конституции РФ. В случае если Суд признал закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции РФ, данное дело подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. Аналогичный характер носит рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов.

В случае признания федерального закона или закона субъекта РФ либо отдельных положений указанных законов не соответствующими Конституции РФ гражданам и (или) объединениям граждан, обратившимся в Конституционный Суд, за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ возмещаются в порядке и размерах, установленных Правительством:

1) уплаченная государственная пошлина;

2) расходы на оплату услуг представителей;

3) расходы на проезд и проживание заявителей и их представителей, понесенные ими в связи с явкой в суд;

4) связанные с рассмотрением дела почтовые расходы;

5) компенсация за фактическую потерю времени.

2. Конституционный Суд разрешает споры о компетенции:

1) между федеральными органами государственной власти;

2) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

3) между высшими государственными органами субъектов РФ.

Правом на обращение в Конституционный Суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, а Президент РФ также в случае, предусмотренном ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.

Ходатайство органа (органов) государственной власти допустимо, если:

1) оспариваемая компетенция определяется Конституцией РФ;

2) спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности;

3) спор не был или не может быть разрешен иным способом;

4) заявитель считает издание акта или совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта или совершения такого действия нарушением установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между органами государственной власти;

5) заявитель ранее обращался к указанным в Конституции РФ органам государственной власти с письменным заявлением о нарушении ими определенной Конституцией и договорами компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности;

6) в течение месяца со дня получения письменного заявления не были устранены указанные в нем нарушения;

7) в случае обращения соответствующего органа государственной власти к Президенту РФ с просьбой об использовании согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ, Президент РФ в течение месяца со дня обращения не использовал эти согласительные процедуры либо такие процедуры не привели к разрешению спора.

Ходатайство Президента РФ, внесенное в порядке применения ч. 1 ст. 85 Конституции РФ, допустимо, если:

1) Президент использовал согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти;

2) разногласия между органами государственной власти являются подведомственным Конституционному Суду РФ спором о компетенции.

Конституционный Суд рассматривает споры о компетенции исключительно с точки зрения установленных Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

По итогам рассмотрения спора о компетенции Конституционный Суд принимает решение, подтверждающее или отрицающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции. В случае если Конституционный Суд признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении.

3. Толкование Конституции РФ. Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции РФ обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов РФ. Толкование, данное Конституционным Судом, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

4. Дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Обращение с запросом о даче заключения по данному вопросу направляется в Конституционный Суд Советом Федерации. Запрос допустим, если обвинение выдвинуто Государственной Думой и имеется заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков соответствующего преступления. Запрос направляется в Конституционный Суд не позднее месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Заключение должно быть дано Конституционным Судом РФ не позднее десяти дней после регистрации запроса. По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении или несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. В случае принятия Конституционным Судом решения о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении тяжкого преступления предусмотренное Конституцией РФ рассмотрение обвинения прекращается.

Мы перечислили основные полномочия Конституционного Суда РФ, закрепленные в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе. Но Федеральный конституционный закон допускает расширение этих полномочий, разрешая Суду, в частности, пользоваться правами, предоставляемыми договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Но такие права не должны противоречить его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» ввел новое полномочие Конституционного Суда РФ: проверять по запросу Президента РФ до назначения референдума соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ.

В правоприменительной практике возникли случаи признания неконституционными законов и других нормативных актов иными, помимо Конституционного Суда РФ, судами. В связи с этим Конституционный Суд РФ дал толкование ст. 125—27 Конституции РФ в постановлении от 16 июня 1998 года.

Конституционный Суд указал, что Конституция РФ возлагает на особый орган правосудия — Конституционный Суд РФ полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы. Другие судебные органы Конституция РФ такими полномочиями не наделяет. Определяя компетенцию Конституционного Суда РФ, Конституция исходит из обязательности ее осуществления в специфической форме правосудия — конституционном судопроизводстве и поэтому устанавливает основные признаки этой формы, а именно круг предметов проверки и инициаторов рассмотрения дел, связанные с этим виды процедур и юридические последствия принимаемых решений. В отношении других судов такая регламентация на конституционном уровне отсутствует. Следовательно, Конституция РФ не предполагает и проверку ими конституционности нормативных актов, которые перечислены в ее ст. 125 в качестве предмета нормоконтроля со стороны Конституционного Суда РФ.

Предусмотренное Конституцией РФ обращение иных судов в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции, не может рассматриваться только как его право, — суд обязан обратиться с таким запросом, чтобы не соответствующий Конституции акт был лишен юридической силы в конституционно установленном порядке, что исключило бы его дальнейшее применение. Отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории Российской Федерации, и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции РФ, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм. Обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона, для официального подтверждения его неконституционности обращаться в Конституционный Суд РФ не ограничивает непосредственное применение ими Конституции РФ, которое призвано обеспечивать реализацию конституционных норм прежде всего при отсутствии их законодательной конкретизации. Если же закон, который должен был бы быть применен в конкретном деле, по мнению суда, не соответствует Конституции РФ и тем самым препятствует реализации ее положений, то для обеспечения непосредственного действия Конституции РФ во всех случаях, в том числе и когда дело разрешено судом на основании конкретной конституционной нормы, требуется лишение такого закона юридической силы в предусмотренном Конституцией РФ порядке конституционного судопроизводства.

Устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые дают Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Статус судьи. Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей. На них распространяется общее законодательство о статусе судей, но есть и особенности. Судьей Конституционного Суда может быть назначен гражданин РФ, достигший ко дню назначения возраста не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права. Предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда могут вноситься Президенту РФ членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов РФ, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. Каждый судья назначается на должность Советом Федерации в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов Совета Федерации. Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда. Судья приносит присягу, текст которой установлен законом.

Законом определены занятия и действия, не совместимые с должностью судьи Конституционного Суда РФ. Судья не может быть членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы, иных представительных органов, занимать либо сохранять за собой другие государственные или общественные должности, иметь частную практику, заниматься предпринимательской, иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, занятие которой не должно препятствовать выполнению его обязанностей и не может служить уважительной причиной отсутствия на заседании.

Судья Конституционного Суда не вправе осуществлять защиту или представительство, кроме законного представительства, в суде, арбитражном суде или иных органах, оказывать кому бы то ни было покровительство в получении прав и особождении от обязанностей. Он также не может принадлежать к политическим партиям и движениям, материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, участвовать в кампаниях по выборам в органы государственной власти и органы местного самоуправления, присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, заниматься иной политической деятельностью. Ему не разрешается входить в руководящий состав каких-либо общественных объединений, даже если они и не преследуют политических целей. Но за судьей сохраняется право свободно выражать свою волю гражданина и избирателя путем голосования на выборах и референдуме.

Для свободного рассмотрения Судом любого вопроса необходимо, чтобы каждый судья не был связан своими предшествующими публичными выступлениями по данному вопросу. С этой целью Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Феедарции» установлено (ст. 11), что судья Конституционного Суда не вправе, выступая в печати, иных средствах массовой информации и перед любой аудиторией, публично высказывать свое мнение о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде, а также который изучается или принят к рассмотрению Конституционным Судом, до принятия решения по этому вопросу.

Рассматриваемым Законом вводятся определенные гарантии независимости судьи Конституционного Суда РФ. Его независимость обеспечивается несменяемостью, неприкосновенностью, равенством прав судей, установленными Законом, порядком приостановления и прекращения полномочий, правом на отставку, обязательностью установленной процедуры конституционного судопроизводства, запретом какого бы то ни было вмешательства в судебную деятельность, предоставлением материального и социального обеспечения, гарантий безопасности, соответствующих его высокому статусу.

Судья Конституционного Суда РФ несменяем. Его полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным Законом.

Судья Конституционного Суда РФ неприкосновенен. Он не может быть привлечен к какой-либо ответственности, в том числе по истечении срока его полномочий, за мнение, выраженное им при рассмотрении дела в Конституционном Суде, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность данного судьи в преступном злоупотреблении своими полномочиями. За совершение дисциплинарного проступка на судью Конституционного Суда по решению Конституционного Суда может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения и прекращения полномочий судьи.

Судьи Конституционного Суда РФ пользуются равными правами. Каждый из них имеет право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым в пленарных заседаниях Конституционного Суда или в заседаниях палаты Конституционного Суда, в состав которой он входит.

Полномочия судьи Конституционного Суда РФ могут быть приостановлены в случаях, если было дано согласие Конституционного Суда РФ на арест судьи или привлечение его к уголовной ответственности, а также по состоянию здоровья.

Полномочия судьи Конституционного Суда РФ прекращаются практически по тем же основаниям, что и у судей других судов. В частности, это:

• нарушение порядка его назначения, установленного Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом;

• вынесение в отношении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу;

• совершение поступка, порочащего честь и достоинство судьи;

• продолжение судьей, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда РФ, занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью;

• уклонения от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин и др.

Закон регламентирует порядок выхода судьи в отставку, устанавливая высокий уровень материального обеспечения, а также распространяя на него иные положения статуса судьи, пребывающего в отставке, установленные законодательством РФ.

Структура и организация. Конституционный Суд РФ рассматривает и разрешает дела в пленарных заседаниях и заседаниях палат. Суд состоит из двух палат, включающих в себя соответственно десять и девять судей. В пленарном заседании Суд вправе рассмотреть любой вопрос, входящий в его компетенцию. Исключительно в пленарных заседаниях он разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик и уставов субъектов РФ; дает толкование Конституции РФ; дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; принимает послания Конституционного Суда РФ; решает вопрос о выступлении с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.

В пленарных заседаниях также избирается Председатель, заместитель Председателя, судья-секретарь Конституционного Суда РФ, формируются персональные составы палат, принимается Регламент Конституционного Суда и др.

В заседаниях палат разрешаются все дела о соответствии Конституции РФ законов, договоров и нормативных актов, кроме конституций республик и уставов субъектов РФ, разрешаются споры о компетенции, а также проверяется конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.

Конституционный Суд РФ избирает из своего состава сроком на три года Председателя, заместителя Председателя и судьюсекретаря Конституционного Суда РФ. Эти должностные лица по истечении срока их полномочий могут быть избраны на новый срок. По инициативе не менее пяти судей Конституционного Суда, считающих, что Председатель, заместитель Председателя или судья-секретарь Конституционного Суда РФ недобросовестно исполняют свои обязанности либо злоупотребляют своими правами, может быть поставлен вопрос об их досрочном освобождении от соответствующей должности. Вопрос о досрочном освобождении от должности указанных лиц решается большинством не менее двух третей от общего числа судей тайным голосованием.

Председатель Конституционного Суда РФ руководит подготовкой пленарных заседаний Конституционного Суда РФ и председательствует на них; вносит на обсуждение Суда вопросы, подлежащие рассмотрению в пленарных заседаниях и заседаниях палат. Он представляет Конституционный Суд РФ в отношениях с государственными органами и организациями, общественными объединениями и только по уполномочию Суда выступает с заявлениями от его имени.

В Регламенте Конституционного Суда РФ на основе Конституции РФ и Федерального конституционного закона устанавливаются: порядок определения персонального состава палат, порядок распределения дел между ними, порядок определения очередности рассмотрения дел в пленарных заседаниях и в заседаниях палат; некоторые правила процедуры и этикета в заседаниях, особенности делопроизводства в Суде; требования к работникам аппарата Суда, иные вопросы внутренней деятельности Конституционного Суда РФ.

В 2007 году было установлено, что местом пребывания Конституционного Суда является город Санкт-Петербург, что, однако, не исключает возможность проведения судебных заседаний и в других городах.

Принципы конституционного судопроизводства. К числу принципов конституционного судопроизводства Закон относит независимость, коллегиальность, гласность, устность разбирательства, язык судопроизводства, непрерывность судебного заседания, состязательность и равноправие сторон. Судьи Конституционного Суда РФ независимы и руководствуются при осуществлении своих полномочий только Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом. В своей деятельности они выступают в личном качестве и не представляют каких бы то ни было государственных или общественных органов, политических партий и движений, государственных, общественных, иных предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц, государственных и территориальных образований, наций, социальных групп. Решения и другие акты Конституционного Суда РФ выражают соответствующую Конституции РФ правовую позицию судей, свободную от политических пристрастий.

Судьи Конституционного Суда РФ принимают решения в условиях, исключающих постороннее воздействие на свободу их волеизъявления. Они не вправе запрашивать или получать от кого бы то ни было указания по вопросам, принятым к предварительному изучению либо рассматриваемым Конституционным Судом РФ. Какое бы то ни было вмешательство в деятельность Суда не допускается и влечет за собой предусмотренную законом ответственность.

Рассмотрение дел и вопросов и принятие решений по ним производятся Конституционным Судом РФ коллегиально. Решение принимается только теми судьями, которые участвовали в рассмотрении дел в судебном заседании.

Рассмотрение дел в заседаниях Конституционного Суда РФ проводится открыто. Проведение закрытых заседаний допускается лишь в случаях, предусмотренных Законом. Решения, принятые как в открытых, так и в закрытых заседаниях, провозглашаются публично. Разбирательство в заседаниях Конституционного Суда происходит устно. Производство ведется на русском языке.

Заседание Конституционного Суда РФ по каждому делу происходит непрерывно, за исключением времени, отведенного для отдыха или необходимого для подготовки участников процесса к дальнейшему разбирательству, а также для устранения обстоятельств, препятствующих нормальному ходу заседания. До принятия решения по делу, рассматриваемому в пленарном заседании и в палатах, или до отложения его слушания Суд не может рассматривать в пленарном заседании другие дела. Стороны пользуются равными правами и возможностями по отстаиванию своей позиции на основе состязательности.

Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде служат обращение в Суд в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям Федерального конституционного закона. Основанием к рассмотрению дела являются обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции РФ, или выдвижение Государственной Думой обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В определенных законом случаях Конституционный Суд РФ вправе отказать в принятии обращения к рассмотрению. В отношении дел, принятых к рассмотрению, Закон устанавливает определенные процедурные правила.

Решения. Решение Конституционного Суда РФ принимается открытым голосованием путем поименного опроса судей. Судья не вправе воздержаться при голосовании или уклониться от голосования. Конституционный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

При этом Суд принимает постановления и дает заключения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта или компетенции органа, конституционность которых подвергается сомнению в обращении. Конституционный Суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении. Судья, не согласный с решением Конституционного Суда, вправе письменно изложить свое особое мнение. Особое мнение судьи приобщается к материалам дела и подлежит опубликованию вместе с решением Конституционного Суда РФ в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Решение Конституционного Суда провозглашается в полном объеме в открытом заседании немедленно после его подписания.

Постановления и заключения Суда не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству РФ, Уполномоченному по правам человека РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ, министру юстиции РФ.

Постановления и заключения Конституционного Суда РФ подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти РФ, субъектов РФ, которых касается принятое решение. Решения Конституционного Суда РФ публикуются также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», а при необходимости и в иных изданиях.

Решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Решение действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

Юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции РФ не вступившие в силу международные договоры не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

Решение Конституционного Суда подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены. Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения влечет ответственность, установленную федеральным законом. Конституцией РФ не предусмотрена возможность пересмотра Конституционным Судом РФ принимаемых им решений и образования для этого какого бы то ни было органа.

В случае если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции полностью или частично либо из решения Конституционного Суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части.

В случае если решением Конституционного Суда нормативный акт признан не соответствующим Конституции полностью или частично либо из решения Конституционного Суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании:

1) Правительство РФ не позднее трех месяцев после опубликования решения Суда вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке;

2) Президент РФ, Правительство РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда отменяют свой нормативный акт и принимают новый нормативный акт либо вносят изменения и дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части;

3) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести месяцев после опубликования решения Суда вносит необходимые изменения в свою конституцию (устав), отменяет признанный неконституционным закон, принимает новый закон или ряд взаимосвязанных законов либо вносит изменения и дополнения в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Высшее должностное лицо субъекта РФ вносит соответствующий законопроект в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда. Если по истечении шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не будут приняты предусмотренные меры в связи с решением Конституционного Суда, применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством;

4) высшее должностное лицо субъекта РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда отменяет признанный неконституционным нормативный акт, принимает новый нормативный акт либо вносит изменения и дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Если по истечении двух месяцев после опубликования решения Суда высшим должностным лицом не будут приняты предусмотренные меры, применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством;

5) федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, заключившие признанные полностью или частично не соответствующими Конституции РФ договор между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, договор между органами государственной власти субъектов РФ, не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда вносят в соответствующий договор изменения и дополнения или прекращают действие договора.

Признание не соответствующими Конституции РФ федерального закона, нормативного акта Президента РФ, Правительства РФ, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

В случае если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.

Верховный Суд Российской Федерации

Конституционные основы. Конституция РФ (ст. 126) устанавливает, что Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам обшей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Из этой нормы становится ясным, что Верховный Суд РФ возглавляет систему судов общей юрисдикции. Полномочия Верховного Суда РФ закреплены также в Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах и в ряде законов. Верховный Суд является высшим судебным органом не для всех федеральных судов, а только для судов общей юрисдикции, в его ведение не входит конституционная и арбитражная юстиция.

В приведенной статье Конституции РФ сформулирована другая важная функция Верховного Суда: осуществлять надзор за деятельностью нижестоящих судов. Он вправе давать разъяснение по вопросам судебной практики, в котором многие видят опасность для независимости нижестоящих судов. Однако такая опасность не выглядит основательной. Разъяснения теперь, в отличие от прежних лет, не характеризуются как руководящие, но они полезно служат единообразию правоприменительной практики по конкретным вопросам, а потому приветствуются самими судами. Нигде в законе такие разъяснения не называются обязательными, но ясно, что они имеют смысл только в том случае, если все суды будут им следовать.

Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела:

1) об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ;

2) об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;

3) об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки;

4) о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов РФ;

5) об обжаловании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума;

6) по разрешению споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ, переданных на рассмотрение в Верховный Суд РФ Президентом РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.

Федеральными законами к подсудности Верховного Суда РФ могут быть отнесены и другие дела.

Он обладает правом законодательной инициативы, наделенполномочием рассматривать жалобы граждан, связанные с нарушениями избирательных прав (по выборам Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания).

В штатную численность членов Суда входят свыше 120 судей, Председатель, первый заместитель и пять заместителей Председателя, Председатель, заместитель Председателя и шесть судей военной коллегии Верховного Суда РФ. Заместители Председателя и другие судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента РФ, основанному на представлении Председателя Верховного Суда РФ.

Столь широкий количественный состав Верховного Суда РФ объясняется большим объемом его работы, что отражает соответствующую широкую деятельность судов общей юрисдикции. Особенно быстро растет объем работы судов по гражданским делам.

Верховный Суд РФ действует в составе:

1) Пленума Верховного Суда;

2) Президиума Верховного Суда;

3) Судебной коллегии по гражданским делам;

4) Судебной коллегии по уголовным делам;

5) Военной коллегии.

Председатель и заместители Председателя Верховного Суда. Эти должностные лица организуют работу Верховного Суда и обладают самостоятельными процессуальными правами.

Председатель Верховного Суда РФ и его заместители имеют право внести в Президиум Верховного Суда мотивированное представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора в целях обеспечения единства судебной практики и законности. Он организует работу по изучению и обобщению судебной практики, анализу судебной статистики; вносит представления в государственные органы, общественные организации и должностным лицам об устранении нарушений закона, причин и условий, способствовавших совершению правонарушений.

Председатель Верховного Суда созывает Пленум и Президиум Верховного Суда и председательствует на их заседаниях, вносит на рассмотрение Президиума вопросы, требующие его решения, может председательствовать в судебных заседаниях коллегий Верховного Суда РФ при рассмотрении любого дела.

Пленум. Пленум Верховного Суда действует в составе Председателя Верховного Суда РФ, заместителей Председателя и судей Верховного Суда РФ. В заседаниях Пленума участвуют Генеральный прокурор РФ (в обязательном порядке) и министр юстиции РФ. Пленум рассматривает материалы изучения и обобщения судебной практики и судебной статистики, а также представления Генерального прокурора РФ и министра юстиции РФ и дает руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства РФ. При обсуждении вопросов о даче судам руководящих разъяснений Пленум заслушивает сообщения председателей Верховных Судов республик, краевых, областных, городских судов, судов автономной области и судов автономных округов, военных судов о судебной практике по применению законодательства. На Пленуме утверждаются составы судебных коллегий, заслушиваются сообщение о работе Президиума Верховного Суда и отчеты о деятельности коллегий, вопросы, внесенные на рассмотрение Пленума Председателем Верховного Суда, Генеральным прокурором, министром юстиции или уполномоченными ими лицами. Пленум Верховного Суда созывается не реже одного раза в четыре месяца.

Президиум. Президиум Верховного Суда состоит из 13 судей и утверждается Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ, основанному на представлении Председателя Верховного Суда РФ, в составе Председателя Верховного Суда РФ, его заместителей, входящих в состав Президиума по должности, и судей Верховного Суда. Утверждение Президиума Верховного Суда производится при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей Верховного Суда РФ. Заседания Президиума Верховного Суда проводятся не реже одного раза в месяц и правомочны при наличии большинства членов Президиума.

Президиум Верховного Суда:

1) в пределах своих полномочий рассматривает судебные дела в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам;

2) рассматривает материалы изучения и обобщения судебной практики, анализа судебной статистики;

3) рассматривает вопросы организации работы судебных коллегий и аппарата Верховного Суда;

4) оказывает помощь нижестоящим судам в правильном применении законодательства, координируя эту деятельность с Министерством юстиции РФ;

5) осуществляет другие полномочия, предоставленные ему законодательством.

Судебные коллегии. Судебная коллегия по гражданским делам и Судебная коллегия по уголовным делам, а также Военная коллегия Верховного Суда утверждаются Пленумом Верховного Суда из числа судей Верховного Суда РФ. Председатель Верховного Суда в необходимых случаях вправе своим распоряжением привлекать судей одной коллегии для рассмотрения дел в составе другой коллегии.

Судебные коллегии рассматривают в пределах своих полномочий дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Они изучают и обобщают судебную практику, анализируют судебную статистику и осуществляют другие полномочия, предоставленные им законодательством.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 6 июля 1998 года признал неконституционным положение УПК, согласно которому граждане, осужденные по приговору Верховного Суда как суда первой инстанции, лишаются права на обжалование этого приговора в кассационном порядке. Тем самым Федеральному Собранию было указано на необходимость исправления положения, при котором право Верховного Суда РФ выступать в качестве суда первой инстанции не сопровождается установлением кассационной инстанции, способной пересматривать такие приговоры, что нарушает конституционное право граждан, предусмотренное ст. 50 Конституции РФ. В связи с этим в 1999 году в составе Верховного Суда была учреждена кассационная коллегия.

Председатели судебных коллегий председательствуют в судебных заседаниях руководимых ими коллегий, образуют составы суда (палаты) для рассмотрения дел в судебных заседаниях коллегий, осуществляют руководство работой соответствующих коллегий. Они вправе истребовать судебные дела для изучения и обобщения судебной практики, осуществляют другие полномочия.

Военные суды. Военные суды входят в судебную систему Российской Федерации, являются федеральными судами и осуществляют судебную власть в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, а также в органах и формированиях, в которых действующим законодательством предусмотрена военная служба. Они действуют на основе Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации».

Военные суды осуществляют правосудие самостоятельно, подчиняясь только Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Судьи военных судов независимы и в своей деятельности по осуществлению правосудия никому не подотчетны. Всякое вмешательство в деятельность судей военных судов по осуществлению правосудия недопустимо и влечет ответственность, предусмотренную федеральным законом.

Гарантии независимости судей, установленные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, не могут быть отменены или снижены в отношении судей военных судов.

Военным судам подсудны:

• гражданские и административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений;

• дела о преступлениях, в совершении которых обвиняются военнослужащие, граждане, проходящие военные сборы, а также граждане, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, при условии, что преступления совершены ими в период прохождения военной службы, военных сборов;

• дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы.

Граждане, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, вправе обжаловать в военный суд действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие права, свободы и охраняемые законом интересы указанных граждан в период прохождения ими военной службы, военных сборов.

Подсудность дел об административных правонарушениях и дел о преступлениях, в совершении которых обвиняются военнослужащие, граждане, проходящие военные сборы, а также граждане, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, которые совершили правонарушения в период прохождения военной службы, военных сборов, и гражданские лица, устанавливается соответствующими федеральными законами.

Так, Федеральный закон «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста» (в редакции от 1 декабря 2006 г.) устанавливает порядок применения военными судами к военнослужащим, а также гражданам, призванным на военные сборы, дисциплинарного ареста и исполнения дисциплинарного ареста.

В систему военных судов входят окружные (флотские) военные суды и гарнизонные военные суды.

Президиум Верховного Суда РФ рассматривает дела по протестам на решения, приговоры, определения и постановления Военной коллегии Верховного Суда РФ и военных судов, вступившие в силу. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ рассматривает дела по жалобам и протестам на решения, приговоры, определения и постановления Военной коллегии, принятые ею в первой инстанции и не вступившие в силу.

Военная коллегия рассматривает ряд дел в первой инстанции. Военная коллегия действует в составе Верховного Суда РФ и является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к окружным (флотским) военным судам. Она образуется в составе председателя, его заместителя, председателей судебных составов и других судей Верховного Суда. В Военной коллегии могут быть образованы судебные составы.

Статус судей военных судов и Военной коллегии определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральным конституционным законом «О военных судах Российской Федерации», другими федеральными конституционными законами и федеральными законами.

На должности судей военных судов, Военной коллегии и предусмотренные штатным расписанием государственные должности работников аппаратов военных судов, Военной коллегии и Судебного департамента назначаются военнослужащие, прикомандированные соответственно к военным судам, Верховному Суду РФ и Судебному департаменту в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» с учетом положений Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации». Прикомандирование военнослужащих осуществляется по представлению Председателя Верховного Суда РФ. Лимиты на прикомандирование военнослужащих к военным судам, Верховному Суду РФ и Судебному департаменту устанавливаются за счет численности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов пропорционально численности соответственно Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и утверждаются Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ.

Судьи военных судов и Военной коллегии, работники аппаратов военных судов, Военной коллегии и Судебного департамента из числа военнослужащих проходят военную службу в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» с учетом положений Федерального конституционного закона. Высшие воинские звания судьям военных судов и Военной коллегии присваиваются в порядке, установленном Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе», по представлению Председателя Верховного Суда РФ, остальные воинские звания — по представлению председателей окружных (флотских) военных судов.

Финансирование военных судов и Военной коллегии осуществляется за счет средств федерального бюджета соответственно Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и Верховным Судом РФ.

Судебный департамент. Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» при Верховном Суде РФ предусмотрено создание Судебного департамента.

Федеральным законом «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (в редакции от 30 ноября 2004 г.) Судебный департамент характеризуется как федеральный государственный орган, осуществляющий организационное обеспечение деятельности судов, органов судейского сообщества, а также финансирования мировых судей. Департамент не вмешивается в осуществление правосудия. Кадровые, финансовые и материально-технические мероприятия, осуществляемые этим органом, направлены на создание условий для обеспечения полного и независимого правосудия. Руководитель департамента назначается и освобождается от должности Председателем Верховного Суда РФ с согласия Совета судей РФ.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

Основные задачи арбитражной юстиции. Арбитражная юстиция представляет собой отдельную форму судебной власти. Она известна государствам СНГ, но сравнительно редко встречается в других странах, в которых экономические споры рассматривают суды общей юрисдикции. В Российской Федерации эти суды возникли на основе прежних государственных и ведомственных арбитражей, накопивших опыт разрешения хозяйственных споров между государственными организациями независимо от судов общей юрисдикции. Прежней арбитражной системе придали судебную форму со всеми вытекающими отсюда процессуальными особенностями, но сохранили название «арбитражные суды», хотя термин «арбитраж» для обычного суда кажется мало подходящим — более точно для раскрытия цели и назначения этих судов их следовало бы назвать экономическими судами. Под экономическими спорами имеются в виду споры, вытекающие из гражданских правоотношений, участниками которых выступают предприниматели — юридические и физические лица. Эти споры затрагивают право собственности на имущество и другие права в сфере хозяйственного управления. По мере развития рыночных отношений число таких споров быстро растет, что требует для их разрешения высокого профессионализма и специализации. Эти суды рассматривают также споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Арбитражные суды в Российской Федерации являются федеральными судами и входят в судебную систему Российской Федерации. Законодательство об арбитражных судах находится в ведении Российской Федерации. Полномочия, порядок образования и деятельности арбитражных судов в Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в редакции от 12 июля 2006 г.), Арбитражным процессуальным кодексом и другими федеральными конституционными законами.

Систему арбитражных судов в Российской Федерации составляют:

• Высший Арбитражный Суд РФ;

• федеральные арбитражные суды округов;

• арбитражные кассационные суды;

• арбитражные апелляционные суды;

• арбитражные суды первой инстанции в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах, т. е. субъектах РФ.

Основными задачами арбитражных судов в Российской Федерации при рассмотрении подведомственных им споров являются:

• защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

• содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Деятельность арбитражных судов в Российской Федерации строится на основе принципов законности, независимости судей, равенства организаций и граждан перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон, гласности разбирательства дел. Вступившие в законную силу судебные акты — решения, определения, постановления арбитражных судов обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ назначается на должность Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента РФ. Заместители Председателя и другие судьи Высшего Арбитражного Суда назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ, основанному на представлении Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ. Председатели, заместители председателей, судьи федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ. Ни одно лицо не может быть представлено к назначению на должность судьи без согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. Прекращение полномочий судьи также допускается только по решению соответствующей квалификационной коллегии судей.

Полномочия и состав Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 127) этот Суд является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. В соответствии с этими задачами определяются полномочия Высшего Арбитражного Суда РФ.

Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, экономические споры между Российской Федерацией и субъектами РФ, между субъектами РФ, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов.

Суд также рассматривает в порядке надзора дела по проверке вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов в Российской Федерации и пересматривает по вновь открывшимся обстоятельствам принятые им и вступившие в законную силу судебные акты.

На практике возник вопрос о возможности пересмотра дела после вынесения решения самой высшей, надзорной инстанцией (Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ) в случае последующего обнаружения судебной ошибки.

Конституционный Суд в постановлении от 3 февраля 1998 года по проверке конституционности соответствующих статей Арбитражнопроцессуального кодекса отметил, что положение этих статей о том, что постановления Президиума являются окончательными и не подлежат пересмотру именно в порядке надзора, не может рассматриваться как лишающее граждан права на судебную защиту. В случае если Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ по результатам рассмотрения дела в порядке надзора постановление уже вынесено, а нарушенные или оспариваемые права и законные интересы предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности тем не менее арбитражным судом в результате судебной ошибки не защищены, пересмотр такого судебного решения Президиумом возможен на дополнительной стадии — по вновь открывшимся обстоятельствам. Данная стадия, имеющая исключительный (чрезвычайный) характер, позволяет устранить допущенные судебные ошибки, которые не были или не могли быть выявлены ранее.

Правовая позиция, согласно которой окончательный характер постановлений надзорной инстанции не может рассматриваться как препятствие к возможности их пересмотра в дополнительной стадии — по вновь открывшимся обстоятельствам, в случае судебных ошибок, которые ранее не были или не могли быть выявлены, уже была выражена Конституционным Судом РФ в постановлении от 2 февраля 1996 года. Данная правовая позиция сформулирована в связи с рассмотрением соответствующих механизмов уголовного судопроизводства в случаях судебной ошибки. Вместе с тем такая же позиция применима и к оценке процедур, которые могут быть в аналогичных случаях использованы при пересмотре постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. Судебное решение не может быть признано справедливым и правосудным, а судебная защита — полной и эффективной, если допущена судебная ошибка. Поэтому ст. 14 (п. 6) Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает, что судебное решение подлежит пересмотру, если «какое-либо новое или вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки».

Отсутствие возможности пересмотреть ошибочный судебный акт умаляет и ограничивает право каждого на судебную защиту, что недопустимо. Поэтому законодатель, устанавливая порядок осуществления правосудия, обязан предусмотреть механизм (процедуру) исправления таких ошибок, в том числе на стадии пересмотра судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам.

Конституционный Суд РФ признал не соответствующей Конституции РФ статью Арбитражного процессуального кодекса, поскольку она служит основанием для отказа в пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в тех случаях, когда судебный акт принят в результате судебной ошибки, которая не была или не могла быть выявлена ранее.

Важным полномочием Суда является изучение и обобщение практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, дача разъяснений по вопросам судебной практики. Он также разрабатывает предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и обладает рядом других полномочий.

Высшему Арбитражному Суду РФ принадлежит право законодательной инициативы по вопросам его ведения и обращения в Конституционный Суд РФ. По вопросам внутренней деятельности арбитражных судов в Российской Федерации и взаимоотношений между ними Высший Арбитражный Суд РФ принимает регламент, обязательный для арбитражных судов в Российской Федерации.

Высший Арбитражный Суд РФ действует в составе:

• Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ;

• Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ;

• судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений;

• судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.

По решению Пленума в составе Высшего Арбитражного Суда могут быть образованы иные судебные коллегии по рассмотрению отдельных категорий дел.

Пленум. Пленум решает важнейшие вопросы деятельности арбитражных судов в Российской Федерации. Он действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда, заместителей Председателя и судей Высшего Арбитражного Суда РФ. В заседаниях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации вправе принимать участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, министр юстиции РФ, председатели арбитражных судов.

Пленум Высшего Арбитражного Суда рассматривает материалы изучения и обобщения практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами и дает разъяснения по вопросам судебной практики, решает вопросы о выступлении с законодательной инициативой и об обращении в Конституционный Суд РФ с запросами о проверке конституционности законов, иных нормативных правовых актов и договоров. Среди полномочий Пленума утверждение членов судебных коллегий и председателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда, утверждение судей арбитражного суда субъекта РФ, входящих в состав Президиума арбитражного суда данного субъекта РФ, и др.

Пленум Высшего Арбитражного Суда созывается Председателем Высшего Арбитражного Суда по мере необходимости, но не реже двух раз в год.

Президиум. Президиум Высшего Арбитражного Суда действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда, его заместителей и председателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, по решению Пленума в состав Президиума могут быть введены судьи Высшего Арбитражного Суда.

В заседаниях Президиума вправе принимать участие Генеральный прокурор РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, министр юстиции РФ, председатели, заместители председателей, судьи арбитражных судов и другие лица.

Президиум Высшего Арбитражного Суда рассматривает в порядке надзора дела по проверке вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов в Российской Федерации, а также рассматривает отдельные вопросы судебной практики и о результатах рассмотрения информирует арбитражные суды в Российской Федерации.

Президиум созывается Председателем Высшего Арбитражного Суда по мере необходимости. Порядок его работы по рассмотрению в порядке надзора дел по проверке вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов в Российской Федерации определяется Арбитражным процессуальным кодексом РФ.

Судебные коллегии и судебные составы. В Высшем Арбитражном Суде создаются судебные коллегии из числа судей Высшего Арбитражного Суда. Эти коллегии рассматривают дела в первой инстанции, изучают и обобщают судебную практику, разрабатывают предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, анализируют судебную статистику, а также осуществляют иные полномочия, предусмотренные регламентом арбитражных судов.

В судебных коллегиях образовываются судебные составы из числа судей, входящих в соответствующую коллегию. Они формируются Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ.

Председатель и заместители Председателя Высшего Арбитражного Суда. Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ является судьей и осуществляет процессуальные полномочия, установленные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Он организует деятельность Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных судов в Российской Федерации, созывает Пленум и Президиум Высшего Арбитражного Суда и председательствует на их заседаниях, а также выносит на рассмотрение Пленума и Президиума вопросы, отнесенные Федеральным конституционным законом к их ведению. Председатель распределяет обязанности между заместителями Председателя Высшего Арбитражного Суда, формирует судебные составы Высшего Арбитражного Суда и др. Председатель Высшего Арбитражного Суда и его заместители вправе принимать участие в заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, Правительства РФ.

Заместители Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ являются судьями и осуществляют процессуальные полномочия, установленные Арбитражным процессуальным кодексом РФ.

Они возглавляют судебные коллегии, организуют деятельность структурных подразделений аппарата Суда, системы арбитражных судов в Российской Федерации.

Совет председателей арбитражных судов. При Высшем Арбитражном Суде действует Совет председателей арбитражных судов в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ и председателей арбитражных судов Российской Федерации. Заседания Совета проводятся по мере необходимости. Совет председателей арбитражных судов является совещательным органом, рассматривающим вопросы организационной, кадровой и финансовой деятельности арбитражных судов в Российской Федерации. Для реализации решений этого Совета Председатель Высшего Арбитражного Суда издает приказы и распоряжения.

Прокуратура Российской Федерации

Основные функции и задачи. Как уже говорилось, прокуратура не входит в судебную власть. Служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. Это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Она призвана обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемые законом интересы общества и государства.

В этих целях прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Прокурорский надзор распространяется на органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, и органы и учреждения, исполняющие наказание и применяющие назначаемые судом меры принудительного характера, судебных приставов, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Кроме того, прокуратура принимает участие в правотворческой деятельности.

Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ (ст. 129), Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Зарубежная практика отводит прокуратуре более узкую сферу компетенции, и иногда она даже организационно входит в судебную систему (Греция). Чаще всего прокуратура рассматривается в системе исполнительных органов власти (Австрия, Бельгия, Германия, Италия, Дания и др.) и подчиняется министру юстиции.

Генеральные прокуроры (атторнеи) иногда являются министрами юстиции (США, Канада). Далеко не всегда органы прокуратуры ведут расследование уголовных дел, нигде они не осуществляют функцию надзора за законностью. Обычно основная задача этих органов ограничивается поддержанием обвинения в суде, содействием отправлению правосудия.

Принципы организации и деятельности. Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Они действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Этим задачам соответствует статус прокуроров и следователей, которые не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Они не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются.

Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений и не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Закон закрепляет недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Любое воздействие каких бы то ни было органов государственной власти, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

Для того чтобы осуществлять свои функции и задачи, прокуроры вправе участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. Они также могут участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения этой координации прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ.

Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмени или принятии законов и иных нормативных правовых актов. Такое право делает прокуроров активными участниками правотворческой деятельности.

В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд.

Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору. Закон требует, чтобы ответ на заявление, жалобу и иное обращение был мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

При этом запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.

Система и организация. Систему прокуратуры РФ составляет Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. В отсутствие Генерального прокурора или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель, а в случае отсутствия Генерального прокурора и его первого заместителя или невозможности исполнения ими своих обязанностей — один из заместителей Генерального прокурора в соответствии с установленным распределением обязанностей между заместителями. Этими нормами исключается возможность назначения Президентом РФ «и. о. Генерального прокурора», как это было в течение определенного времени в 1995 году.

Срок полномочий Генерального прокурора — пять лет. Ежегодно он представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Доклад Совету Федерации Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты.

Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность также сроком на пять лет Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Прокуроры субъектов РФ подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ и освобождаются им от занимаемой должности. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность сроком на пять лет, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

Генеральную прокуратуру Российской Федерации возглавляет Генеральный прокурор РФ. Он имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора РФ. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором. Структуру Генеральной прокуратуры составляют главные управления, управления и отделы, руководители которых и их ведущие работники назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ.

В структуру Генеральной прокуратуры входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора Российской Федерации — Главным военным прокурором. На законных основаниях строятся органы военной прокуратуры нижестоящих звеньев.

Прокурорский надзор. Прокуратура осуществляет надзор за:

1) исполнением законов;

2) соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

3) исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

1. Предметом надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

При этом прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых органов, требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления необходимых документов и материалов, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

По основаниям, установленным законом, прокурор возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. В случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами прокурор освобождает лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносит представление об устранении нарушений закона.

Прокурор вправе приносить протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращаться в суд. Протест подлежит обязательному рассмотрению, о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Другая форма действий прокурора — представление. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляют в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

2. Осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина состоит в рассмотрении и проверке заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъяснении пострадавшим порядка защиты их прав и свобод, принятии мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечении к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещении причиненного ущерба.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В случаях когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина также предусматривает возможность использования процедуры протеста и представления.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, преследует цель соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также обеспечения законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Полномочия прокурора по надзору в этой области устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.

Осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством РФ к их компетенции. Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления.

4. Предметом надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу являются:

• законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

• соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

• законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

При осуществлении надзора прокурор вправе посещать в любое время соответствующие органы и учреждения, опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение. Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов, в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.

Участие прокурора в рассмотрении дел судами. Эта важнейшая функция прокуроров подробно регламентируется процессуальным законодательством (Уголовно-процессуальным и Гражданским процессуальным кодексами).

Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Он вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Статус прокурорских работников. Прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом требований Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются названным Федеральным законом. Трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством о труде и о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Порядок прохождения службы военными прокурорами и следователями органов военной прокуратуры регулируется федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе» и «О статусе военнослужащих». Работники вправе обжаловать вышестоящему руководителю и (или) в суд решения руководителей органов и учреждений прокуратуры по вопросам прохождения службы. Прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности. Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:

• имеет гражданство иностранного государства;

• признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

• имело или имеет судимость;

• имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей;

• состоит в близком родстве или свойстве с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

• отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

Лица принимаются на службу в органы и учреждения прокуратуры на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. При их назначении на должность может быть установлен испытательный срок продолжительностью до шести месяцев. На должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов и районов, приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности (окончившие третий курс) в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию.

Лицо, впервые назначаемое на должность, принимает присягу прокурора (следователя), текст которой установлен Законом.

Прокурорам и следователям присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины.

Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры. На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности. Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 1999 года указал, что Генеральный прокурор на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела временно отстраняется от должности указом Президента РФ. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся их близкие родственники, а в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров и следователей, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность. Под такой же защитой находится имущество указанных лиц.

Закон устанавливает льготное материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, они подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета.

Органы военной прокуратуры. Организация и обеспечение деятельности этих органов имеют особенности. Структуру военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, прокуратуры военных округов, групп войск, флотов и др. Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор.

Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры обладают в пределах своей компетенции полномочиями, установленными Законом, и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Военные прокуроры также вправе участвовать в заседаниях коллегий, военных советов, служебных совещаниях органов военного управления, назначать вневедомственные ревизии и проверки, требовать обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц, находящихся на войсковых и гарнизонных гауптвахтах, в иных местах содержания задержанных и заключенных под стражу, немедленно освобождать из гауптвахт, иных мест содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, незаконно там находящихся.

На должности военных прокуроров и следователей назначаются офицеры, проходящие военную службу по контракту или призыву и отвечающие требованиям Федерального закона. По решению Генерального прокурора РФ или с его согласия на должности военных прокуроров и следователей могут быть назначены гражданские лица. Заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор назначается на должность сроком на пять лет. Главный военный прокурор подчинен и подотчетен Генеральному прокурору РФ.

Глава 26. Органы государственной власти

Субъектов Российской Федерации

Конституционно-правовые основы организации

Государственной власти субъектов Российской Федерации

Федеративный характер Российского государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов Федерации. Между этими уровнями государственной власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающие единство государственной власти в Российской Федерации. Вместе с тем, для того чтобы федерализм был реальным, а власть демократически децентрализована, необходимо предоставить субъектам Федерации возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы региональным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Создание механизма власти в субъектах РФ относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на конституционном уровне — как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Естественно, что наиболее важные, общефедеральные принципы организации государственной власти в субъектах РФ закрепляются в Конституции РФ и федеральном законе, а соответствующие им конкретные системы органов власти — в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

Общефедеральные основы. Конституция РФ (ч. 2 ст. 11) устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Эта норма расположена в главе «Основы конституционного строя», из чего вытекает ее основополагающий и незыблемый характер. Эту норму следует рассматривать в неразрывной связи с другими основами федеративного устройства страны, и особенно с теми, которые закреплены в ст. 5 Конституции РФ. Вполне логично, что если субъекты Федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство, то они должны иметь собственные органы государственной власти, которые бы эти конституции (уставы) и законы принимали, исполняли и применяли.

Как бы охраняя самостоятельность субъектов РФ, Конституция РФ не включает перечень конкретных органов власти в субъектах РФ, хотя предыдущая Конституция как раз закрепляла конкретную систему высших органов власти и управления. Такой подход, хотя и способствовал единообразию, по существу сам по себе отрицал самостоятельность субъектов РФ и означал жесткую централизацию власти, которая мало что относила к ведению и полномочиям субъектов Федерации.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положение об органах государственной власти в субъектах РФ следует в Конституции РФ сразу же после перечисления (в ч. 1 ст. 11) федеральных органов государственной власти. Законодатель не указывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах РФ самостоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных органов и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, т. е. включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству на федеральном уровне.

Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важную связь, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти «в Российской Федерации». Следовательно, государственная власть в субъектах РФ должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной власти, а также на основе самостоятельности их органов.

Чтобы система органов государственной власти субъектов РФ находилась в единстве с системой органов государственной власти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам конституционного строя, а именно соответствовать республиканской форме правления, принципам демократического, правового, социального и светского государства. Следовательно, ни один субъект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе единоличной власти, каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т. п.

На первый взгляд принцип единства государственной власти может показаться как установление прямого подчинения всех органов власти субъектов РФ соответствующим органам Федерации. Но это неверно. На каждом из указанных уровней органы государственной власти действуют в соответствии со своими полномочиями, водораздел между которыми позволяет установить ч. 3 ст. II Конституции РФ. Эта статья указывает, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется двумя путями: Конституцией РФ и договорами об этом (см. гл. 19 учебника). Следовательно, объем собственных полномочий — это и есть мера самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, но в том, что не охватывается «мерой», а, вернее, находится за ее пределами, эти органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.

В 2005 году Федеральным законом было проведено совершенствование разграничения полномочий между Федерацией и субъектами РФ, в результате чего полномочия субъектов РФ были расширены. Федеральным законом от 31 декабря 2005 года были внесены соответствующие изменения в федеральные законы «О занятости населения в Российской Федерации», «Об образовании», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «О естественных монополиях», Жилищный и Водный кодексы, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан и др. (всего более 30). Ныне все эти законы действуют в редакции от 29 декабря 2006 года.

Как бы конкретизируя все требования, вытекающие из принципа единства государственной власти и других основ конституционного строя, Конституция РФ определяет в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Здесь, как видим, содержится, по сути, прямое указание на Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который был принят только в 1999 году (ныне действует в редакции от 29 декабря 2006 г.), что привело к большому разнобою в правотворчестве субъектов РФ.

Федеральным законом установлено, что образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными законами, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) государственная и территориальная целостность РФ;

2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

3) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

4) единство системы государственной власти;

5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

7) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ и иные государственные должности.

Органы государственной власти субъектов РФ и должностные лица несут ответственность за нарушение требований Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ.

В постановлении от 4 апреля 2002 года Конституционный Суд РФ, признав положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» об ответственности органов власти субъектов РФ не противоречащими Конституции РФ, в то же время указал на наиболее важные элементы порядка применения ответственности, с тем чтобы это не нарушало конституционно-правовой статус субъектов РФ. Суд установил, что процедура реализации данной меры федерального воздействия, завершающаяся принятием федерального закона, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения; при этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта субъекта РФ федеральному регулированию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы Российской Федерации повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

В отношении отрешения высшего должностного лица (президентов и губернаторов) процедура применения данной меры федерального воздействия, завершающаяся изданием указа Президента РФ, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждаются уклонение от исполнения первоначального судебного акта и необходимость федерального воздействия в целях обеспечения его исполнения; при этом указанная мера не может быть применена в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) либо исполнительного органа государственной власти субъекта РФ федеральному нормативному акту, так как ее применение обусловливается подтверждением в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт повлек массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

Суд также признал не противоречащими Конституции РФ положения о временном отстранении Президентом РФ по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. При этом не исключается обжалование указа Президента РФ в Верховный Суд РФ.

Конституция РФ уделяет особое внимание вопросам организации исполнительной власти в субъектах РФ, поскольку организация этой ветви власти наиболее важна для обеспечения конституционного принципа единства государственной власти в масштабе всей страны. Этим вопросам посвящены ч. 2 ст. 77 и ст. 78 Конституции РФ, которые закрепляют следующие положения:

• по определенным полномочиям (в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;

• федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;

• федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам;

• органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий;

• Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Этими конституционными нормами закрепляется тесная и в то же время гибкая связь между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, особенно в сфере исполнительнораспорядительной деятельности. Отсюда, например, вытекает право Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ) издавать постановления и распоряжения, которые являются обязательными на всей территории страны, а следовательно, и органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства вправе руководить деятельностью соответствующих органов в субъектах РФ, направлять и проверять их работу и т.д.

Органы государственной власти субъектов РФ не могут воспрепятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти — в этом случае Президент РФ и Правительство РФ должны и вправе принять соответствующие меры. Статья 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Во второй части этой статьи закреплено и более сильное право Президента РФ: приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президентом РФ введен определенный порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (Указ от 2 июля 2005 г.). Высшее должностное лицо субъекта РФ наделено полномочиями по организации такого взаимодействия и координации. Федеральные министры обязаны согласовывать назначение руководителей своих территориальных органов с высшими должностными лицами субъектов РФ, но после двух отказов вправе назначить соответствующих лиц самостоятельно.

В целях учета интересов субъектов РФ федеральным законом предусматривается определенный порядок рассмотрения Государственной Думой законопроектов по предметам совместного ведения. Такие законопроекты согласовываются с законодательными органами государственной власти субъектов РФ и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ; эти проекты после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания направляются в законодательные органы государственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на них.

Основы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов РФ. Организация государственной власти составляет обязательный предмет регулирования конституций и уставов субъектов РФ. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Субъекты РФ также опираются на другое положение Конституции РФ, согласно которому они образуют свои органы государственной власти самостоятельно (ч. 2 ст. 11).

Как уже отмечалось, отсутствие в течение длительного времени федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти побудило субъекты РФ к созданию таких систем по собственным представлениям. Естественно, что они (по крайней мере, большинство) ориентировались на президентскую форму правления. Но были и отдельные исключения или особенности, порожденные инерцией следования традициям предшествующей Конституции РФ.

Конституции и уставы закрепляют в качестве основ конституционного строя системы органов государственной власти, в число которых входят президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор других субъектов РФ (в некоторых республиках единоличного главы государства нет), законодательный (представительный) орган (с разными названиями), правительство (кабинет, администрация). В систему органов государственной власти иногда отдельно включается конституционный суд. И хотя в целом эта схема за некоторыми исключениями повторяет федеральную, по форме системы органов власти субъектов РФ все же очень разнятся. Это объясняется тем, что субъекты РФ, и особенно республики, стремятся внести в системы органов власти региональную (национальную) специфику или просто уйти от однообразия.

Определяя порядок разграничения предметов ведения и полномочий органов субъекта РФ и федеральных органов, конституции и уставы чаще всего прямо исходят из принципов, установленных Конституцией РФ. Это в полной мере соответствует ст. 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

При решении вопросов организации государственной власти подавляющее большинство субъектов РФ закрепляют в конституциях и уставах принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность каждой власти в пределах своей компетенции.

Однако закрепление в конституции или уставе принципа разделения властей не привело повсюду к последовательному решению важного и сложного вопроса о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властями. Здесь часто проявлялась тенденция к установлению определенных форм подотчетности исполнительной власти по отношению к законодательной. В ряде субъектов РФ (Алтайский край, Читинская область, Тамбовская область и др.) в уставы были включены положения, по существу, нарушавшие принцип разделения властей и делавшие явный крен в пользу приоритета представительных органов государственной власти, что проявлялось в предоставлении этим органам ряда несвойственных им прав. В Республиках Татарстан и Удмуртия парламент (Государственный Совет) рассматривался в Конституции как высший представительный, законодательный и контрольный орган, вследствие чего кабинет министров нес перед ним ответственность.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 января 1996 года о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края отметил, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку, согласно Конституции РФ, законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.

Это противоречило бы и ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные.

После принятия этого постановления положение в целом выправилось.

Нормами конституций и уставов субъектов РФ закрепляются основы и третьей ветви государственной власти — судебной. Подавляющее большинство субъектов РФ закрепляют положения о судебной власти как о составной части государственной власти на своей территории наряду с законодательной и исполнительной. Эти положения, однако, не относятся к находящимся на территории субъектов РФ федеральным судебным органам.

Конституции и уставы ряда субъектов РФ закрепляют создание конституционных или уставных судов как своих органов государственной власти, то есть вне какой-либо связи с Конституционным Судом РФ, что соответствует Конституции РФ и Федеральному конституционному закону.

Органы исполнительной власти

И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть,… Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и… Как отмечалось, конституционный принцип равноправия субъектов РФ не исключает разнообразия форм организации…

Органы законодательной власти

Субъектов Российской Федерации

Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы.

Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.

В некоторых регионах периодически возникают конфронтационные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы выходит на авансцену политической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет фундаментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти.

Федеральные законодательные принципы. Эти принципы закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В Законе установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

Федеральным законом установлено, что не менее 50% депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта РФ не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления.

Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно в случае роспуска указанного органа высшим должностным лицом или вступления в силу решения соответствующего суда.

Высшее должностное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Законодательный орган принимает конституцию (устав) и поправки к ней, законы субъекта РФ, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ. По представлению Президента РФ он принимает решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. При отклонении кандидатур Президент проводит консультации с законодательным органом власти, но при третьем отклонении он вправе распустить данный орган. В этом случае не позднее чем через 120 дней назначаются внеочередные выборы.

Законом субъекта РФ утверждается бюджет и бюджеты внебюджетных фондов и отчеты об их исполнении, представленные высшим должностным лицом или руководителем высшего исполнительного органа государственной власти, устанавливаются порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, утверждается структура исполнительных органов и др.

Если законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и после истечения данного срока судом установлено, что в результате были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ.

Если же в течение трех месяцев после этого законодательный орган не принял в пределах своих полномочий меры по исполнению решений суда, Президент РФ вправе распустить этот орган власти. Полномочия прекращаются со дня вступления в силу решения Президента. Срок, в течение которого Президент вправе вынести предупреждение законодательному органу или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать одного года со дня вступления в силу решения суда.

Депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 января 2002 года признал неконституционным положение Конституции Татарстана, согласно которому пассивным избирательным правом на выборах в Госсовет Республики по административно-территориальным избирательным округам обладают лишь постоянно проживающие или работающие на территории округа лица.

Решение Суда носит общеобязательный характер для всех аналогичных норм в других субъектах РФ.

Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами.

Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 2002 года подтвердил свою прежнюю правовую позицию, согласно которой законодатель субъекта РФ, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.

В то же время Суд указал на необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий, к числу которых относится публично-правовой институт парламентской неприкосновенности, призванной оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Конституционный Суд указал на общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении сроков полномочий. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Но запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно- и административно-процессуального характера без согласия законодательного органа субъекта РФ не соответствует Конституции РФ.

Федеральный судебный контроль. Принципиальный и важный вопрос связан с возможностью федеральных судов, находящихся на территории того или иного субъекта РФ, отменять законы, принятые законодательным органом этого субъекта РФ в случае их противоречия федеральному закону. Длительное время суды по протесту прокуроров объявляли такие законы недействительными, то есть утрачивающими силу с самого момента их принятия.

Конституционный Суд РФ рассматривал запрос по этому вопросу и установил в постановлении от 11 апреля 2000 года, что суды не вправе объявлять законы субъектов РФ недействительными (это, в частности, нарушает принцип разделения властей, ибо означает вторжение судебной власти в прерогативы парламента). В то же время было признано конституционным объявлять закон субъекта РФ, противоречащий федеральному закону, недействующим, то есть не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным органом субъекта РФ. При этом, естественно, сохраняется конституционное право соответствующих органов и лиц обращаться в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъекта РФ.

Республики. Наиболее распространенными, общеупотребительными наименованиями представительных органов республик являются: Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент. Некоторые республики именуют свои представительные органы с учетом национальной терминологии (Народный Хурал в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал — парламент в Тыве, Народное Собрание — Халньа Гулам — парламент в Ингушетии и др.). Конституции закрепляют их как высшие законодательные и представительные органы государственной власти.

Представительные органы в республиках избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом, как правило, может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, имеющий право участвовать в выборах и проживающий в республике. Сроки полномочий парламентов колеблются в пределах четырех-пяти лет.

Порядок избрания в законодательный орган иногда отклонялся от положений, установленных федеральными законами, что приводило к нарушению важнейшего принципа представительной демократии: равенства голосов избирателей. Так, в Башкортостане Законом «О выборах депутатов Государственного Собрания» от 13 октября 1994 года было предусмотрено, что для регистрации в избирательном округе кандидата в депутаты требуется собрать в его поддержку подписи не менее 5% от общего числа избирателей округа, хотя по Федеральному закону максимальное число подписей не может превышать 2%. Этим же Законом Башкортостана была введена обязанность предоставления в окружную избирательную комиссию списка из не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение в кандидаты в депутаты, хотя Федеральный закон этого не предусматривал.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 июня 1996 года по делу о проверке положений Закона Республики Башкортостан напомнил, что субъект РФ вправе наряду с основными гарантиями избирательных прав граждан, закрепленными Федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, указал, что, завысив требования, республиканский закон поставил граждан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов РФ. На этом основании упомянутые положения закона были признаны не соответствующими Конституции РФ.

Нарушение равного участия граждан в избрании представительного органа стало предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности Закона Чувашской Республики от 26 августа 1994 г. о выборах депутатов Государственного Совета.

Выборы в Государственный Совет Чувашской Республики проводились в марте, мае и июне 1994 г. на основе Закона от 24 ноября 1993 года «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 20 января 1994 года. При этом из установленного Конституцией Чувашской Республики общего численного состава Государственного Совета, равного 47 депутатам, были избраны 44 депутата. Для завершения формирования Государственного Совета на 27 ноября 1994 года был назначен еще один тур выборов. Одновременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 августа 1994 года принял Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики». Этим Законом, в частности, было исключено положение о том, что избранным по большинству голосов считается кандидат в депутаты, получивший при повторном голосовании не менее 25% от числа голосов граждан, внесенных в списки избирателей.

4 декабря 1994 года в результате проведения последнего этапа повторного голосования на основе Закона в новой редакции были доизбраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 июля 1995 года отметил, что Государственный Совет Чувашской Республики был не вправе распространять действие новых норм на регулирование отношений по выборам в представительный орган государственной власти Чувашской Республики, который начал формироваться в марте 1994 года в соответствии с прежним порядком. Новые положения Закона изменили правила подсчета голосов в процессе проведения выборов, то есть когда формирование Государственного Совета еще не завершилось. В результате для кандидатов, баллотировавшихся в Государственный Совет до внесения изменений в Закон, действовали при повторном голосовании одни условия, а для кандидатов, участвовавших в следующем туре повторного голосования на основе новой редакции Закона, — другие. Изменением правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов был нарушен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов.

Указанные изменения в процедуре выборов в Государственный Совет привели к неравенству граждан при осуществлении ими пассивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же выборов. На их первом этапе к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции Закона относительно числа голосов, необходимых для избрания в Государственный Совет. В результате и избиратели не смогли в ряде случаев на равных основаниях реализовать свое право на представительство в законодательном органе Чувашской Республики. Таким образом, был нарушен принцип равенства граждан, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ, который определяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе предусмотренного ст. 32 Конституции РФ права избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) и, следовательно, может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.

Нормативные положения постановлений Конституционного Суда РФ сохраняют силу и значение, хотя субъекты внесли изменения в свои правовые акты. Представительные органы республик являются однопалатными. Смысл разделения парламента на две палаты в некоторых республиках (Башкортостан, Кабардино-Балкария, Карелия, Якутия) сводится к распределению полномочий между ними по принципу «сенат — нижняя палата», причем «верхняя» палата работает на непостоянной основе, а вторая — на постоянной. Палаты двухпалатного органа обычно заседают раздельно, а на совместные заседания собираются для заслушивания посланий и докладов высшего должностного лица субъекта, посланий конституционного суда, докладов правительства и других вопросов, предусмотренных конституцией субъекта.

Структура отдельных парламентов отличается необычностью. Так, в Республике Тыва представительная система состоит из Верховного Хурала и Великого Хурала, причем первый выполняет обычные парламентские функции, а второй обладает исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию Республики.

Численный состав парламентов определяется Конституциями и законами республик, а следовательно, определяется на основе норм представительства, соответствующих размеру территории и численности населения каждой республики. Работа парламентов строится в соответствии с регламентами, на основе проведения сессий, число которых обусловливается необходимостью, но обычно не реже двух раз в год.

Руководящие органы представительных органов республик включают председателя и его заместителей, избираемых парламентом или палатой, и некоторых других лиц (в Саха (Якутия), например, избирается постоянный Секретарь палаты). В некоторых республиках избирается президиум парламента, который включает Председателя, его заместителей и председателей комитетов парламента. Из числа депутатов образуются постоянные комитеты (комиссии), которые рассматривают законопроекты, осуществляют контроль за исполнением законов и других решений парламента. Депутаты входят также в разного рода ревизионные, мандатные и иные специальные комиссии. В Дагестане парламентом образуется счетная палата, функцией которой является контроль за исполнением бюджета.

Деятельность парламентских учреждений в существенной степени зависит от взаимодействия или борьбы партийных фракций и групп. В регламентах определяются критерии и порядок создания таких политических образований, их участие в руководящих органах и влияние на организацию работы.

В конституциях республик подробно регламентируется законодательный процесс. Право законодательной инициативы, как правило, принадлежит депутатам, главе государства, правительству, прокурору, высшим судебным органам и конституционному суду республики, органам местного самоуправления. Это право также предоставляется профсоюзам в лице республиканского Совета профсоюзов (Мордовия, Карачаево-Черкесия, Татарстан), партиям и общественным объединениям (Кабардино-Балкария), общественным организациям (Карелия), съезду и народу (Коми). Есть и другие особенности.

Законы проходят несколько стадий обсуждения, включая комитеты и комиссии, и принимаются парламентом простым большинством голосов. Затем в установленный срок они направляются главе республики (президенту) для подписания и опубликования. При этом глава республики обладает правом отлагательного вето, которое может быть преодолено двумя третями голосов депутатов парламента. Но и здесь есть некоторые особенности.

Края, области и другие субъекты РФ. Представительная система этих субъектов Федерации принципиально ничем не отличается от республиканской. Аналогичны или схожи роль законодательных органов в системе органов государственной власти, их взаимоотношения с главой администрации (исполнительной власти), порядок образования и работы. Но есть и некоторые отличия.

Все основные вопросы организации и деятельности законодательных органов субъектов РФ регламентированы в уставах и законах. Наименования законодательных органов различны (Государственная Дума, Дума, Областная Дума, Собрание депутатов, городская Дума (г. Москва), Законодательное Собрание и др.).

Все эти парламенты однопалатные и избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Обычный срок — четыре года.

Порядок образования представительных органов в краях и областях, имеющих в своем составе национальные округа, отличается некоторыми особенностями.

Большинство законодательных органов рассматриваемых субъектов РФ являются однопалатными. Однако есть и двухпалатные (Свердловская область), причем выборы в одну палату проводятся на основе пропорционального представительства, а в другую — на основе мажоритарной системы относительного большинства.

Компетенция законодательных органов довольно широка, онавключает вопросы организации государственной власти и местного самоуправления, экономического и социального развития и др.

Внутренняя организация и порядок работы законодательных органов края, области и других субъектов РФ практически не отличаются от республиканских. Они также формируют постоянные комитеты и комиссии, избирают председателя и заместителей и т. д. Их законодательные акты обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами, организациями, предприятиями, учреждениями, находящимися на территории данного субъекта РФ.

Органы судебной власти

К федеральным судам, действующим на территории субъектов РФ, относятся верховные суды республик, краевые и облаетные суды, суды городов федерального… К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ,… Конституционные и уставные суды создаются в качестве высшего органа судебной власти по защите конституционного строя…

Раздел VII. Местное самоуправление

Глава 27. Организация местного самоуправления

Конституционно-правовые основы

Местное самоуправление не является аналогом коммунистической идеи общественного самоуправления или проявлением только непосредственного… Местное самоуправление — составная часть демократии, в связи с чем Европейская… Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в Средние века. В XVIII в. Американская и особенно Французская…

Органы и должностные лица местного самоуправления

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного… Структура определяется населением самостоятельно. Обычно эти структуры в… Конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления означает, что в пределах своей компетенции…

Формы прямого волеизъявления граждан

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными… Муниципальные выборы. Выборы депутатов, членов иных выборных органов, выборных… Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов РФ. Федеральные органы государственной власти…

Финансово-экономическая основа местного самоуправления

Муниципальная собственность. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные формы, имущество… Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать… Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или…

Гарантии местного самоуправления

Органы местного самоуправления вправе вносить представления в соответствующие органы о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц,… Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного… Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица…

Ответственность органов и должностных лиц

Местного самоуправления

Что касается ответственности перед государством, то она наступает в случае нарушения Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных… Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного… Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также перед физическими и юридическими лицами.…

Раздел VIII. Конституционные поправки и пересмотр

Конституции Российской Федерации

Глава 28. Общие положения

§ 1. Теоретические основы учредительной власти,

Правомочной изменять конституцию

Выше говорилось, что в мировой конституционной практике встречаются как ≪гибкие≫, так и «жесткие» конституции, что отражает сравнительно… Смысл изменения конституции в этом случае состоит в стремлении ослабить… Изменение конституции (пересмотр или внесение поправок) всегда явление экстраординарное, вызывающее всплеск…

Порядок пересмотра и внесения поправок

В Конституцию Российской Федерации

Конституция РФ различает термины «пересмотр» и «внесение поправок». Пересмотром являются изменения положений гл.-1, 2 и 9 Конституции РФ. Внесение поправок направлено на изменение гл. 3— Конституции РФ. Чисто внешне может показаться, что критерием различия этих терминов является формальное распределение глав Конституции по разным процедурам. Но на самом деле Конституция проводит здесь фундаментальное различие между главами, которые в силу их характера изменяться не должны или, во всяком случае, сделать это должно быть очень трудно, и главами, которые могут быть изменены сравнительно (только сравнительно!) в облегченном порядке. Положения гл. 1 и 2 устанавливают основы конституционного строя и правовой статус личности, и естественно, что учредительная власть установила для них столь высокие гарантии. Еще в ст. 16 и 64 Конституция РФ как бы предупредила законодателей, что положения, связанные с основами конституционного строя и правовым статусом личности, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Глава 9 вошла в этот круг «неприкасаемых» потому, что она как раз закрепляет эти гарантии и устанавливает порядок пересмотра и внесения поправок.

Порядок пересмотра и внесения поправок отличается намеренной усложненностью, которая призвана отбить охоту у кого бы то ни было к изменению Конституции без серьезных оснований. С этой целью ограничен круг субъектов права на инициативу, права на пересмотр лишено Федеральное Собрание, строго определены возможности Конституционного Собрания, введена ратификация поправок субъектами РФ. Все это указывает на то, что пересмотр и поправки принимаются не обычным законом и не в обычной законодательной процедуре. Тем самым учредительная власть подчеркивает свое верховенство над законодательной. Субъекты права на внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ перечислены в ст. 134. Это:

•Президент РФ;

•Совет Федерации;

•Государственная Дума;

•Правительство РФ;

•законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

•группа численностью не менее одной пятой членов Совета

Федерации или депутатов Государственной Думы.

Перечень этих органов государственной власти уже тех, которые, согласно ст. 104 Конституции РФ, обладают правом законодательной инициативы. Здесь нет высших судебных органов и индивидуального права на инициативу со стороны членов палат Федерального Собрания.

В Конституции РФ не указывается, каким образом должны приниматься решения органов государственной власти, связанные с внесением предложений о пересмотре или поправке к Конституции. Следовательно, такие решения принимаются в соответствии с регламентом каждого органа, т. е. требуют проведения голосования при наличии кворума и оформляются постановлением.

Пересмотр положений гл. 1, 2 и 9. Конституционное Собрание.

Установление порядка пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции начинается (ст. 135) с ясного указания на то, что положения этих глав не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Такое выражение «недоверия» законодательному органу преследует цель не допустить положения, при котором этот орган сам принял решение о пересмотре и в том же вихре страстей сам осуществил этот пересмотр. Однако Федеральное Собрание отнюдь не отстраняется от процесса пересмотра. Во-первых, как отмечалось, оно обладает правом внесения предложений о пересмотре, а во-вторых, без его поддержки, да еще большинством в три пятых парламентариев обеих палат, ни одно предложение о пересмотре не может привести к созыву Конституционного Собрания.

Таким образом, для созыва Конституционного Собрания, которое единственное имеет право пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ, требуется наличие двух условий:

1) внесение предложения надлежащим органом;

2) поддержка этого предложения Советом Федерации и Государственной Думой.

Понятие Конституционного Собрания, его состав, порядок избрания, порядок работы и принятия решений остались за пределом конституционного текста. Указано только (ч. 2 ст. 135), что об этом должен быть принят федеральный конституционный закон (а процедура принятия таких законов, как отмечалось выше, тоже непроста). Такой федеральный конституционный закон пока не принят. Однако компетенция Конституционного Собрания Конституцией закреплена.

Конституционное Собрание вправе принять только одно из двух решений:

1) подтвердить неизменность Конституции РФ;

2) разработать проект новой Конституции РФ.

Ясно, что в отношении созыва Конституционного Собрания такая альтернатива носит сдерживающий характер. Не очень-то стимулирует к этому перспектива подтвердить неизменность Конституции, и в не меньшей степени — разработать новую Конституцию РФ. Трудность в этом деле состоит в том, что гл. 1 и 2 нынешней Конституции РФ почти стопроцентно соответствуют общепризнанным принципам международного права, являющегося составной частью правовой системы Российской Федерации, а также общечеловеческим представлениям о демократическом правовом государстве.

Но если Конституционное Собрание все же возьмет на себя функции первоначальной учредительной власти и разработает новую Конституцию РФ, то эта Конституция может быть принята тоже непростым путем, а именно:

1) при наличии квалифицированного большинства в две трети от общего числа членов Конституционного Собрания;

2) вынесением проекта на всенародное голосование (референдум).

Однако условие для принятия новой Конституции РФ весьма жесткое. Референдум может быть признан результативным, если за новую Конституцию проголосует более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Таковы жесткие гарантии стабильности глав Конституции РФ, имеющих наибольшее значение для установления конституционного строя и защиты прав и свобод граждан. Иной, более облегченный порядок изменения Конституции касается федеративного устройства, механизма государственной власти и местного самоуправления (гл. 3).

Поправки к гл. 3—8. Конституция РФ (ст. 136) определяет, что поправки к гл. 3 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Приведенная формулировка ст. 136 породила неопределенность в понимании того, какими должны быть наименование и правовая форма документа, содержащего поправку к Конституции РФ. Это послужило основанием для ходатайства о толковании этой конституционной нормы, с которым Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ.

Проведенное Судом исследование вопроса привело его к убеждению, что предусмотренная ст. 136 процедура принятия поправок существенно отличается от процедуры принятия как федерального конституционного закона, так и федерального закона.

В частности, важно учитывать, что в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

Что касается федерального закона, то он не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный на процедуру принятия поправок.

На основании этих и ряда других аргументов Конституционный Суд РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. пришел к выводу о том, что положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Таким актом является Закон РФ о поправке к Конституции РФ.

Решение Конституционного Суда РФ не могло отрегулировать все вопросы, связанные с принятием конституционной поправки.

Конституционный Суд поэтому установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопроса о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

На основе постановления Конституционного Суда РФ был принят и вступил в силу Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г. Этим Законом регулируется процесс принятия поправок к гл. 3 Конституции РФ.

Поправки к этим главам принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ.

Предложение о поправке вносится в Государственную Думу Федерального Собрания субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции РФ. Предложение должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции. Поступившее в Государственную Думу предложение направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции РФ и Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции (соответствующее дополнение внесено в Регламент).

Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции осуществляется в трех чтениях. Он считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Думой проект в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации Федерального Собрания, где он подлежит обязательному рассмотрению в соответствии с Регламентом. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации. Далее, не позднее пяти дней со дня принятия этот закон направляется в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

Законодательный орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон о поправке в срок не позднее одного года со дня его принятия. Далее, в течение 14 дней со дня принятия постановления о законе данное постановление направляется в Совет Федерации. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными органами субъектов РФ закона о поправке, устанавливает результаты этого рассмотрения. Президент РФ, как и законодательный орган субъекта РФ, в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации вправе обжаловать постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона законодательными органами субъектов РФ, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос.

Одобренный законодательными органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон о поправке в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными органами субъектов РФ направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официальною опубликования. Президент в срок не позднее 14 дней со дня получения закона подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом в текст Конституции РФ.

Изменение состава Российской Федерации

И наименований субъектов Российской Федерации

Статья 137 Конституции РФ закрепляет положения, являющиеся весьма важными для федеративного устройства. Речь идет о возможности конституционного преобразования краев и областей в республики или автономного округа в область, об образовании на территории двух-трех субъектов РФ нового субъекта РФ, о разделе одного субъекта РФ на два, о принятии в состав РФ какого-либо из соседних государств или просто об изменении наименований нынешних субъектов РФ.

Напомним, что ст. 65 Конституции РФ содержит перечисление всех субъектов РФ и устанавливает, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются федеральным конституционным законом. Изменить эту статью — значит затронуть один из самых чувствительных нервов российского федерализма, связанный с гарантиями конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Поэтому ч. 1 ст. 137 Конституции РФ вводит особый порядок изменения ст. 65, устанавливая, что она может быть изменена только федеральным конституционным законом и только в следующих случаях:

•принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ;

•изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ.

Часть 2 ст. 137 связана с изменением наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа. В этом случае новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Но каким органом и каким правовым актом осуществляется изменение ст. 65, Конституция РФ не отвечает на этот вопрос, что породило запрос Государственной Думы о толковании этой конституционной нормы в Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела учитывал, что предусмотренный ч. 2 ст. 137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта РФ допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в ст. 135, 136 и 137 (ч. 1) Конституции РФ.

782 Раздел VIII. Конституционные поправки и пересмотр Конституции Указами Президента РФ в текст Конституции РФ был введен ряд новых наименований: Республика Ингушетия (вместо Ингушская Республика), Республика Северная Осетия — Алания (вместо Республика Северная Осетия) и др.

Разумеется, изменение наименования субъекта РФ может быть совсем не формальным делом, а связано с принципиальным изменением конституционно-правового статуса и даже затронуть основы конституционного строя РФ, права и свободы граждан.

Конституционный Суд РФ в этой связи отметил, что новое наименование субъекта РФ, подлежащее включению в ст. 65 Конституции РФ в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

С рассмотренными выводами связано понимание роли Президента РФ в оформлении решений об изменении наименования субъекта РФ. Из того, что он является главой государства и гарантом Конституции РФ, вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции РФ. Президент РФ не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений — он обязан обнародовать (промульгировать) их.

В соответствии с этими соображениями Конституционный Суд РФ в постановлении от 28 ноября 1995 г. установил: изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ включаются в текст ст. 65 Конституции РФ указом Президента на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент использует полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.

Не является изменением наименования субъекта РФ в смысле ч. 2 ст. 137 Конституции РФ и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.