АНАЛИЗ ОПЫТА И ПРОБЛЕМ СОВЕТСКОГО ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

1. Анализ итогов социально-экономического развития, степени решения ряда народнохозяйственных проблем программным спо­собом показывает, что комплексные народнохозяйственные про­граммы позволили ускорить решение ряда жизненно важных про­блем советской экономики, получить крупные народнохозяйствен­ные результаты. Этот вывод в первую очередь относится к программно запланированному созданию, освоению и развитию крупнейших территориально-производственных комплексов.

2. На программной основе был создан и успешно функциониро­вал Западно-Сибирский нефтегазовый комплекс, обеспечивший основные потребности страны в жидком топливе и сырье для неф­техимической промышленности. Завершение основной части про­граммы строительства и ввода в действие Байкало-Амурской же­лезнодорожной магистрали (БАМ) должно было стать условием широкого народнохозяйственного освоения новых районов, обла­дающих крайне нужными для страны природными богатствами. Однако стратегический замысел БАМа был недостаточно проду­ман и обоснован, превысил ресурсные возможности.

3. Не были успешными социально-экономические результаты осу­ществления комплексной программы развития Нечерноземной зоны РСФСР, что породило необходимость в ее дополнительной проработке. То же самое нужно сказать и о Продовольственной программе, итоги которой оказались заметно ниже ожиданий.

4. Осуществление Энергетической программы позволило замет­но продвинуться в увеличении энергообеспечения производства и реализации структуры топливно-энергетическою комплекса. Благодаря Энергети­ческой программе частично реализован курс на замену жидкого топлива газообразным, получила дальнейшее развитие гидроэнер­гетика, произошло становление атомной энергетики. Вместе с тем значительно изменившаяся ситуация в области возможностей и потребностей обеспечения страны топливно-энергетическими ре­сурсами потребовала трансформации курса Энергетической про­граммы.

5. Гораздо более скромны успехи Продовольственной программы и Программы развития производства потребительских товаров и услуг. Эти программы так и не позволили освободиться от про­должающейся до сих пор чрезмерно высокой зависимости россий­ской экономики от импорта продовольствия и целого ряда потре­бительских товаров, производство которых вполне осуществимо в России.

6. Комплексная программа научно-технического прогресса на пе­риод до 2005 г. так и осталась на уровне задуманного и не оказа­ла воздействия на формирование и осуществление мероприятий в области освоения новой техники и технологии.

7. Определенные экономические и социальные результаты были достигнуты в 1980-е гг. благодаря осуществлению республикан­ских комплексных программ и программ развития хозяйств круп­нейших городов и областей. Вместе с тем говорить о глубоком воздействии этих программ на структурные и социальные преоб­разования за редким исключением не приходится.

8. Советский опыт разработки и осуществления целевых комплек­сных народнохозяйственных программ свидетельствует об их высо­ких потенциальных возможностях благоприятного воздействия на решение проблем социально-экономического развития. Но сложив­шаяся практика разработки и реализации программ, программно-целевого планирования в целом не обеспечила получения требуемо­го эффекта, результативности. Одна из причин такого положения заключается в методическом несовершенстве и несоответствующем организационном уровне программных разработок и процессов их реализации.

9. Проблема согласованной разработки целевых комплексных про­грамм и государственных планов экономического и социального развития так и не была решена. Плановые решения вырабатыва­лись и принимались на самом высоком уровне и поэтому заведо­мо получали приоритет перед программами. К тому же в соответ­ствии с действовавшими правовыми нормами государственный план имел статус закона, чего нельзя сказать о комплексных на­роднохозяйственных программах. Серьезные недостатки выяви­лись в разработке государственных целевых комплексных про­грамм народнохозяйственного уровня.

10. Естественное стремление министерств, ведомств, региональных и центральных планово-управленческих органов решить как мож­но больше проблем ускоренным образом, на основе ожидаемого приоритетного ресурсного обеспечения программ приводит к не­померному нарастанию количества и масштабности целевых ком­плексных программ, поскольку их количество и масштабность не ограничены строгими пределами. Наряду с крупнейшими обще­государственными долгосрочными комплексными программами, имеющими право на существование, сложилась практика форми­рования на основе постановлений директивных органов многочис­ленных среднемасштабных и маломасштабных (в народнохозяй­ственном измерении) программ, не всегда обладавших официаль­но признанным программным статусом.

В итоге оказалось, что для осуществления принятых программ требовалось все больше ресурсов, особенно финансовых инвести­ций.

В итоге отсутствие ограничений на масштабность одновремен­но реализуемых программ привело к ситуации, когда на осуществ­ление принятых в период до 1985 г. комплексных народнохозяй­ственных программ потребовался объем капитальных вложений, соизмеримый с общими возможностями народного хозяйства в перспективе до 1990 г. и даже до 2000 г.

11. Во взаимосвязи и взаимодействии с проблемой масштабнос­ти и ресурсной обеспеченностисуществует и практически про­является проблема приоритетности программно реализуемыхзадач, обоснованности их выделения из общей совокупности це­левых задач экономического и социального развития. Если огра­ничительные условия на масштабность одновременно реализуе­мых программ теоретически не сформулированы и практически не используются, то различные критерии выделения программно решаемых проблем были предложены еще в 1980-х гг. В отдель­ных теоретических исследованиях и в методических положениях к разработке комплексных народнохозяйственных программ реко­мендованы виды критериев, с помощью которых предлагается отличать проблемы, подлежащие решению на программной осно­ве, путем разработки и реализации целевых комплексных про­грамм. В то же время предлагаемые критерии носят преимуще­ственно качественный характер, поэтому практическое примене­ние рекомендуемых критериев затруднено.

12. В сложившейся в советской экономике практике разработки целевых комплексных программ недостаточно строго соблюдал­ся принцип предварительной разработки функциональной структуры и формирования на ее основе исполнительной структуры.Перечень функциональных подпроблем не удовлетво­рял в ряде случаев требованию полноты, при этом, как уже упо­миналось, часто имела место избыточность, включение в програм­му таких подпрограмм, которые следовало бы вывести за ее пре­делы. Отдельные адресные задания и адресная исполнительная структура программ в целом в большинстве программ устанавли­вались непосредственно, прямым образом, а не как вытекающие из функциональных подпрограмм. Функциональные разделы не всегда находили явное выражение в структуре программ и не вы­делялись в самостоятельные блоки.

13. Опыт программно-целевого планирования выявил явно недо­статочный уровень, а по сути — отсутствие научно-методическо­го задела по экономико-математическим моделям, пригодным для использования в процессе составления программ. Такие модели могли бы стать аналитическим инструментом расчета и увязки между собой показателей программы, их согласования с показа­телями других программ и перспективных планов, средством ра­ционализации и оптимизации показателей комплексных программ. Созданные к настоящему времени экономико-математические мо­дели программного планирования имеют пока весьма ограничен­ное применение в практике разработки программ. Это обстоятельство затрудняет автоматизацию процессов программно-целевого планирования.

14. Основная проблема организации разработки, составления, рассмотрения и утвержде­ния программ заключалась в отсутствии четко выработанного по­рядка, определяющего, кто должен выступить в роли заказчика программы и ее разработчика, каковы процедуры согласования и утверждения целевых комплексных программ. Все эти вопросы применительно к каждой программе зачастую решались индиви­дуально, что не способствовало упорядочению процесса их раз­работки и принятия к исполнению.