Порядок формирования и структура правительства

Способ и порядок формирования правительства определяет­ся формой правления, конституционными нормами и принци­пами, политическими традициями страны. Существует две мо­дели формальной процедуры образования правительства, от­личающиеся степенью участия парламента в его формировании: парламентская и внепарламентская.

Парламентская модель применяется в условиях парламента­ризма, частично в смешанных республиках. Согласно ей право на формирование правительства получает та политическая партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента. Иными словами, парламентская модель предусматривает образование правительства по итогам парламентских выборов.

По общему правилу глава государства назначает главу прави­тельства, пользующегося доверием большинства парламента. Такой традиционный порядок формирования правительства существует в Италии, Индии, ФРГ. Так, согласно конституциям этих стран, глава государства назначает главу правительства (на­пример, в Италии это председатель Совета министров, в Ин­дии — Премьер-министр), который затем уже формирует пра­вительство и предлагает парламенту его персональный состав и программу действий.

При парламентской модели формирования правительства юридическое закрепление кандидатуры председателя и состава правительства осуществляет парламент с помощью важнейшего правомочия — вынесения вотума доверия. Если предлагаемый состав правительства или его глава не получат доверия парла­ментского большинства, то возможен роспуск парламента.

Внепарламентская модель формирования правительства при­меняется в президентских республиках, дуалистических монар­хиях, в ряде смешанных республик. Право на формирование в этом случае имеет не парламент, а президент, другой глава го­сударства. Иными словами, правительство в доверии парламен­та не нуждается и формируется независимо от него.

В качестве примера внепарламентской модели формирова­ния правительства при смешанной республике можно привести Францию. Согласно Конституции Президент Республики на­значает премьер-министра. По предложению премьер-министра он же назначает других членов правительства, а также может уволить их. Однако правительство несет ответственность не только перед Президентом, но и перед Парламентом. Для нор­мальной своей работы правительство нуждается в доверии На­ционального собрания. Так, согласно парламентской традиции и конституционным нормам отставка правительства должна быть связана с выражением недоверия Национального собра­ния правительству.

Структура и состав правительств отличаются разнообразием. В ряде стран статус правительства урегулирован законодательно неполно и фрагментарно (например, в Великобритании).

Есть страны, где структура и состав органов исполнительной власти регулируются достаточно подробно законом (США, Ис­пания, Польша). В Испании состав правительства включает председателя, его заместителей, министров и других членов, определяемых в законодательном порядке. В ряде европейских стран в состав правительства входят министры без портфеля — высокопоставленные чиновники, не руководящие конкретным министерством или ведомством. Существуют государства, где в правительство входят парламентские секретари, призванные поддерживать связи с парламентскими структурами. послед­ние десятилетия наряду с традиционными министерствами (обороны, иностранных дел, финансов, экономики, юстиции) во многих развитых странах образованы новые — энергетики, охраны окружающей среды, культуры, туризма, образования. Для развитых стран характерным является небольшой перечень министерств и ведомств.

43 Полномочия правительства

Полномочия правительства широки и разнообразны и в принципе устанавливаются конституционными и законодатель­ными нормами, а в некоторых странах также правовыми обыча­ями. Вместе с тем в большинстве стран этот центральный орган исполнительной власти фактически осуществляет полномочия, предоставленные главе государства, главе правительства и от­дельным министрам, что вытекает из особого места данного ин­ститута в системе государственного аппарата, его политической значимости.

В условиях парламентских форм правления правительство при осуществлении своих полномочий руководствуется про­граммой деятельности, одобренной представительным (законо­дательным) органом государственной власти.

Исходя из предметных и функциональных направлений дея­тельности данного органа, можно выделить следующие группы полномочий:

1) по осуществлению текущего государственного управле­ния: проводит государственную политику в социально-эконо­мической сфере, формирует целевые общенациональные про­граммы развития регионов, важнейших отраслей производства, управляет через правительственные органы (министерства, ко­митеты, комиссии, агентства) объектами государственной соб­ственности, осуществляет кадровые назначения в системе ис­полнительной власти;

2) организационно-правотворческие: является наиболее ак­тивным субъектом права законодательной инициативы в парла­менте, при его непосредственном участии разрабатываются многие крупные законопроекты, проводит их в соответствии с парламентскими процедурами, издает постановления, декреты, ордонансы, распоряжения, которые могут подменять законы, обеспечивает их реализацию;

3) в сфере обороны, безопасности, внешней политики и внешнеэкономической деятельности: вырабатывает совместно с другими государственными институтами внешнеполитический курс, осуществляет меры по обеспечению обороны и нацио­нальной безопасности, назначает отдельных дипломатов и вое­начальников;

финансово-бюджетные: вырабатывает проект государ­ственного бюджета и финансовых планов, добивается их принятия парламентом, исполняет государственный бюджет и фи­нансовые планы, обеспечивает проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики.

В условиях введения чрезвычайного осадного и военного положения прерогативы правительства резко возрастают. Оно может принимать акты, ограничивающие права, свободы граж­дан, депортировать нежелательных иностранцев, вводить до­полнительные обязанности для физических и юридических лиц. Однако особые типы управления (правовые режимы) мо­гут устанавливаться только на законных основаниях (при на­личии реальной внешней угрозы акта агрессии со стороны иностранного государства или коалиции государств, крупных массовых беспорядках, экологических или техногенных катас­трофах большого масштаба) на ограниченный срок, как прави­ло на 60—90 дней.

В ведении правительства находятся вооруженные силы, спецслужбы, военизированные формирования типа нацио­нальной гвардии. По Конституции Франции правительство во главе с премьер-министром несет ответственность за нацио­нальную оборону (ст. 21), но на практике крупные военно-стратегические вопросы решаются им по согласованию с Пре­зидентом.

Правительство для осуществления текущего, оперативного управления может образовывать рабочий исполнительный орган — президиум, бюро. Заседания последнего проводятся по мере необходимости, во многих странах еженедельно, в строго определенное время. Председательствует на них глава прави­тельства, присутствует узкий круг должностных лиц — замести­тели главы правительства, министры иностранных дел, финан­сов, юстиции, руководители спецслужб, отдельные крупные