Проблеми теорії адміністративно-державного управління

Для будь-якої науки дуже важливим є визначення її методологічних основ. Почнемо з традиційного - визначення об'єкта і предмета. Об'єктом теорії адміністративно-державного управління є адміністративно-державна діяльність. На другій Нараді експертів ООН адміністративно-державну діяльність визначили як процес досягнення національних цілей і завдань через державні організації. При цьому наголосили, що поняття адміністративно-державної діяльності може бути поширене на адміністраторів виконавчих, законодавчих і судових органів.

У світлі цього визначення предметом теорії адміністративно-державного управління є наукове обґрунтування процесу досягнення оптимального державного управління шляхом організації. Американський політолог Маршелл Даймок дійшов висновку, що сучасна теорія адміністративно-державного управління — це новий науковий синтез, що має необхідне відношення до всіх галузей знання і всіх питань, які входять у здійснення офіційної політики і програм.

Варто підкреслити, що теорія адміністративно-державного управління є міждисциплінарною наукою. Як показав екскурс в історію, цей науковий напрям виник на перетині теорій політики та менеджменту (головна роль належить політиці); згодом часто використовували досягнення інших соціальних наук - психології, філософії, соціології.

Цікавим і несподіваним є порівняння теорії адміністративно-державного управління з медициною, запропоноване американським політологом Ф. Мошером. Тут звернено увагу на концептуальну подібність предметів цих двох наук, на перший погляд, надзвичайно далеких одна від одної. Так, медицина потребує знань дуже багатьох суміжних з нею дисциплін — анатомії, хімії, фізики. Однак знання цих наук ще не означає знання предмета власне медицини. Подібна ситуація склалася з теорією адміністративно-державного управління. Відомості з теорії політики, соціології, конфліктології, психології, економіки необхідні, але самі по собі вони не складають предмета теорії адміністративно-державного управління; це самостійний науковий напрям.

Найбільш близька до науки адміністративного управління наука адміністративного права, оскільки обидві займаються однієї і тією самою галуззю діяльності — державним адмініструванням. Але теорія адміністративно-державного управління прагне розкривати об'єктивно існуючі закономірності у сфері адміністративної діяльності, щоб на цій основі формулювати рекомендації, у той час як предметом науки адміністративного права значною мірою є перетворення цих рекомендацій на діючі юридичні нормативи.

Адміністративне право має виконувати стосовно науки про адміністративне управління вторинну функцію, однак функція ця не пасивна. Завдання адміністративного права полягає в тому, щоб основні положення адміністративно-державного управління виразити специфічною юридичною мовою у вигляді зобов'язувальних норм. Тому відповідно підібрані правові форми можуть мати уточнювальне значення для визначення й організації цих положень. У певному сенсі співвідношення дисциплін можна розглядати як питання форми та змісту.

Необхідно зупинитися також на взаємозв'язку теорії адміністративно-державного управління з праксеологією і теорією організації. Усі три галузі знання належать до ергологічних наук, тобто до наук про організацію людської діяльності. Розбіжності між ними полягають у неоднаковому ступені абстракції.

У групі ергологічних наук найбільш абстрактна праксеологія, що являє собою найвищий ступінь узагальнення. У предмет цієї науки входить будь-яка людська діяльність, розглянута з погляду її раціональності. Принципи і практичні рекомендації праксеології застосовують в усіх сферах. Однак вони відносно нечисленні, оскільки не може бути великої кількості рекомендацій, що мають однакову цінність під час організації військової справи, приватної фірми чи кооперативу.

Теорія організації відрізняється меншим ступенем узагальнення Вона займається питаннями ефективного функціонування й управління соціальними системами. Оскільки однією з галузей цієї діяльності є робота управлінського персоналу, то теорія організації займається в певному сенсі і роботою персоналу органів державного управління.

Теорія адміністративно-державного управління розташована ще на одну сходинку нижче за рівнем узагальнення, оскільки займається не всіма інститутами, створеними для виконання суспільно корисної діяльності, а лише тими, які стосуються державного адміністрування. Обмежуючи так само поле своїх інтересів, наука про адміністративне управління компенсує це, розвиваючи ті елементи теорії організації, які пов'язані зі специфікою державного адміністрування.

Взаємозв'язок усіх трьох дисциплін можна описати так: усе, що становить інтерес для праксеології, має значення для теорії організації, а те, що становить інтерес для теорії організації, важливо для теорії адміністративно-державного управління. Але не навпаки: не все, чим займається теорія адміністративно-державного управління, входить у сферу теорії організації, і не все, що вивчає теорія організації, входить у галузь праксеології.

Можна виділити кілька основних проблем, якими сьогодні займається теорія адміністративно-державного управління.

По-перше, це проблема організації державного управління на різних рівнях: національному, регіональному та місцевому. Сюди належить розробка загальної теорії державних організацій, функцій апарату державного управління на різних рівнях, координація державного управління як цілісної системи.

По-друге, великим блоком проблем є підготовка і рекрутування управлінських кадрів. Тут досліджують питання оптимальної структури штатного складу чиновників державного апарату, управління персоналом державних організацій, вимоги до менталітету і стилю роботи професійних державних службовців, проблеми лідерства і боротьби з бюрократизмом.

По-третє, це питання, пов'язані з технікою державного адміністрування. Цей блок проблем включає розробку теорії прийняття державних рішень, політичного прогнозування, методів адміністративно-державного управління в кризових і конфліктних ситуаціях, технологи взаємин державної адміністрації і засобів масової інформації.

Далі кожен з напрямів адміністративно-державного управління виступає як предмет наукового вивчення та дослідження: адміністративно-державне управління в умовах ринкової економіки, адміністративно-державне управління соціальними процесами, екологією, фінансами і т. д.

Перефразуючи Т. Парсонса, можна сказати, що зростаюча диференціація в теорії адміністративно-державного управління не означає, що різні сфери цієї науки функціонують самі собою. Нові напрями є більш спеціалізованими, але в той же час вони більше потребують ресурсів один одного, між ними розгортаються більш складні процеси наукового та соціального обміну.

Відомий англійський філософ XVIII ст. Е. Берк зазначав, що справа теоретика-філософа - вказати справжні цілі держави, справа ж полі-тика-практика — знайти відповідні засоби для досягнення цих цілей і успішно користатися цими засобами. Тому природно, що теорія адміністративно-державного управління використовує безліч спеціальних чи приватних теорій (наприклад, теорії конфлікту і консенсусу, прийняття рішень, політичного прогнозування та ін.). Але в той же час існує і загальна теорія адміністративно-державного управління, покликана пояснити державне управління як систему і цілісність.

Необхідно також підкреслити, що адміністративно-державне управління містить у собі як статику, так і динаміку, що відображуються відповідно в адміністративно-державному порядку та політичному процесі. Динамізм буття робить його вічно незавершеним, і, навпаки, незавершеність буття є ознака його динамізму. Саме в силу цієї незавершеності і відкритості процесу політичного теорія адміністративно-державного управління має зосереджувати увагу на його динаміці. Але в той же час динаміку політичного процесу не можна зрозуміти без всебічного дослідження існуючої в кожен історичний період статики адміністративно-державного управління. З цього погляду теорія адміністративно-державного управління як наукова дисципліна має рівномірно охоплювати як існуючий порядок адміністративно-державного управління, де домінують постійні, незмінні величини, так і політичний процес, де домінують змінні величини.

Арсенал дослідницьких засобів і інструментів теорії адміністративно-державного управління включає всі основні принципи наукового дослідження: аналіз і синтез, індукцію та дедукцію, порівняння, узагальнення. Провідне місце в методології належить системному і ситуаційному аналізам. Складність і багатоаспектність державного адміністрування потребують дослідження фактів у їхній сукупності і взаємозумовленості. Тому систему адміністративно-державного управління розглядають не як ізольоване явище, а як сукупність взаємозалежних елементів, кожному з яких належать чітко визначені місце і функція.

Далі систему державного адміністрування розглядають як функціонуючу і, отже, таку, що має певну стійкість, і одночасно як систему, що розвивається, змінюється. Таким чином, у теоретичному плані закони функціонування системи є законами її розвитку. Методологічна специфіка системного підходу визначається тим, що він орієнтує дослідження на розкриття цілісності об'єкта і механізмів, що її забезпечують, на виділення різноманітних типів зв'язків складного об'єкта і зведення їх у єдину теоретичну картину.

У теорії адміністративно-державного управління системний підхід не існує у вигляді суворої методологічної концепції: він виконує свої евристичні функції, залишаючись не дуже жорстко зв'язаною сукупністю принципів, основний зміст яких складається з відповідної орієнтації конкретних дослідників. По-перше, системний підхід містить визначену схему пояснення, в основі якої лежить пошук конкретних механізмів цілісності системи державного адміністрування і виявлення достатньо повної типології її зв'язків. Реалізація цієї функції зазвичай пов'язана з деякими труднощами: для ефективного дослідження недостатньо зафіксувати наявність у структурах адміністративно-державної системи різнотипних зв'язків, необхідно ще подати це різноманіття в операційному вигляді, тобто зобразити різні зв'язки як логічно однорідні, що допускають безпосереднє порівняння і зіставлення.

По-друге, з тези про різноманіття зв'язків в адміністративно-державних структурах випливає, що складний об'єкт допускає не одне, а кілька розчленовувань. При цьому критерієм може слугувати те, наскільки в результаті вдається побудувати «одиницю» аналізу (таку, наприклад, як товар в управлінні економічними процесами).

Системний підхід є методологічною основою для системного аналізу — сукупності методів, використовуваних для підготовки й обґрунтування рішень зі складних проблем адміністративно-державного управління. Процес вирішення проблеми має починатися з чіткого формулювання цілей. При цьому всю проблему потрібно розглядати як єдине ціле з урахуванням наслідків і взаємозв'язків окремих часткових рішень. Необхідно виявляти й аналізувати альтернативні шляхи досягнення мети. Цілі окремих підрозділів не мають вступати в конфлікт із цілями всієї програми.

Центральною процедурою в системному аналізі є побудова узагальненої моделі (чи моделей), що відображає всі чинники та взаємозв'язки реальної ситуації, які можуть з'явитися в процесі здійснення рішення. Отриману модель досліджують для з'ясування результатів застосування того чи іншого з альтернативних варіантів дій, порівняння витрат ресурсів за кожним з варіантів, з'ясування ступеня чутливості моделі до різних зовнішніх впливів. Технічний інструмент системного аналізу - це сучасні обчислювальні машини й інформаційні системи.

Ще одним принципом системного дослідження є структурно-функціональний аналіз. Його сутність полягає у виділенні елементів соціальної взаємодії, що підлягають дослідженню, і визначенні їхнього місця і значення (функції) у системі адміністративно-державного управління. Наприклад, може виникнути така гіпотеза: різні соціальні чинники - вік, стать, освіта тощо - по-різному впливають на здійснення управлінських функцій. Отже, важливо визначити не тільки ступінь впливу кожного з цих соціальних чинників, але і розкрити їхнє місце та значення (функцію) в управлінській діяльності, а також показати, у якій залежності ці чинники знаходяться між собою.

Слід мати на увазі, що закономірності управлінської діяльності функціонують як статичні, а не динамічні. Це означає, що зв'язок між досліджуваними чинниками встановлюється не жорстко, не однозначно, а з визначеною ймовірністю настання події. Інакше кажучи, установлюється тенденція розвитку управління як цілого, але з урахуванням окремих конкретних моментів. Статистична закономірність завжди виражається у функціональній залежності.

Варто відмітити, що було б неправильно в будь-якій функціональній залежності бачити основні причини управлінських процесів. Функціональний зв'язок може виражати причинність, але може і не виражати ЇЇ. Ці види зв'язків не збігаються цілком. Сама по собі функціональна залежність не розкриває відразу більш глибокі та корінні залежності - причинові. Вона лише вказує на можливе існування причин у конкретних умовах настання результату.

Структурно-функціональний аналіз дозволяє розкривати регуляторний характер механізмів адміністративно-державного управління. Його можна успішно застосовувати для вирішення цілого ряду управлінських завдань: установлення зв'язку між внутрішньою структурою управління як усією системою в цілому, так і окремими її елементами, і виконуваних функцій; розроблення структури органу управління залежно від виконуваних функцій; визначення чисельності управлінського персоналу залежно від ряду конкретних чинників і т. ін.

Логічним продовженням структурно-функціонального аналізу багато в чому є ситуаційний підхід. У теорії адміністративно-державного управління ситуаційний аналіз - це не простий набір установлених правил, а скоріше спосіб мислення про організаційні проблеми і їхні рішення. З погляду ситуаційної концепції державного адміністрування оптимальних організаційних структур не існує. І хоча ситуаційний підхід визнає загальні закономірності процесу адміністративно-державного управління, специфічні прийоми, які мають використовувати керівники для ефективного досягнення цілей на кожному рівні управління й у кожній організації, можуть значно змінюватися.

Наприклад, усі адміністративно-державні організації мають створювати структури для того, щоб досягти своїх цілей. Однак існує безліч різних способів побудови організаційних структур. Може бути створено багато чи мало рівнів управління, керівники вищої ланки можуть залишити за собою право приймати відповідальні рішення чи, навпаки, керівники нижніх і середніх рівнів можуть одержати право широкої участі у прийнятті рішень. Отже, у межах ситуаційного аналізу керівництво адміністративно-державних організацій має визначати, яка структура чи прийом управління найбільше підходить для якоїсь конкретної ситуації. Більш того, оскільки ситуація може мінятися, керівництво повинне планувати, які структурні інновації можна провести, щоб зберегти ефективність організації.

Успіх ситуаційного підходу багато в чому залежить від правильного вибору ситуаційних змінних, що визначають розвиток управлінського процесу в даних умовах. Установлення основних видів ситуаційних змінних, особливо у сфері поведінки організаційних структур і лідерства, є найбільш важливим внеском ситуаційного аналізу в розвиток методології державного адміністрування. Більшість сучасних дослідників вважають основними ситуаційними змінними в самих адміністративно-державних організаціях цілі, завдання, структури, технологію і співробітників. Головними ситуаційними змінними зовнішнього середовища називають такі чинники, як політичний процес, стан економіки, науково-технічний прогрес, соціокультурні зміни, вплив групових інтересів.

Разом з тим варто підкреслити, що визначити всі змінні, що впливають на адміністративно-державну організацію, неможливо.

Буквально кожне попереднє управлінське рішення, кожна риса людського характеру (особливо для керівників), усе, що відбувається в зовнішньому оточенні організації, впливає на еволюцію управлінського процесу. Однак для практичних цілей керівники можуть розглядати тільки перераховані вище найбільш значимі чинники, що швидше за все можуть вплинути на успіх державного адміністрування.

З погляду ситуаційного підходу методологію аналізу адміністративно-державних завдань і рішень можна уявити як процес із чотирьох кроків.

1. Для вирішення поставленої проблеми керівник вибирає одну чи кілька наукових методик: структурно-функціональний аналіз, мотиваційні моделі, кількісні методи прийняття рішень тощо.

2. Кожна з управлінських методик, застосовуваних у конкретній ситуації, має свої сильні та слабкі сторони: керівник повинен уміти передбачати ймовірні наслідки застосування обраної ним методики, як позитивні, так і негативні (наприклад, пропозиція подвоїти зарплату всім службовцям у відповідь на додаткову роботу може викликати значне підвищення їхньої мотивації на якийсь час, однак якщо порівняти витрати з отриманими результатами, то може виявитися, що такий шлях призведе до руйнування організації).

3. Керівник повинен уміти правильно інтерпретувати ситуацію: визначити, які чинники є найбільш важливими в конкретній ситуації і який імовірний ефект може викликати зміна однієї чи декількох змінних.

4. Керівник повинен уміти використовувати конкретні прийоми, що викликають найбільш негативний ефект у конкретних ситуаціях, забезпечуючи тим самим досягнення цілей адміністративно-державної організації найефективнішим шляхом в умовах існуючих обставин.

Отже, методологія ситуаційного аналізу значно розширила практичне застосування теорії систем, визначивши основні внутрішні та зовнішні змінні, котрі впливають на адміністративно-державну організацію. Оскільки відповідно до цього підходу методики та концепції мають бути застосовані до конкретних обставин, ситуаційний підхід часто називають ситуаційним мисленням. Більшість сучасних учених думають, що перспективи розвитку методології адміністративно-державного управління пов'язані саме з розвитком ситуаційного мислення.