Унификация промышленной политики

Классическая экономическая модель исповедует принципы свободы торговли и предпринимательства, совершенной конкуренции, известные как "laissez-faire", и выступает против вмешательства государства. Однако кейнсианство, а также целый ряд новых теорий обосновывают необходимость и полезность государственной экономической политики, в том числе и промышленной для преодоления так называемых провалов рынка и решения целого ряда стратегических проблем экономического развития нации.

Среди ученых и практиков нет однозначного толкования промышленной политики. Существует множество определений, дающих широкие и узкие трактовки, например, такие как:

- "Промышленная политика есть координированное целеполагание."

- -"Промышленная политика - совокупность мер, применяемая выборочно к отдельным проектам, фирмам, отраслям, с тем, чтобы достичь результатов, которые правительство считает благоприятными и эффективными для национальной экономики в целом".

- -"Промышленная политика включает все те меры, которые государство использует для улучшения экономического роста, производительности, конкурентоспособности".

По широте охвата различают три (не исключающие друг друга) типа промышленной политики: макроэкономическую, секторальную и микроэкономическую политики. Первая носит наименее интервенционистский характер, поскольку сводится в основном к созданию благоприятного экономического климата для функционирования частного бизнеса. Секторальная политика применяется в тех случаях, когда провалы рынка затрагивают конкретные отрасли. Микроэкономическая политика означает применение государством мер, направленных непосредственно на деятельность отдельной фирмы или группы фирм.

По механизму действия промышленную политику классифицируют как: ориентированную на рынок, интервенционистскую и смешанную. Первый тип направлен на поддержание конкуренции и свободы рынка. Политика интервенционистская проводится в формах и методах, аналогичных тем, что применяются в централизованно планируемых экономических системах. В действительности, государства обычно используют некоторую комбинацию рыночных и директивных методов, а потому их политика является по существу смешанной.

К основным инструментам промышленной политики относятся, в частности:

- тарифы и нетарифные ограничения (НТБ). Введение тарифов и НТБ может существенно ослабить конкуренцию.

- антитрестовские законы. Их наличие ограничивает монополистические тенденции и усиливает свободную конкуренцию.

- налоги и субсидии. В первую очередь те, что применяются селективно и создают преференции тем или иным отраслям, компаниям или, например, экспортерам.

- некоммерческие кредиты и предоставление кредитных гарантий (например, венчурному бизнесу, сопряженному с высоким уровнем риска).

- государственные заказы частным фирмам.

- поддержание образования и профессионального обучения.

- поддержка географической и профессиональной мобильности рабочей силы.

- финансирование НИОКР за счет бюджетных средств и др.

Роль государства в экономической жизни общества - широко дискутируемый вопрос. В 1980-е гг. в результате так называемой неоконсервативной контрреволюции в экономической теории верх одержали сторонники принципа laissez-faire. Однако, несмотря на широко распространенное мнение, что границы государственного вмешательства в рыночную экономику следует ограничивать и суживать, непреложным фактом является то, что наиболее впечатляющих экономических результатов добились страны, чьи правительства осуществляли активное и сильное влияние на все стороны коммерческой деятельности. Сторонники новой теории торговли и стратегической промышленной политики выдвигают целый ряд аргументов в пользу государственного вмешательства в экономику.

1. Временные горизонты частного бизнеса и рынка в основном краткосрочны. Правительству легче определить долгосрочные приоритеты страны в целом, выбрать адекватные меры для их реализации, установить ориентиры для частного бизнеса, расширив горизонты его видения экономики, и создать систему стимулов для частного капитала.

2. Правительства могут создавать буферные запасы продукции, скупая ее на переполненном рынке, предотвращая или смягчая действие кризиса. Частный рынок не способен не такие действия.

3. Фундаментальные научные исследования имеют значительные положительные внешние эффекты для всей экономики и всего общества в целом. Однако высокие риски и издержки их проведения, зачастую не сиюминутная отдача не позволяют частному капиталу финансировать фундаментальные НИОКР. Поэтому в большинстве стран этот вид исследований финансируется полностью или частично, непосредственно (через субсидии и прямое бюджетное финансирование) или опосредованно (через налоговые льготы) государством.

4. Промышленная политика государства может повысить адаптивность и эффективность экономики благодаря развитию образования и производственного обучения, формированию экономической и социальной инфраструктуры, повышению мобильности факторов производства и пр.

5. Государство может адекватно реагировать на экономическую политику других государств, а также на экономические действия иностранного капитала, отстаивая долгосрочные экономические интересы страны, ее предпринимателей и населения в целом.

Все эти аргументы в равной степени относятся и к промышленной политике отдельных национальных государств, и к единой промышленной политике ЕС. Промышленная политика ЕС не заменяет, а дополняет национальные промышленные политики. Политика ЕС применяется только в тех случаях, когда ее действенность выше, чем у национальной политики, и координируется с последней.

Промышленная политика ЕС формировалась достаточно долго и мучительно. Вплоть до середины 1970-х гг. развитие западноевропейских стран развивалось достаточно успешно и демонстрировало относительно быстрые темпы экономического роста, низкие уровни инфляции и безработицы, низкие цены на сырье. В этих условиях происходила и либерализация международной торговли: в рамках ГАТТ активно понижались тарифы.

Не удивительно, что в подобной экономической ситуации Римский договор, в котором были обособленно прописаны вопросы, связанные с торговой, аграрной, социальной и транспортной политикой, не затрагивает промышленную политику как таковую. Договор акцентирует внимание лишь на регулировании условий конкуренции и внешней торговли. Что же касается промышленной политики, то она всецело была оставлена на усмотрение национальных правительств.

Середина 1970-х гг. ознаменовалась кардинальным изменением воспроизводственной ситуации, обострением проблемы сырьевой и энергетической обеспеченности промышленного производства. Общемировой экономический кризис 1973-75 гг. сопровождался такими структурными кризисами, как нефтяной, энергетический, сырьевой, продовольственный, валютный, а также взлетом инфляции и безработицы. Реакцией стран ЕС и США стал протекционизм. Возникла необходимость в государственной поддержке отечественных производителей, в частности, посредством адекватной промышленной политики. Основная ее цель в каждой из стран-членов ЕС состояла в повышении конкурентоспособности национальной промышленности, прежде всего путем укрупнения европейских компаний до размеров, сопоставимых с американскими.

Одновременно возникла и потребность в координации и унификации промышленной политики в рамках ЕС, в выработке единых подходов. Проблема совместных действий стала особенно актуальной также и в связи с научно-технической революцией. Страны ЕС уже отчетливо ощущали технологический разрыв, отделяющий их от уровня США. НТР предъявила новые требования к промышленности ЕС. Были необходимы огромные инвестиции в НИОКР, структурная перестройка промышленности и приоритетное развитие наукоемких производств, переподготовка кадров, приспособление к условиям неценовой конкуренции. Само по себе снижение пошлин и создание таможенного союза не давало решения ни одной из этих проблем. Требовалась скоординированная промышленная политика на наднациональном уровне.

Первая попытка ввести реальную промышленную политику ЕС относится к 1970 г., когда Комиссия выступила с Меморандумом по промышленной политике (доклад Колонна). Доклад содержал пять основных предложений по реструктуризации промышленности региона и выработке приоритетов в совместной деятельности.

1. Доклад ориентировался на создание в будущем единого рынка ЕС, аналогичного рынка США или Японии, в рамках которого будут устранены все барьеры для взаимной торговли.

2. Доклад предлагал гармонизировать национальную систему стандартов по основным группам промышленных товаров, а также правовые и фискальные нормы учреждения предприятий в ЕС, тем самым предваряя выработку в будущем Статута Европейской Компании.

3. Большое внимание уделялось поддержке процесса слияний и поглощений среди компаний стран ЕС.

4. Утверждалось, что необходимо повышать профессиональную и географическую мобильность рабочей силы и качество менеджмента.

5. Подчеркивалось, что европейская солидарность против иностранных конкурентов должна распространяться также на такие сферы, как финансы и НИОКР.

Рассмотрение Доклада выявило две различные позиции. С одной стороны, Германия была настроена против какого-либо вмешательства в промышленную политику, как на национальном, так и наднациональном уровнях. Напротив, Франция приветствовала координацию национальных экономических политик. Другие страны распределили свои предпочтения между этими двумя позициями.

Следующим шагом явился Меморандум о Программе технической и промышленной политики 1973г. (доклад Спинелли). Сохраняя основные положения доклада Колонна, новый Доклад высказывался в пользу обмена информацией, координации национальных политики в области НИОКР, осуществления совместных проектов НИОКР и за устранение национальных технологических барьеров. Однако в условиях кризисной ситуации середины 1970-х гг. страны ЕС не были расположены к совместным действиям.

Решающее значение для совместной промышленной политики имели принятие в 1985 г. "Программы 1992" (Программы о завершении построения внутреннего рынка к 1992 г.) и подписание Единого Европейского Акта в 1986 г. 282 Директивы указанной Программы должны были покончить с несогласованностью национальных промышленных политик, в частности, путем устранения нетарифных барьеров (НТБ).

Четкую промышленную политику ЕС приобрел лишь с подписанием в 1992 г. Маастрихтского Договора (ст. 130). В Договоре были сформулированы цели промышленной политики ЕС: ускорить структурные преобразования в промышленности, создать благоприятный климат для инициативы, в особенности для малого и среднего бизнеса, поощрять сотрудничество и взаимодействие между компаниями, повысить эффективность использования в промышленности результатов научно-технологического прогресса.

Еще в 1989 г. Комиссия предложила принять Статут Европейской Компании, документ, идея которого была заложена еще в Докладе Колонна. Этот документ должен был поставить все компании стран ЕС в равное правовое и фискальное положение и тем самым устранить многие трудности, обусловленные несогласованностью национальных правовых норм и налоговых правил. Бизнес в ЕС стал бы намного проще и эффективнее, если бы регулировался единым сводом законов. Противники принятия Статута Европейской Компании высказывали опасения, что это приведет к потере национального суверенитета. Обсуждения затянулись, и даже в середине 1990-х гг. этот Документ не был еще принят.

Формирование промышленной политики ЕС осуществлялось не только в концептуальном и правовом планах, но и в форме конкретных действий, направленных на решение тех или иных узловых проблем в промышленности региона. При этом промышленная политика часто соприкасалась с политикой структурной и региональной.

Так, для поддержки и реструктуризации отстающих отраслей (текстильной, сталелитейной, судостроения, нефтехимической) предпринимались такие программы, как RECHAR, RENAVAL, RESIDER, RETEX и другие. Большую роль играет при этом Европейский Структурный Фонд (ЕСФ).

Для выравнивания уровней экономического развития и экономического благосостояния различных регионов в ЕС в 1975г. был создан Европейский Фонд Регионального Развития ( также относящийся к структурным фондам, как и ЕСФ). На помощь могли рассчитывать те области, где макроэкономические показатели (подушевой доход и безработица, в первую очередь) существенно отставали от средних по ЕС и где более 20% населения было занято в сельском хозяйстве. За счет фонда выдавались гранты, компенсирующие до 20% затрат капитала в этих районах.

Строго говоря, в ЕС действуют три структурных фонда: ЕСФ, ЕФРР и отдел ориентации Аграрного фонда.

В рамках реализации Единого Европейского Договора, финансовые ресурсы структурных фондов были более чем удвоены, а также пересмотрен механизм распределения и использования средств.

Были четко определены 5 целей региональной политики, средства их реализации и роль каждого из структурных фондов. В эти пять целей входят:

1) развитие структурно отсталых районов (отвечают все три структурных фонда);

2) конверсия производства в районах промышленного застоя (ЕСФ и ЕФРР);

3) и 4) борьба с хронической и молодежной безработицей (ЕСФ);

5а) реструктурирование аграрного сектора (отдел ориентации Аграрного Фонда)

5б) развитие аграрных районов (все три структурных фонда).

Определение приоритетов позволило сконцентрировать ресурсы и более эффективно их использовать. Так, на первую цель выделяется до 70% ресурсов всех трех фондов. Регионы, подпадающие под действие пункта 1, имеют подушевой ВВП менее 75% от среднего по ЕС уровня. К экономически отсталым районам относятся не только отдельные области той или иной страны, но и государства в целом, например, Греция, Ирландия, Португалия, большая часть Испании. В осуществлении промышленного развития регионов сталкиваются интересы стран-доноров, финансирующих структурные фонды, и стран-реципиентов. Нарастают противоречия между промышленно развитым Севером и отстающим преимущественно аграрным Югом. Собственно это противостояние и разграничение и должна преодолеть промышленная политика в своем структурном и региональном аспектах.

Согласно Маастрихтскому договору, к существовавшим структурным фондам был присоединен еще один - Фонд Сплочения (ФС). - для оказания помощи странам ЕС с наиболее низким уровнем дохода. Также в очередной раз были увеличены денежные ресурсы структурных фондов. Несколько позже был учрежден Европейский Инвестиционный Фонд (ЕИФ) для предоставления гарантий по крупным проектам, таким как создание транс-европейских транспортно-коммуникационных сетей, а также для стимулирования инвестиций в малом и среднем бизнесе.