Полномочия в области внутренней политики

Полномочия в области внутренней политики. Наиболее полно роль конгресса в системе разделения вла¬стей раскрывается в тех функциях, которыми наделен он по Конституции.

В рамках несколько упрощенной схемы они могут быть представлены в следующем виде: 1. Принятие за¬конодательства; 2. Бюджет и финансы; 3. Формирование ап¬парата исполнительной и судебной власти; 4. Контроль за деятельностью правительственного аппарата; 5. Осуществле¬ние квазисудебных функций; 6. Регулирование межправи¬тельственных отношений.

К этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в Конституции, но кото¬рые во многом определяют роль конгресса. К подобным не¬конституционным функциям могут быть отнесены предста¬вительство партий, социальных слоев и групп, обществен¬ных и профессиональных организаций; участие в формировании общественного мнения; определение полити¬ческой линии развития и т.д. Законотворчество.

По форме акты конгресса различают¬ся на билли (законы), резолюции и приказы. Билли, которые после одобрения их президентом либо преодоления его вето становятся законами (актами, статута¬ми), подразделяются на публичные билли и частные билли. Первые являются актами общего действия. Вторые — актами индивидуального применения или локального действия.

Конгресс принимает три вида резолюций: совместные, совпадающие и простые. Совместные резолюции практиче¬ски не отличаются от биллей ни по порядку их прохождения, ни по характеру их регламентации. Нередко изменения в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и, наоборот, изменения в совместные резолюции — закона¬ми. Как и билли, совместные резолюции передаются на под¬пись президента. В форме совместных резолюций принима¬ются проекты конституционных поправок.

В случае их одоб¬рения большинством в две трети голосов обеих палат они, без санкции президента, отсылаются законодательным со¬браниями штатов для ратификации. Совпадающие резолюции касаются главным образом дея¬тельности обеих палат, не имеют нормативного характера и не нуждаются в санкции президента. Фактически сила сов¬падающих резолюций распространяется только на конгресс. Простые резолюции принимаются каждой из палат в от¬дельности и в основном регламентируют вопросы внутренней организации палат.

Приказы принимаются также каждой палатой в отдель¬ности и содержат распоряжения, имеющие индивидуальное применение. В среднем за год конгресс принимает до 700 и более бил¬лей и резолюций из общего числа 3-5 тысяч внесенных на его рассмотрение проектов. Характеризуя законотворческую деятельность конгресса, необходимо подчеркнуть: она находится под значительным влиянием президента. Он определяет во многом не только программу законодательной деятельности, но и контролиру¬ет весь процесс законотворчества.

По некоторым оценкам, по инициативе президента либо иных подчиненных ему органов и лиц в конгресс поступает до 30 процентов всех законопроектов. Формально исполни¬тельная власть лишена права законодательной инициативы. Внести в палату проект может только сенатор или член па¬латы представителей. Однако результативность инициатив президента от этого ничуть не снижается. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, конгресс одобряет. Наиболее мощным средством воздействия президента, как и прежде, остается право вето (отклоняется весь проект в целом), которое конгресс может преодолеть лишь при по¬вторном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов.

Нередко только угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательно отнестись к запросам и за¬мечаниям со стороны президента. Эта позиция имеет под со¬бой достаточные основания. Конгрессу удается преодолеть не более трех процентов от общего числа президентских вето. Бюджет и финансы.

Формально, по Конституции, пре¬зидент лишен каких-либо полномочий в этой области. Толь¬ко конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы. Займы от имени Сое¬диненных Штатов может также заключать только конгресс. Наконец, “чеканка монеты” или эмиссия денег и выдача де¬нег из казначейства могут производиться только по закону конгресса. Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти.

Фактически в этой области иници¬атива перешла к президенту, хотя конгресс и сохранил за собой достаточный вес. Законодатели самостоятельно реша¬ют вопрос об увеличении, сокращении либо недопущении ас¬сигнований, запрашиваемых исполнительной властью. Не¬редко сами определяют, на какие цели и в каком объеме не¬обходимы ассигнования. Бюджет, принимаемый в форме совпадающей резолюции, не имеет обязательной силы, но он служит основой для при¬нятия финансовых биллей.

Последние принимаются в двух формах. Первоначально принимается разрешающий билль, в котором предусматри¬вается осуществление определенных проектов и их финанси¬рование. Однако никакие выплаты на основании такого за¬кона не производятся. Для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях, в котором казначейству дается распоряже¬ние о выделении соответствующих денежных сумм. Оба этих законопроекта передаются на подпись президента, который может наложить на них вето. Финансовый год в США начи¬нается 1 октября предыдущего календарного года. Рассматривая вопрос о финансах, необходимо сказать об “импаундменте” — отказе президента расходовать деньги, выделенные по закону конгрессом.

С 1974 г. определен сле¬дующий порядок разрешения подобных конфликтов. Прези¬дент должен обратиться к конгрессу со специальным посла¬нием, в котором дается объяснение причин, повлекших отказ от использования либо приостановку расходования ассигно¬ванных средств. Преодолеть “саботаж” президента конгресс может, приняв санкционирующий ассигнования билль.

Формирование иных государственных органов. Формаль¬но вопросы организации и структуры исполнительной вла¬сти, полномочий управленческих органов должны регламен¬тироваться законодательством. Однако конгресс давно (с 1939 г.) уступил это право исполнительной власти. Реализу¬ется оно президентом посредством планов реорганизации. Эти факты, согласно закону, должны представляться на ут¬верждение конгресса, который может в течение 60 календар¬ных дней их отклонить.

До 1977 г. полномочия президента по реорганизации исполнительной власти фактически не ог¬раничивались. Впоследствии по закону за ним сохранилось право на реорганизацию преимущественно второстепенных структур исполнительной власти. Что же касается крупных реорганизационных реформ (упразднение министерств и не¬зависимых административных агентств и пр.), проводиться они должны по закону конгресса. Согласно Конституции, назначение “послов судей Вер¬ховного суда и всех других лиц, назначение которых Кон¬ституцией не предусмотрено в ином порядке и должности которых установлены законом” производятся президентом по совету и с согласия сената (ст. II, разд.2). В общей сложно¬сти сенат утверждает несколько десятков тысяч кандидатов на должности гражданской и военной администрации.

В большинстве своем они утверждаются списком. Что же ка¬сается кандидатур на высшие должности в администрации и в Верховном суде, утверждение их происходит отдельно, за¬нимая иногда несколько месяцев.

В целом сенат подходит к утверждению назначений на ключевые посты достаточно жестко. Контроль за деятельностью правительственного ап¬парата. Традиционно наиболее действенным средством воз¬действия была и остается “власть кошелька”. Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям конгресса и учитывать воз¬можную его реакцию на те или иные их действия.

Столь же испытанным средством остается право постоян¬ных и расследовательских комитетов конгресса проводить расследования деятельности правительственных органов. До¬статочно напомнить, что в результате расследования юриди¬ческого комитета палаты представителей в 1974 г. Р.Никсон был вынужден уйти в отставку с поста президента. Не мень¬шую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы “Иран — контрас”. До недавнего времени в арсенале конгресса было и такое эффективное средство, как законодательное вето. Посредст¬вом его конгресс мог аннулировать либо приостановить дей¬ствия актов исполнительной власти, принимая как совпада¬ющие резолюции, так и простые резолюции одной из палат. Однако в 1983 г. Верховный суд США признал его примене¬ние неконституционным, нуллифицировав положения не¬многим менее 200 законодательных актов конгресса и лишив последнего действенной формы контроля.

Квазисудебные функции. К квазисудебным функциям конгресса относятся: оценка соответствия членов конгресса установленным Конституцией цензам и суд импичмента.

Первое полномочие не имеет большого значения ни для де¬ятельности самого конгресса, ни для определения его факти¬ческой роли. Иное дело — импичмент. Импичмент — особая процедура, заимствованная автора¬ми Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности яв¬ляются президент, вице-президент, судьи и должностные ли¬ца исполнительной власти.

Основание привлечения к суду импичмента — “измена, взяточничество или иное тяжкое преступление” (ст. II, разд. 4). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит палате представителей, осуществ¬ление суда — сенату. Однако импичмент только по назва¬нию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути, — это “политический процесс”, цель которого отстранить от должности виновных в соверше¬нии преступления или проступков, что, впрочем, в дальней¬шем не освобождает их от обычной судебной ответственно¬сти. В истории США сенат лишь в 13 случаях выступал в роли суда импичмента.

И только в четырех из них был вы¬несен обвинительный вердикт. Но и преуменьшать его зна¬чение не стоит. В 1974 г. только угроза суда импичмента заставила Р.Никсона уйти в отставку. Межправительственные отношения. Вопрос о формах взаимоотношений между конгрессом и правительствами штатов рассмотрен выше. Здесь же необходимо дополнить его сведениями о том, как осуществляется связь между ни¬ми. Эти вопросы Конституцией и законодательством не ре¬гламентированы. Однако практикой, в том числе и судебной, утверждены достаточно жесткие правила.

Так, конгресс не имеет права указывать либо давать рас¬поряжения правительствам штатов. Даже послания к шта¬там о ратификации конституционных поправок не создают юридически обязательного требования по их рассмотрению. В свою очередь, и органы штатов не вправе диктовать свою волю тем депутатам, которые представляют в конгрессе их штаты.

Каждый из них имеет лоббистов — своих “ходатаев” при Капитолии. Свои представительства имеют и многие консультативные органы, координирующие усилия шта¬тов, — Совет правительств штатов. Национальная конференция легислатур. Национальная ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига (до 1986 г. — Националь¬ная муниципальная лига) и др. Принимая законодательство и утверждая ассигнования, конгресс определяет развитие федеративных отношений по вертикали. В то же время он контролирует их и по гори¬зонтали.

Отношения между отдельными штатами должны оформляться на договорной основе, а соглашения между штатами — одобряться конгрессом. Без санкции последнего допускается заключение только тех соглашений, которые “не увеличивают политическую власть штатов и не угро¬жают верховенству правительства Соединенных Штатов”. 2.3.2.