Административно-территориальное устройство государства

Под ним понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Это понятие показывает характер и особенности взаимоот­ношении между государством и его составными частями.

Административно-территориальное устройство складывает­ся в течение длительного времени, иногда даже столетий. В его основе лежат экономические, политические, социальные и другие факторы, обязательно учитывается фактическое расселение граждан (подданных) на конкретной территории.

В прямом значении анализируемое понятие применимо лишь к унитарному государству, так как для федерации первич­но федеративное устройство. В последнем случае собственно территориальное членение присуще субъектам федерации — штатам, провинциям, землям. Совокупность территориальных единиц образует территориальное деление государственной тер­ритории. Территориальные единицы являются пространственным пределом функционирования региональных (местных) инсти­тутов публичной власти.

Чаще всего государства с большой территорией имеют трех-звенную систему административно-территориального устрой­ства. Так, большая часть Великобритании делится на графства, последние — на округа, а округа состоят из приходов. Во Фран­ции действует четырехзвенная система: департаменты—округа-кантоны—коммуны (общины). Обычно низовой администра­тивной единицей является небольшое городское или сельское поселение типа общины (коммуны), а в некоторых афро-азиат­ских странах такую роль выполняет кочевое племя или род.

В административно-территориальных единицах имеется назначенное должностное лицо, управляющее соответствующей
территорией, либо выбранный гражданами представительный
орган и назначенное должностное лицо. Представительные
органы создаются далеко не во всех административно-

территориальных единицах.

В маленьких по территории и численности населения госу­дарствах вообще нет самостоятельных и обособленных админи­стративно-территориальных единиц (например, на Мальте, в Бахрейне, Брунее, Науру).

К административно-территориальным единицам примыкают столичные округа, имеющие самостоятельный статус. Они объе­диняют столицу и ее окрестности (федеральные округа в США, Бразилии и др.). Местное (городское) самоуправление в этом случае ограничено.

Согласно национальным конституционным нормам большой самостоятельностью наделены крупные административно-территориальные единицы — области в Италии (их 20) и Испании (их 17). В этих государствах области выступают как общеприз­нанные публично-правовые учреждения и обладают более ши­рокими полномочиями, чем субъекты некоторых федераций.

В Португалии основными территориальными единицами являются административные области, муниципии и приходы. Установлен особый политико-правовой режим для отдаленных территорий — Азорских островов и Мадейры (ст. 227 Конститу­ции Португалии).

 

 

45 Понятие и основные принципы местного самоуправления

Исторически социальное назначение местного самоуправле­ния было связано с защитой местных (муниципальных) интере­сов, которые касаются решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом местное самоуправление можно равным образом назвать и организацией власти, и управленческой деятельностью органов местного са­моуправления, и складывающейся местной практикой.

В юридической науке под местным самоуправлением принято понимать управленческую деятельность в местной территори­альной единице, осуществляемую специальными выборными и иными органами, непосредственно представляющими ее насе­ление.

Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., явля­ющаяся основным международно-правовым актом, который регулирует муниципальные отношения в большинстве европей­ских стран, под местным самоуправлением понимает «право и реальную способность органов местного самоуправления регла­ментировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интере­сах местного населения» (п. 1 ст. 3). В Хартии особо оговарива­ется необходимость создания специальных органов, избираемых всеобщим голосованием, ответственных за управление обще­ственными делами, при этом исполнительные органы являются подотчетными им.

В настоящее время наличие в стране эффективного местного самоуправления, отвечающего международным стандартам, рас­сматривается как важнейший показатель демократизма суще­ствующего государственного режима. Органы местного самоуп­равления, являясь определенным противовесом центральной власти, возникли и развивались как наиболее приближенные к населению в решении вопросов жизнедеятельности местного сообщества. Первоначально их формирование проходило в ус­ловиях ограниченного избирательного права. Впоследствии в большинстве стран существовавшие избирательные ограниче­ния (имущественный, образовательный цензы, ценз оседлости) были либо сняты, либо снижены.

Волна децентрализации, прокатившаяся практически по всем европейским странам с конца 70-х до начала 80-х гг. XX в., за­ставила центральные власти почти повсеместно осуществить перераспределение полномочий и ответственности между раз­личными уровнями власти, расширив сферу компетенции ниж­них уровней, а именно органов местного самоуправления.

В Германии, например, в период с 1965 по 1975 г. земли осуществили административную реформу, в результате которой значительно усилились полномочия муниципалитетов, укрепи­лась их финансовая база. Во Франции в 1970 г. были внесены дополнения в административный муниципальный кодекс 1957 г., в соответствии с которыми был ослаблен контроль за муници­палитетами. Вслед за этим были приняты законы: от 31 декабря 1966 г., который разрешал муниципалитетам создавать свои ас­социации (союзы коммун); от 16 июля 1971 г., предоставивший общинам право создавать консорциумы; от декабря 1973 г. и 29 июля 1975 г., укрепившие финансовую базу муниципалите­тов; декреты 64—251 и 64—252 от 14 марта 1964 г., которые положили начало созданию региональных администраций; от 5 июля 1972 г., который трансформировал регионы в инстру­мент экономической децентрализации. В Испании в принятой в 1978 г. Конституции был закреплен принцип местного само­управления. В Италии создание регионов в 1970 г. повлекло за собой не только передачу широких полномочий региональным органам власти, но и ревизию действовавшего Закона о муни­ципалитетах и провинциях 1934 г. и принятие в 1990 г. нового соответствующего закона, предоставившего муниципалитетам дополнительные права в сфере финансов.

В Европейской хартии местного самоуправления получили свое правовое закрепление следующие принципы местного са­моуправления:

— самостоятельность осуществления местных коммунальных функций, опирающаяся на муниципальную собственность, мест­ные налоги, распоряжение местной полицией и т. д.;

— выборность органов данного уровня путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования;

— организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе государственного управления;

— определенная финансовая автономия;

— ответственность органов и должностных лиц местного са­моуправления перед населением;

— право принимать собственные нормативные акты;

— осуществление представительными муниципальными ор­ганами местного самоуправления контроля за исполнительны­ми органами.

 

11.2. Системы (основные модели) местного управления и самоуправления

Разнообразие подходов зарубежных государств к организа­ции жизнедеятельности местного сообщества предопределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации мест­ного управления, являются административно-территориальное устройство, национальные особенности и местный муници­пальный опыт.

Выделяют две основные системы организации власти на мес­тах.

1. Англо-американская системе характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже уровня государ­ства, субъекта федерации или автономии (Великобритания, США, Новая Зеландия, Канада, Индия, другие страны из числа бывших британских колоний или доминионов). Эту систему отличает отсутствие назначаемого правительством представите­ля, осуществляющего контроль за деятельностью органов мест­ного самоуправления. Сказанное не означает отсутствие прави­тельственного контроля вообще, он осуществляется опосредо­ванно, с помощью судебных, а не административных процедур.

Так, например, в Великобритании, где продолжает сохранять позиции так называемая «общественная» модель местного са­моуправления, отсутствуют на местах полномочные представи­тели правительства, опекающие местные органы. Однако госу­дарственный контроль за муниципальной властью осуществля­ют министерства по делам окружающей среды, образования, здравоохранения и др. Британское законодательство определяет пределы полномочий муниципальных органов, нередко исполь­зуются финансовые рычаги воздействия на Для англо-американской системы местного самоуправления характерна абсолютная выборность и срочность полномочий органов местного самоуправления и ряда должностных лиц. В административно-территориальных единицах население на­прямую избирает совет (правление), обычно на два-четыре года, начальника полиции, казначея, атторнея, являющегося предста­вителем данной административно-территориальной единицы в суде и др. Мэры избираются либо непосредственно населени­ем, либо советом. В ряде случаев совет может нанимать на оп­ределенный срок менеджера для выполнения управленческих функций (подобная практика распространена в США).

Органа общей компетенции не существует. Управленческой деятельностью, например в Великобритании, занимаются отрас­левые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета. Комитеты в рамках своих сфер управленческой деятель­ности занимаются подбором и организацией работы служащих.

2. Континентальная система в противоположность англо­американской предполагает сочетание местного самоуправле­ния с местным и региональным управлением в различных фор­мах (Франция, Италия, Бельгия, Голландия, Португалия, Испа­ния и другие государства). Одной из таких форм может быть административная опека, широко применявшаяся до 50-х гг. XX в. в Западной Европе и заключающаяся в том, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения назначенного государством местного администрато­ра. Другой формой является административный надзор за про­веркой законности решений муниципальных органов. При этом администратор может оспорить решение только в судебном порядке.

Данная система основана на сочетании выборных местных органов с назначаемыми правительством полномочными пред­ставителями, осуществляющими административный надзор за их работой. Например, во Франции реформой 1982 г. такой надзор был смягчен, однако суть системы осталась прежней: Комиссар Республики (представитель государства) наблюдает за правиль­ным осуществлением полномочий департаментскими службами. Через административный суд он может аннулировать акты ком­мунального, департаментского и регионального уровней.

В некоторых случаях выборный орган местного самоуправ­ления является одновременно представителем государственной администрации на муниципальном уровне. Так, в ФРГ существуют административные единицы, именуемые правительствен­ными округами (29 округов). Ведущее положение в управлении ими занимают правительственные президенты, назначаемые зе­мельными правительствами и непосредственно подчиняющиеся министрам внутренних дел земель. Правительственный прези­дент обладает широкими полномочиями по надзору за органа­ми коммунального управления. Ему непосредственно подчине­ны правительственный президиум (состоящий из чиновников, назначаемых в административном порядке и ведающих вопроса­ми общего управления), а также отраслевые органы управления. Эти управленческие структуры представляют собой систему мест­ного управления, построенную на принципах административно­го подчинения. Ее низовое звено — главы администраций рай­онов (ландраты и районные директора) одновременно являются и чиновниками, и главами исполнительных органов коммуналь­ного самоуправления. В данном случае мы наблюдаем смешан­ный вариант модели: сочетание местных органов самоуправле­ния и управления.

Разновидностью континентальной является иберийская сис­тема местного управления. Она получила распространение в испаноговорящих государствах Латинской Америки. Эта модель управления весьма вариативна, имеет существенные различия по странам. В латиноамериканских республиках, где сильна роль президента, значение и, соответственно, объем полномо­чий представителей центра значительно больше по сравнению с европейскими аналогами. Помимо контрольных функций пред­ставители центра руководят полицией и осуществляют надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления. При данной системе представитель центральной власти осуще­ствляет проверку законности актов, принимаемых органами местного самоуправления. Решение считается вступившим в силу, если в установленный срок на него не поступило возраже­ний от представителя центра. В качестве противовеса, гарантии независимого функционирования органов местного самоуправ­ления выступает их право на судебную защиту.

 

47 Компетенция муниципальных органов

Европейская хартия, устанавливая, по крайней мере, евро­пейский стандарт местного самоуправления, оговорила важней­шие параметры эффективного функционирования местного са моуправления: оно должно быть «одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину».

В мировой практике различают унифицированные и неунифи-цированные модели местного управления. При первой (Италия, Бельгия, Франция) действует единая система управления на местах, однопорядковые муниципальные органы обладают рав­ным статусом. Как правило, сама система таких органов регули­руется конституционными нормами.

При неунифицированной модели (Великобритания, США, Канада, ФРГ, Греция, Испания) однопорядковые муниципаль­ные органы обладают разным правовым статусом (это зависит главным образом от того, расположены они в городской или сельской местности). В этой модели местного управления каж­дая система содержит крупные подсистемы с собственными центрами регулирования и контроля муниципальной деятель­ности, занимающими промежуточное положение между обще­государственными органами и местностями. Существуют пря­мые административные отношения этих органов (независимо от вида и ступени) с соответствующими правительственными учреждениями. Заметим также, что элементы соподчинения между муниципалитетами различных ступеней наличествуют в ряде зарубежных стран.

Большинство европейских стран придерживается законода­тельного закрепления компетенции органов местного самоуп­равления. Доказано практикой, что компетенцию органов мест­ного самоуправления необходимо определять по мере возмож­ности в конституции и законодательстве, а не предоставлять на временной основе. В государствах — членах Европейского Со­юза существует возможность делегирования полномочий от вышестоящих к нижестоящим органам власти. Органы местно­го самоуправления в принципе не подчиняются вышестоящим уровням власти, за исключением тех сфер или вопросов, ответ­ственность за которые определена законом за вышестоящими органами.

Тем не менее существует несколько исключений из этого общеевропейского правила. В основном все они имеют отноше­ние к так называемому предварительному контролю за законно­стью. В таких странах, как Италия и Бельгия, некоторые реше­ния муниципальных или провинциальных советов являются объектом предварительного контроля на предмет их законно сти. Такой контроль осуществляется специальным правитель­ственным комитетом.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправ­ления разрешен только надзор по делегированным полномочи­ям; по собственным полномочиям допускается только последу­ющий надзор за законностью.

По способу формирования и статусу органов местного само­управления условно выделяют «парламентскую» и «президент­скую» модели.

Первая характеризуется избранием местных исполнительных органов представительными органами из своего состава. Во многих случаях глава местной администрации одновременно может являться председателем местного представительного органа. При этом представительный орган является вышестоя­щим по отношению к главе администрации, что подразумевает подотчетность последнего.

Вторая модель — прямые выборы населением как представи­тельного органа, так и главы местной администрации и даже некоторых должностных лиц исполнительной и судебной влас­ти (казначея, прокурора, мирового судьи, шерифа — начальни­ка полиции). Имея один общий источник власти, данные вы­борные органы осуществляют свою деятельность на паритетных началах.

Зачастую в одном государстве могут существовать обе эти модели. Например, для северо-германских земель ФРГ харак­терна «парламентская» модель, тогда как на юге преобладает «президентская».

Федеративные государства (США, Канада, Швейцария) от-
личаются особой сложностью в организации местного самоуп-
равления. Каждый субъект федерации имеет здесь свое админи-
стративно-территориальное деление, которое складывалось в
процессе многовекового исторического развития. В Конститу-
ции Канады статус местных органов вообще четко не регламен-
тирован. В п. 8 ст. 92 Конституционного акта 1867 г. (Консти-
туции) лишь о том, что законодательные органы про-
винций имеют право принимать законы, касающиеся своих
муниципальных учреждений. В силу этого, а также особеннос-
тей каждого субъекта федерации административно-территори-
альное деление в канадских провинциях не одинаково. Даже в
пределах одной провинции муниципальные органы часто имеют разные формы (в зависимости от целей, которые перед ними ставятся, от численности населения).

Для системы муниципальных органов США характерны: от­сутствие четкого разграничения правового статуса муниципали­тетов различных видов, несовпадение классификации этих ор­ганов с делением на городские и сельские территории, наконец, особая форма деконцентрации функций, при которой на терри­тории муниципальных органов для управления выделенными из их ведения службами создаются специальные округа, часто не совпадающие с другими административно-территориальными единицами.

Муниципальные органы призваны решать только местные дела, касающиеся обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. К таковым относятся: руководство развитием ком­мунального хозяйства, муниципальной собственностью, реше­ние социальных вопросов, пожарная безопасность, санитарный контроль и т. д.

В унитарных государствах общий контроль за местными органами осуществляется центральным правительством (в лице одного или нескольких министерств). Во Франции и Италии, например, этим ведает министерство внутренних дел, в Япо­нии — министерство по делам местного самоуправления. В фе­деративных государствах деятельность местных органов контро­лируется, как правило, субъектами федерации.