Стратегічний державний менеджмент

Менеджмент у державних організаціях значно відрізняється від бізнес-менеджменту, що обумовлено рядом важливих чинників.

Колишній президент США Дж. Форд пояснював причини труднощів, що зазнають на державній службі представники ділових кіл, тим, що багато бізнесменів відчувають розчарування, опинившись на посаді міністра в уряді. У господарській діяльності вони звикли до більшої влади, а працювати їм доводиться зовсім в іншій обстановці. В уряді вони повинні слідувати суворим процедурам і розпорядженням. До цього важко пристосуватися.

Дійсно, нерідко відбувається так, що керівники приватних підприємств, отримавши призначення на високу урядову посаду, сподіваються внести великі зміни в оперативну роботу уряду і політичного життя країни. Проте вони зазвичай ідуть у відставку розчарованими і навіть озлобленими. Серед багатьох причин головна - бюрократизм із його безконечними правилами і розпорядженнями, обов'язковими на державній службі. Через це будь-які зміни відбуваються вкрай повільно, буквально черепашачими темпами порівняно зі сферою бізнесу. Адже система державної служби припускає, що старша посадова особа наділена вищою бюрократичною владою, яка надійно захищає її від організаційних ініціатив керівників середнього рівня, і тому ініціативи тут завжди чекають згори.

Далі необхідно враховувати велику кількість адміністративних одиниць, що беруть участь у процесі прийняття рішень. Під будь-яким рядовим актом можна виявити півдюжини значних міністерських

 

>>>74>>>

підписів, більшість із яких мають чисто формальне значення. Проте досвід показує, що прямування документа від міністерства до міністерства найчастіше супроводжується його глибоким вивченням в апараті цих відомств в основному під кутом зору «аби чого не вийшло», що аж ніяк не сприяє оптимізації державних рішень. Навпаки, саме через це більшість рішень набуває безособового, компромісного характеру. Коли до розробки рішення залучають таку велику кількість осіб, практично неможливо сказати, хто ж є його автором. Поняття особистої відповідальності частково втрачає зміст.

Пріоритетне значення одержує не ефективність рішення, а тактичні міркування. У процесі обговорень проектів урядових постанов виникає велика кількість конфліктних ситуацій, які менеджер повинен намагатися подолати. Зрештою менеджер втягується в адміністративну гру, кожний з учасників якої насамперед стурбований маскуванням своїх планів і тому демонструє розважливу повільність, шукає вигоду для себе. Прагнення не зачіпати самолюбство сторін, так само як суто політична занепокоєність тим, щоб запланований захід не занадто вплинув на рівновагу сил, найчастіше приводить до полюбовних угод: ні переможців, ні переможених, але конкретні завдання менеджменту при цьому зазвичай відходять на другий план.

Крім того, існують численні політичні обмеження для реалізації менеджменту в державних організаціях. Практично будь-яке рішення державних органів так чи інакше зачіпає інтереси політиків, тому представники найрізноманітніших політичних лобістських організацій намагаються вплинути на державний менеджмент.

Професор Сиракузького університету (США) Джеффрі Страуссмен виділяє три етапи в розробці стратегічного державного менеджменту з урахуванням адаптації менеджера до обмежень політичного середовища.

Перший етап - це оцінка стану. Політична влада - багатоаспек-тний феномен. Вона охоплює «офіційну» частину державного управління, яка складається із конституції, парламенту, виконавчої влади, правової системи, відносин між центральною і місцевою адміністраціями. Крім того, політична влада включає формальні та неформальні зв'язки між громадянами і державою, у тому числі права, якими перші наділяють останню. І нарешті, політична влада балансує між представниками «третьої сили» - некомерційними організаціями, групами інтересів, крупними підрядниками, асоціаціями фахових груп, що ускладнює структуру сучасного уряду.

 

>>>75>>>

Зазначені параметри політичної влади відрізняються динамізмом. Уряди змінюються, приймаються нові закони, у суспільній думці відбуваються постійні зміни, а державна політика часто переглядається. Інститути влади створюють середовище, що обмежує діяльність чиновника. Саме ці обмеження викликають розчарування в керівників компаній, які одержали державні посади; вони вважають, що їх успішний досвід у бізнесі може бути перенесений у політику без урахування істотних відмінностей між обома сферами.

Легітимність влади в сучасній демократичній державі забезпечується підтримкою народу. Теоретично засобом досягнення цього слугує широке представництво в органах влади. Але якщо представницький інститут, яким є парламент, втілює в собі філософський «перший принцип» демократії, то цей самий принцип не може бути оперативним керівництвом для менеджера з міністерства. Він повинен здійснювати політичну ініціативу, спираючись на розпорядження, які узгоджуються із законами, прийнятими парламентом. Політична влада обмежує менеджера парадоксальною уявою, надаючи йому можливість самому виявляти ініціативу.

Дж. Страуссмен наводить приклад про ситуацію начальника в'язниці, у якій утримуються в'язні, що вчинили тяжкі злочини. В'язниця переповнена, але через ріст злочинності збільшується і кількість злочинців, що надходять до неї. Що повинен робити начальник? Він не може не приймати нових ув'язнених, не може розширити в'язницю або достроково звільнити тих, що відбувають покарання. Єдине рішення - продовжувати приймати в'язнів. У результаті такої ситуації можливе розчарування начальника в'язниці у своїй роботі. Але ефективний державний менеджер розуміє, що політична влада і у цьому гіпотетичному прикладі розділена з іншими виконавчими інститутами, що є основним принципом державного менеджменту. При цьому сфера влади поширюється далеко за межі офіційних інститутів. Начальник в'язниці повинен взяти до уваги ряд інших обмежувачів, що впливають на його рішення: фахові спілки робітників в'язниць, групи захисту прав в'язнів, ЗМІ, які висвітлюють в'язниці у незмінному негативному аспекті.

Другий етап - ідентифікація обмежень політичної влади. Ефективний державний менеджер повинен уміти уживатись з обмеженнями політичної влади і розробляти власну стратегію поведінки, враховуючи ці обмеження. Приклад такого обмеження — час, який виступає у вигляді виборчого циклу (від виборів до виборів), що встанов-

 

>>>76>>>

лює тимчасові рамки політикам і менеджерам, відмірюючи їм терміни на осмислення проблем і планування. Так чи інакше мета депутатів у тому, щоб бути обраними (відповідно мета уряду - продовжити свої повноваження), а отже, програми та політика мають відповідати цьому. Для менеджера бездумно керуватися «вищими цілями», ідучи в розріз із цим правилом політичного життя.

Чинник часу наявний і у фінансовому циклі уряду. Прийняття держбюджету зазвичай являє собою ряд рутинних процедур, які ускладнюють роботу державних менеджерів. Ефективний менеджер повинен зуміти пристосуватися до рутини фінансового циклу, розуміючи, що без фінансових ресурсів будь-який план приречений на невдачу. Чинник часу спрямований і проти тих, хто занадто ускладнює розробку і проведення політики. Виборець примхливий та переважно орієнтується на дійсність. Тому державний менеджер повинен віддавати перевагу діям із очевидним результатом, хоча вони часом не відповідають наміченому курсу. Крім того, оскільки буває складно усвідомити переваги громадян, важко втілити в конкретні справи дуже розпливчасті вказівки згори. Саме в цьому і полягає завдання державного менеджера в демократичній державі.

Люди також є обмежувальним чинником у прояві політичної влади, особливо в системі державної служби. Часто господарські керівники, які прийшли в органи державного управління, «хворіють» застарілими, неефективними і навіть ірраціональними правилами. Особливу критику викликає жорсткість системи, труднощі стимулювання ефективних робітників, мотивації підлеглих.

Справа в тому, що як би критично не ставився новий працівник до сформованої системи державної служби, йому все одно доведеться в ній працювати, якщо він хоче зробити кар'єру. Менеджер із господарських керівників повинен усвідомити, що жорсткість системи в ряді випадків пояснюється прагненням затвердити певні політичні цінності, у тому числі заслуги людини, рівність можливостей, необхідні процедурні гарантії, передбачені законом. Ці й інші цінності системи державної служби на Заході «працюють» уже більше 100 років. Обмеження політичної влади варто розглядати саме з таких позицій, а не просто як ірраціональні системні бар'єри.

Нових людей в уряді дивує розмитість оцінок кінцевого результату. Такі показники, як зниження рівня бідності, забезпечення необхідного медичного обслуговування, зберігання національної обороноспроможності, поліпшення стану навколишнього середовища, не містять у собі концеп-

 

>>>77>>>

туальної ясності на відміну від підсумкового балансу підприємства. Проте зведений баланс — не єдиний засіб оцінити роботу корпорації. Цілі уряду також можна кількісно виміряти, хоча не з такою точністю, як прибуток. Але ефективний менеджер не чекає кінцевих результатів, щоб усвідомити дієвість роботи свого відомства. Він скоріше розкладе по компонентах «виробничий» процес і дасть оцінку проміжним фазам роботи.

Третій етап - визначення ролі менеджера в політичній грі. Державні менеджери, які правильно оцінюють стан, розуміють, що їхні рішення структуруються політичною владою. Для характеристики такого структурування для порівняння часто використовують термін «гра», а кожна гра має свій набір правил. Ставки при цьому зазвичай високі: за правилами великої гри політики та уряд у випадку невдачі бувають змушені іти у відставку.

Типовий державний менеджер зазвичай не бере систематичної участі у виробленні рішень на рівні великої гри, проте часто виникає потреба в необхідності його оцінки як експерта. Деяким менеджерам із сильною політичною орієнтацією (і великою політичною владою у сфері своєї діяльності) все ж вдається вплинути на політиків, особливо щодо таких ініціатив, як програми медичного обслуговування та соціального забезпечення. Водночас організація впровадження рішень, прийнятих на рівні політики, лягає на плечі менеджерів.

Приклад. У США люди з фізичними обмеженнями мають певні права. Федеральне агентство, відповідальне за реалізацію цих прав, зокрема за право на доступ до громадського транспорту, попередило деякі органи місцевої влади, що призупинить їх фінансування з федеральних фондів, якщо вони не забезпечать інвалідам можливість користуватися громадським транспортом. Службовець фінансового відомства місцевого уряду повідомляє державному менеджеру, що витрати на встановлення підіймачів для інвалідних колясок в автобусах дуже високі. Інший службовець заявляє, що встановлення таких підіймачів збільшує юридичну відповідальність місцевого уряду через великий ризик нещасних випадків. Група захисту прав інвалідів «тисне» на місцевий уряд, вимагаючи від нього виконання федерального закону. У цьому випадку у велику політику втягнуто багато сил, а реалізувати її повинен менеджер місцевого уряду, причому оперативно.

Оперативні рішення приймають на середньому рівні політичної гри. Так, якщо менеджер із соціального забезпечення в місцевому уряді бачить, що його відомство не в змозі забезпечити деякі види послуг, наприклад, консультації з працевлаштування безробітних, забезпечення догляду за хворими вдома, то він може звернутися до приватних компаній або інших організацій місцевого уряду.

Як політичні обмеження впливають на вибір рішення? Закон може обмежувати використання приватних фірм у сфері соціальних послуг. Державні службовці протестують, якщо державне відомство звертається до послуг приватних фірм, тому що це позбавляє їх роботи. Сервісні компанії тиснуть на місцеву владу, намагаючись одержати замовлення. Зауважимо, що ці обмеження не допомагають менеджеру прийняти рішення, але структурують його. В основному ж робота органів державного управління здійснюється на нижньому рівні, де переважає рутина організаційного та політичного життя, що стосується законів, регулювання, кадрових процедур, бюджетних вимог.

Ніяка стратегія на вищому і середньому рівнях політичної гри не може бути реалізована без урахування деталей на нижньому рівні. Це положення підтверджується питаннями, які тут виникають: чи є засоби для здійснення можливого варіанта рішення, чи достатня кваліфікація персоналу для виконання поставленого завдання, чи не суперечить запропонована альтернатива чинному законодавству, хто буде контролювати роботу тощо. Менеджер, що не знайде відповіді на ці питання, незабаром зрозуміє, що гарні ідеї і навіть правильна стратегія зав'язне у деталях адміністративної рутини. Водночас нюанси гри на нижньому рівні - хоча і необхідний, але аж ніяк не достатній компонент ефективного державного стратегічного менеджменту.

Отже, на Заході стратегічний державний менеджмент має вирішувати три завдання: встановлювати цілі на декілька років уперед, розробляти заходи для їхнього досягнення, знаходити відповідні організаційні ресурси. Іншими словами, державний менеджмент покликаний знайти поєднання ресурсів і методів державного адміністрування, з одного боку, і можливостей та ризиків, що випливають із зовнішнього середовища, з іншого боку, які діють тепер і у майбутньому, за яких держава здатна досягати основних цілей.

На думку експертів, стратегічний менеджмент повинен:

- чітко визначати перспективи і цілі;

- містити всі основні проблеми організації державного управління;

- створювати межі для більш детального планування і прийняття поточних рішень;

- надавати державному адмініструванню стрункість і внутрішню єдність;

- змушувати вище керівництво мобілізувати державні структури для активної роботи.

Стратегічні цілі - це ті ключові результати, до яких державний менеджмент повинен прагнути протягом тривалого часу (5-10 років). Експерти вважають, що нормативна кількість цілей може коливатися від 4 до 6. Цілі мають загальний характер, вони є допоміжними засобами управління, планування, керівництва і мислення. Наприклад, стратегічною метою багатьох державних організацій може бути досягнення максимально високого ступеня охоплення відповідних груп населення певними програмами. У книзі фінських фахівців із менеджменту цю мету конкретизують у такий спосіб: «У найближчі три роки планують підняти відсоток охоплення населення з 60 до 75 %» [33]. Цю цифру можна розбити по роках, як це показано в табл. 2.2. (Припустимо, що потенційне зростання чисельного складу має бути 1000 осіб на рік і він виконується на 100 %. Значить, зростання чисельності організації становить 5 % на рік.)

Таблиця 2.2. Зростання складу населення, охопленого певними програмами

Показник	Положення на кінець 1996 р.	Результати
Кінець 1997 р.	Кінець 1998 р.	Кінець 1999 р.
Потенційна кількість членів
Кількість нових членів	-
Загальна кількість членів
Охоплення, %

Для досягнення результатів необхідно розвивати нові форми, постійно працювати над поліпшенням якості роботи, підвищувати ефективність інформаційної діяльності, проводити заходи з прийому нових членів. Просування до мети має знаходитися під постійним контролем, а результати роботи підбиватися хоча б раз на рік.

Основною проблемою визначення мети є її вимірюваність. Постановка вимірюваних цілей потребує додаткового опрацювання фак-

 

>>>80>>>

тичного матеріалу, зібраного в ході аналізу стартових позицій, і оцінки його вимірюваності з погляду досягнення цілі. Щодо вимірюваності цілі під час її визначення є сенс подумати над такими запитаннями:

- що вимірюється (гроші, матеріали, люди);

- як вимірюється (управління капіталом, використання матеріалів, робота машин, робота людей);

- який засіб вимірювання (фундаментальний, вимір співвідношень, тенденцій);

- які функції вимірювання (доцільна точність);

- які витрати вимірювання (час, праця, гроші);

- яка методологічна база (література чи інші джерела);

- які кінцеві критерії вибору показників (витрати, потенційна вартість, час, доступність обсягу, статистична надійність вимірювань і компетентність)?

Експерти рекомендують перевіряти актуальність стратегічних цілей щорічно або відповідно до зміни основних чинників (наприклад, якщо ціль вважають досягнутою або визнають помилковою). Отже, цілі і пріоритети державного стратегічного менеджменту не є сталими, їх можна і необхідно час від часу переглядати.