Бюджетний календар

Місяць	Завдання	Термін виконання
Січень		• Затвердження розпису Державного бюджету України
Лютий		• Визначення переліку статистичних показників необхідних для обрахунку між бюджетних трансфертів

Важливим елементом є те, що головні розпорядники бюджетних коштів можуть брати зобов'язання та витрачати бюджетні кошти лише в ме­жах відповідних бюджетних асигнувань.

Касове виконання бюджету

У сфері муніципального управління касове виконання здійснюється двома шляхами:

1) «система єдиного казначейства» — тобто коли держава керує муніципальними коштами (Франція);

2) «система автономного управління» — коли на муніципалітет покла­дено цю функцію (Німеччина, Австрія);

3) змішані системи (Італія). Переваги:

• Держава збирає всі доходи і згідно розпису перераховує кошти неза­лежно від надходжень; також перераховує субсидії, залишки коштів інвестує.

• Надійність управління грошовою масою, гнучкість і чіткий розподіл функцій.

• Спрощується процедура контролю, зменшуються ризики, немає касо­вих розривів.

• Попередній контроль.

• Наступний контроль.

У режимі автономії фінансового управління кожен муніципалітет роз­глядається як незалежна одиниця. У разі негативного балансу потрібно залучати кошти банку, а це - сплата відсотків.

У деяких країнах з метою управління місцевими коштами органи місцевого самоврядування можуть створювати місцеве казначейство за раху­нок коштів місцевих бюджетів або заключати угоди з федеральним на обслу­говування (Росія).

Виходячи з цього, казначейське обслуговування має ряд переваг щодо ефективності використання бюджетних коштів, попереднього контролю, єдиного методологічного підходу.

Тому необхідно розробити концепцію казначейського обслуговування, визначивши права і повноваження кожного з учасників. При цьому не­обхідно забезпечити недопущення нецільового використання, неефективно­го розміщення замовлень, тобто всю повноту контролю.

2.8. Економічний і політичний вплив на бюджет органу місцевого самоврядування

Економічний вплив

Головні принципи:

• Бюджети рідко коли виконуються відповідно до плану.

• Серйозні економічні і політичні події можуть спричинити серйозні зриви виконання бюджету, навіть якщо він запланований найкращим чином.

• Немає набору правил чи методів, якими керувалися б країни для вирішення основних проблем виконання бюджету. Але існують прин­ципи, політичні методи та інструменти, які часто використовуються і можуть бути пристосовані до особливостей окремої країни.

• Хороші бюджетні системи передбачають незаплановані події протя­гом виконання бюджету і забезпечують планові механізми для прий­няття необхідних політичних рішень.

Недоотримання доходів

• Це загальна проблема виконання бюджету, навіть у розвинутих країнах.

• Двома основними загальними проблемами недоотримання доходів с: 1) економіка не працює так добре, як очікувалось, коли формувався бюджет; 2) затверджений бюджет засновувався на нереалістичних (занадто оптимістичних) прогнозах надходжень.

• Інколи третьою причиною є незадовільний збір податків, що часто поєднується з існуванням великого сектора тіньової економіки.

• Обсяг недоотримання доходів чітко визначає серйозність впливу на бюджет, а значимість визначає тип заходів, які вживає уряд для подо­лання проблеми.

• Велике недоотримання доходів може бути і не визначене на початку бюджетного року. Нездатність зреагувати швидко неодмінно спричи­нить фінансову кризу, що часто набуває більших масштабів дещо пізніше.

• існує лише два прийнятні і розумні способи подолання проблеми недоотримання доходів: зменшення видаткової частини і отримання до­даткових надходжень. Часто використовуються поєднання цих спо­собів.

Отримання додаткових надходжень

• Підвищення податків всередині року створює економічну непевність і, найчастіше, не принесе збільшення доходів вчасно для вирішення проблеми недоотримання в бюджеті. Цей метод підходить більше тоді, коли недоотримання надходжень прогнозується на етапі форму­вання бюджету.

• Позики також є методом подолання проблеми. Але міста не можуть вийти за рамки обмежень боргу і розміру дозволеного бюджетного дефіциту, маючи в той же час,обмежений доступ до фінансових ринків.

• Недоотримання доходів тимчасове, спричинене нерівними потоками надходжень протягом року. Ця проблема вирішується зосереджен­ням уваги на планах витрачання коштів і короткостроковими позика­ми. Цю проблему можна також вирішити короткостроковим відкла­денням виплат за зобов'язаннями органів влади.

• Зниження податків для стимулювання економіки і, таким чином, збільшення доходної частини. Зниження податків інколи є довгост­роковим вирішенням проблеми недоотримання доходів. Однак про­блему бюджетного року навряд чи вдасться вирішити.

Зменшення видатків

• Найчастіше органи влади вдаються до зменшення видатків, коли ви­никає проблема недоотримання доходів.

• Найпростішим рішенням є зменшення фінансування усіх програм на однаковий відсоток. Хоча це й не добре продумане рішення, що засно­вується на пріоритетності видатків, таким підходом найлегше керува­ти, і він найбільш політично прийнятний, оскільки "біль" від змен­шення фінансування однаково розподіляється між усіма бюджетни­ми організаціями.

• Зменшення фінансування, як правило, не поширюється па "законо­давчо затверджені програми" і "захищені програми". Така ситуація може негативно позначитись на інших видах діяльності органів вла­ди.

• Відкладення капітальних проектів і обмеження чи тимчасове обме­ження є дуже специфічними методами, які часто використовуються в поєднанні зі скороченням бюджетів.

• Часто зміни до бюджету мають затверджуватись відповідною радою.

• Нездатність швидко зреагувати на недоотримання доходів вимірюва­них пропорцій може швидко призвести до накопичення заборгова­ності. Тут існують свої проблеми, які обговорюватимуться далі.

• Недоотримання доходів створює багато проблем, пов'язаних з вико­нанням бюджету. Якщо бюджет базується на неправильному розра­хунку доходів, то проблем неможливо уникнути. За таких умов, вико­нання бюджету більше схоже на практичну вправу з курсу уп­равління кризовими ситуаціями. Отже, найгіршою ситуацією є та, ко­ли в основу оригінального бюджету закладено занадто оптимістичні розрахунки надходжень.

Видатки, не закладені в бюджет і невиконані зобов'язання

• Протягом бюджетного року можуть виникнути великі і незаплановані потреби в коштах.

• Як і у випадку з недоотриманням доходів, розмір незапланованої по­треби є важливим для визначення її серйозності. Крім того, така по­треба впливає на політичні рішення, які необхідно прийняти для вирішення проблеми.

• Позабюджетні видатки - це, як правило, потреба в коштах, які не­обхідно виділити, але які не були закладені в бюджет. До таких по­треб можна віднести кошти, необхідні для усунення наслідків стихійних явищ (таких, як потопи та землетруси) чи техногенних ка­тастроф (таких, як викид рідких токсичних матеріалів в річкову сис­тему).

• Невиконані зобов'язання можна охарактеризувати як конкретні за­конні чи, в деяких випадках, "потенційні" чи моральні зобов'язання органу влади для вирішення проблеми непередбаченої фінансової кризи. Сюди можна віднести несприятливе судове рішення, за яким встановлюється фінансове зобов'язання органу влади.

• Будь-який бюджет стикається з непередбаченими видатками протя­гом року. Більшість органів влади вже мають відпрацьовану систему вирішення таких проблем, особливо невеликого масштабу.

• Чітка юридична база є важливим елементом будь-якого політичного рішення, за якою встановлюється коло відповідальності органу влади і визначається система, за якою можна віднайти необхідні шляхи ви­ходу з негативних ситуацій.

• Більшість фінансових ризиків оцінити нескладно; з ними можна впо­ратись, залишаючись в рамках нормального бюджетного процесу. Може використовуватись стандартний набір інструментів оцінки і управління ризиками.

Перед кризою

• Варто ще раз наголосити, що для вирішення проблеми непередбаче­них витрат до настання кризи повинна існувати юридична база. По-друге, ризик, якому піддається бюджет, має оцінюватись і усвідомлю­ватись на стадії формування бюджету.

• Хороші бюджетні системи передбачають резервні фонди для неперед­бачених витрат для покриття ризиків, які відносяться до гарантій ор­ганів влади і впливу змін на обмінні курси вартості обслуговування боргу.

• Практичне правило полягає в тому, що резервний фонд для неперед­бачених витрат не повинен перевищувати 1-3% загальної суми бюд­жету.

• Хороший бюджет робить різні припущення при аналізі потенційного економічного впливу на бюджет.

• Середньостроковий вплив на вартість обслуговування боргу з огляду на зміни обмінних курсів і відсоткових ставок має періодично оціню­ватись.

• Припущення щодо надходжень та відтоку капіталу мають ретельно перевірятись для прийняття до уваги можливих змін у зовнішньому середовищі.

• Економічні ризики, що асоціюються з потенційними зобов'язаннями також мають оцінюватись.

• Усі фактори, перераховані вище, впливають на величину резервного фонду для непередбачених витрат.

Подолання кризи

Методи, що використовуються для вирішення проблеми незакладених в бюджет видатків і невиконаних зобов'язань, відрізняються один від одного і залежать від розмірів видатків і ситуації в країні.

1. Коригування бюджету. Якщо сума видатків невелика, то першим етапом є внесення змін до бюджету. Це означає зменшення видатків деінде в бюджеті для компенсації непередбачених видатків. Такий захід, як правило, потребуватиме юридичної ухвали. Може застосо­вуватись перепрограмування, якщо сума невелика і якщо існує по­вноваження.

2. Використання резервного фонду для непередбачених видатків. Це може бути першим варіантом розв'язання проблеми, за умови того, що резервний фонд існує і покриває розмір та природу видатків. Зміни до бюджету можуть і не вноситись, але відповідна рада має знати про використання фонду.

3. Використання непередбаченого асигнування, що настає після запиту додаткового асигнування. Цей метод найчастіше використовується в розвинутих країнах, де дефіцит і його обслуговування не є найго­ловнішими проблемами. Це дозволяє тимчасово використовувати кош­ти, виділені під інші програми до того часу, коли кінцева вартість може бути використана як основа для додаткового асигнування.

4. Використання "фонду на чорний день". Деякі уряди засновують на довгостроковій основі "фонд на чорний день" для фінансування неочікуваних потреб. Як правило, цей фонд задіюється, коли доходи перевищують видатки (часто внаслідок непередбачених доходів, наприклад поділ резервів природних ресурсів чи приватизація ак­тивів). Створення таких фондів є іще одним засобом подолання дефіциту доходів.

5. Борг. Взяття боргових зобов'язань для розподілу великих видатків на довший період часу.

6. Підвищення податків та інші доходи.

• Не існує формули для вирішення таких проблем. Часто рішенням є поєднання деяких з перерахованих вище інструментів.

• Однак усі розвинуті бюджетні системи певним чином закладають рішення в бюджет, - чи видатки залежать від існуючих асигнувань, чи до бюджету вносяться зміни.

Боротьба з інфляцією

• Величина інфляції визначає серйозність проблеми. 3-5% інфляції може бути подолано також без особливих перестановок у більшості бюджетів. 20% інфляції створює серйозні проблеми для виконання бюджетів на рівні їх виконання в попередньому році.

• Крім того, інфляція підвищує вартість запозичення коштів. Таким чином, частина бюджету має йти на обслуговування боргу. Звичайно, в той же час знижується справжня вартість обслуговування вже існу­ючого внутрішнього боргу.

• Першим етапом боротьби з інфляцією є час, коли формується бюд­жет. До питання врахування інфляції необхідно підходити з усією обережністю. Найбільш типовими рішеннями є:

1. Замороження заробітної плати робітників і службовців Якщо це відбувається протягом декількох років підряд, то це може знизити реальний доход службовців, негативно позначитись на моральному стані, стати причиною втрати роботи, знизити продуктивність праці і, врешті решт, стати головним політичним питанням.

2. Індексування законодавчо затверджених програм. Пенсії, допомо­га по безробіттю, медичні платежі і деякі інші законодавчо затверд­жені програми можуть автоматично індексуватися для дотримання рівня реальних сум.

3. Вибіркове збільшення інфляції. Оскільки інфляція різниться за­лежно від економічних галузей, то під час формування бюджету мо­же бути прийняте рішення допустити вибіркове збільшення інфляції в тих сферах, які вважаються найбільш важливими, напри­клад, ціни на пальне.

4. Коригування бюджету. Однією відповіддю на інфляцію є припи­нення фінансування малопріоритетних програм для підтримання більш важливих, принаймні на найнижчому рівні фінансування в реальній вартості.

• Усі кроки, перераховані вище, аналізуються і плануються до початку виконання бюджету. Як тільки бюджет приймається і починається його виконання, вибір інструментів для боротьби з інфляцією обме­жується.

• Найбільш важливими є надійна інформація і прогнози, заздалегідь запланований і добре продуманий метод боротьби з інфляцією, а та­кож чітке усвідомлення реального впливу інфляції на послуги, що на­даються окремими бюджетними організаціями.

• Інфляція може також підвищити ціну валюти доходів, так само як і її вартість. Це має привести до збільшення доходів, що частково може компенсувати вплив інфляції на видаткову частину.

Політичний вплив і корупція

Позитивний вплив політики:

• уряди змінюються. Часто це не збігається з бюджетним циклом. Но­вий уряд може розробляти інші політичні лінії і встановлювати свої пріоритети;

• у більшості бюджетів закладено можливість представлення нової політики. .Ллє ця можливість, як правило, обмежена. Скоріше, бюд­жет нового уряду вже в повному обсязі відображатиме всі нові політичні лінії, пріоритети і нові програми;

• тиск зацікавлених груп часто перешкоджає нормальному виконанню бюджету. Але цей тиск здоровий (у більшості випадків) і є прикладом демократії в дії. Іноді неможливо вирішити певні проблеми, що вини­кають протягом поточного року в контексті бюджету;

• перехідні періоди - це періоди, коли баланс між цілісністю існуючого бюджету і бажаними змінами нового уряду має збалансовуватися з особливою обережністю.

Негативний вплив політики:

• "поганій політиці" можна дати таке визначення: це спроба політиків і урядовців тиснути на виконання бюджету і порушувати матеріальне право, а також перешкоджати ефективному виконанню бюджету;

• такий тиск може проявлятись, починаючи від намагань "просунути" хорошого товариша чи родича на певну посаду в обхід нормальним процедурам, до диктування результатів важливого тендеру фірмі, ко­лезі чи товаришу. Несанкціонований арешт коштів чи використання коштів не за призначенням є ще одним прикладом;

• захист від невідповідного впливу та забезпечення найкращого вико­нання бюджету є головними причинами того, чому країни розробля­ють закони про державну службу, державні закупівлі, аудиторську діяльність та засоби контролю виконання бюджету;

• прозорість діяльності, що пов'язана з виконанням бюджету, є голо­вною характеристикою бюджетних систем, які змодельовані для за­хисту від невідповідного політичного впливу. Прозорість вважається наріжним каменем належного управління видатками;

• зловживання бюджетною системою на політичному рівні, яке може й не бути незаконним, часто підриває довіру громадськості і може при­звести до виникнення сумнівів щодо належного витрачання держав­них коштів. Прикладом може послугувати недавній випадок з Прем'єр-міністром Франції, до спеціального фонду якого надходили для розподілення невраховані кошти як премії для його підручних і колег;

• зрозуміло, що ця проблема поширюється не тільки на перехідні країни. Але там вона стає ще серйознішою, оскільки законодавча база і інститути, які займаються проблемою прозорості і контролю, менше розвинуті.

Корупція

• людина є такою, якою вона є. Корупція існує в усіх урядах. Най­частіше корупція фінансово процвітає в країнах, які менше всього мо­жуть собі її дозволити. Нігерія мала б бути дуже багатою країною. На­справді економіка цієї країни слабка;

• корупція має місце, коли державні службовці використовують свої посади для незаконного привласнення державних коштів. Простіше кажучи, вони крадуть державні кошти;

• така ситуація виникає, коли посадовець чи державний службовець вирішує, що його власний добробут важливіший за добробут народу;

• державні кошти залишаються державними незважаючи на те, вкра­дені вони прямо чи отримані у формі оплати роботи підрядника і за­кладені у вартість проекту. Ці суми здатні значно ускладнити будь-які проблеми з виконанням впорядкованого бюджету;

• більшість суспільств живуть добре, коли є підтримка з боку народу і є довіра до уряду. Атмосфера корупції шкодить такій підтримці і довірі;

• ось як ще впливає корупція на виконання бюджету:

1) вкрадені гроші залишають суспільство, і ефект економічного муль­типлікатора втрачається;

2) гроші, які були виділені, не направляються на надання державних послуг;

3) асигнування видатків визначається фаворитизмом, а не державними пріоритетами;

4) порушується процес фінансової звітності;

5) державні товари та послуги можуть бути гіршої якості і коштувати дорожче;

6) за умов обмеженого бюджету, державні послуги не надаються, а інші державні функції не виконуються.

• Корупція державної влади підриває належне виконання бюджету, як і будь-який інший фактор, і зводить нанівець зусилля усієї бюджетної системи.

Бюджетна система і питання управління

Головні принципи:

• для вирішення проблем виконання бюджету, які з'являються протя­гом року, необхідна продумана і прозора нормативно-правова база;

• існують загальноприйняті принципи і набори інструментів, які мо­жуть використовуватись для виходу із складних ситуацій.

Огляд

• Перехідні країни стикаються з певними проблемами під час виконан­ня бюджету.

• Сюди входять: ліквідація заборгованості, порядок понесення ви­датків у випадку нестачі готівкових коштів (зарплата на першому місці, капітальні видатки на останньому; пенсія на першому місці і т.д.), впорядкований і прозорий процес перерахування трансфертів, належне управління резервними фондами.

• Цей перелік можна продовжувати. Але це ті питання, якими орган влади управляє і які можуть причинити ряд серйозних проблем про­тягом виконання бюджету, якщо ці питання залишити без уваги.

• І знову необхідно встановити природу проблем, які пов'язані з вико­нанням бюджету, а потім ознайомитись із правилами та досвідом їх вирішення.

Борг

• Боргом називають невиконані зобов'язання органу влади сплатити за товари та послуги, причому нездатність сплатити за останні вийшла за межі нормального комерційного графіка, який було погоджено. Ча­сто борг виникає тоді, коли в уряду немає готівкових коштів розпла­титись за рахунками. Стандартними прикладами може послугувати нездатність виплатити зарплатню і сплатити рахунки.

• Коли дозволяється накопичення боргу протягом певного періоду ча­су, то він переростає в заборгованість уряду. В цьому розумінні бор­гом є безвідсоткова "позика уряду".

• Борг може спричинити й ряд інших похідних проблем. Це не тільки те, шо працівникам не виплачується зарплати, що, в свою чергу, не дозволяє їм робити власні видатки.

• Деякі борги можуть з'являтись внаслідок поганого прогнозування готівкових коштів і управління фінансуванням бюджету. А серйозні боргові проблеми відображають нездатність уряду привести бюджет у відповідність до наявних прибутків.

• Якщо видатки децентралізовані, то борги можуть з'явитись в резуль­таті діяльності розпорядників бюджету, які купили те, на що гроші не виділялись, чи не використали гроші згідно з пріоритетами, встанов­леними відповідною радою.

• Борги також можуть виникати через недостатню координацію діяль­ності центральних і місцевих органів влади.

• Перше правило боротьби з боргом - не допустити його першої появи під час формування реалістичного бюджету і коли уряд вживає не­обхідних заходів для фінансування бюджету.

• Якщо виникає борг, то другим правилом буде правильно записати або "занести" борг до кредиторської заборгованості в головній бух­галтерській книзі. Це дозволяє зрозуміти проблему і вжити не­обхідних заходів для її вирішення. Інформація у формі "Звіту про кредиторську заборгованість" надсилається до казначейства, яке ви­користовує його для відстеження боргу.

• Нерідко на кінець бюджетного року залишаються невиконані зо­бов'язання. Але таке трапляється, коли очікується, що фінансування з бюджету того року покриє ці зобов'язання протягом розумного періоду часу, залежно від використовуваного методу ведення бухгал­терського обліку.

• Цілком нормально мати певні суми в "кредиторській заборгованості" протягом процесу виконання бюджету. Це лише постачання товарів та послуг, які ще мають бути оплачені, оскільки платіжне доручення має бути надіслане до банку, а платіжні документи ще не були готові.

• Що робити, якщо всередині бюджетного року стає зрозуміло, що боргів не уникнути чи вони вже існують:

1. Направити бюджетних спеціалістів на вжиття заходів з недопущен­ня подальшого накопичення боргів. Передбачається, що плани вит­рачання коштів будуть приведені у відповідність до наявних доходів. Можливо, потрібно буде внести зміни до бюджету.

2. Внесення змін до бюджету. Це може стати першим заходом. Внесен­ня ґрунтовних змін до бюджету дасть можливість знизити видатки за найменш пріоритетними видами діяльності. Очікування того, що кожне управління буде самостійно вирішувати проблеми з великими боргами не додає гнучкості до вирішення питання приведення у відповідність обмеженого фінансування і найвищих пріоритетів.

3. Складання графіку виплати боргу. Для вирішення проблеми боргів мають розроблятись певні програми. Якщо борг достатньо великий, то графік виплати боргу може покривати декілька років.

4. Списання боргів. Це фінансово неправильний підхід. Але часто уряд може вирішити проблему боргу, оплативши частину боргової суми і списавши решту. Це погана практика, до якої вдаються лише в крайніх випадках, коли реципієнти мають можливість отримати якусь частку винних їм грошей, що співставляється з тим, що краще щось аніж нічого.

• Податкові борги (недоїмка) - це податки, які має отримати держава, але які не були сплачені. Звичайно, це може негативно позначитись на виконанні бюджету.

Трансферти

• Міжбюджетні трансферти від уряду місцевим органам влади склада­ють значну частину бюджету більшості міст.

• Надзвичайно важливе існування хорошої системи визначення та роз­рахунку міжбюджетних трансфертів. Система не може бути хоро­шою, доки формула і її застосування не стануть надбанням громадсь­кості і будуть ретельно перевірятись і оскаржуватись місцевими ор­ганами чи громадянами!

• Отримання і виплата коштів підлягають ретельному обліку і мають бути прозорими.

• Часті скарги з боку місцевих органів влади (в унітарних системах) оз­начають, що уряд перевіряє належність фінансування і потім перера­ховує кошти місцевим органам влади.

• Має існувати чітка система збору і обліку перерозподілених доходів на місцевому рівні.

• Міжфондові трансферти (платежі) часто відбуваються протягом ви­конання бюджету, але це, як правило, звичайні операції, які дещо відрізняються від великих міжбюджетних трансфертів.

Резервні фонди

• Це суми, які відкладає уряд для виходу з особливих ситуацій.

• Як вже зазначалось вище, ступінь законності їх заснування визначає­те, яким чином вони використовуються під час виконання бюджету.

• Найбільш поширеними типами резервних фондів є:

1. Резервний фонд для непередбачених видатків. Як правило, закла­дається в законі про річний бюджет з визначеною метою, наприклад, для фінансування незапланованих подій, таких як подолання наслідків природних катаклізмів. Такий фонд становить 1-3% від суми загального фонду (в Україні сума загального фонду не може пе­ревищувати один відсоток видатків загального фонду). За умови на­лежного заснування вони встановлюють мету, згідно з якою витрача­ються кошти.

2. Фонд на чорний день. Як правило, засновується як спеціальний фонд і існує за межами закону про річний бюджет. Це фінансовий ре­зерв уряду для боротьби з непередбаченими обставинами, такими як різкий економічний спад, що призводить до падіння рівня надход­жень, чи фінансова криза. Використання фінансових ресурсів цього фонду вимагає законодавчого ухвалення. Але за певних обставин уряд може отримати певний обмежений доступ до такого фонду.

3. Невизначене призначення. Це не резервний фонд, але згадується са­ме тут. Це спеціальні фонди закріплені за вищим посадовцем чи керівником бюджету протягом бюджетного процесу з повною свобо­дою користування цими фондами. Чіткий облік цих фондів не ве­деться, що потенційно може сприяти зловживанням коштами цього фонду.

• За умови належного управління, резервні фонди ведуться як окремі рахунки в казначейській системі рахунків. Ведення цих фондів на ок­ремих рахунках комерційних банків вважається неприйнятною прак­тикою.

• При використанні коштів вони, як правило, записуються як міжфондові трансферти в загальний фонд, де вони надаються відповідній бюджетній організації, яка може нести відповідальність за фактичні видатки. Кошториси і плани видатків організацій коригуються через повноваження органу влади для збереження балансу бюджету.

• Як правило, вимагаються документальні підтвердження і обґрунту­вання трансфертів та видатків.

Отже:

• політичні рішення приймаються під час виконання бюджету для по­долання непередбачених обставин, деякі з яких можуть стати причи­ною внесення значних змін до бюджету;

• має існувати відповідна нормативно-правова база в законодавстві про бюджетну систему для вирішення проблем реалізації бюджету, коли вони виникають;

• бюджет, який базується на макроекономічних показниках і заниже­них оцінках прибутків, завжди зробить процес переміщення коштів під час виконання бюджету більш керованим;

• процес виконання бюджету має бути всеохоплюючим і зважати на всі аспекти державних видатків уряду і не тільки на ті, що затверджені в рішенні про річний бюджет.

2.9. Реформа адміністративно-територіального устрою в Україні та її" вплив на виконання бюджетної політики

Проблема адміністративного устрою почала хвилювати українську політичну еліту ще, певно, з моменту зародження державності. Хоча після тихого поховання результатів роботи комісії з адміністративної реформи під головуванням Леоніда Кравчука увага до раціональної організації

адміністративно-територіального ладу ослабла. Періодично створюються комісії, констатуються явища, що свідчить про непрогнозованість та невиз­наченість державної політики в цьому.

Процес заговорювання проблеми так і тривав би традиційно для ук­раїнського політикуму. Однак почали прогресувати фактори, які досить серйозно впливають на активність політичної еліти у державотворенні. Це насамперед політико-економічні чинники на макрорівні. Від організації адміністративно-територіальних одиниць залежить обсяг повноважень, які їм надаються. Відповідно можна говорити при цьому про посилення представництва чи послаблення регіональної еліти. З укрупненням областей їх роль значно зростає. Це демонструється щороку перед затвердженням бюд­жету.

Сучасні межі областей стали затісними для потужних регіональних уг­руповань. Центри тяжіння вже визначилися, на часі реалізація політичного рішення про розподіл країни. Форми медіа-підтримки випливають із середо­вища, що створюється. В Донецьку застосовуються лозунги, спрощені до елементарної формули: ми багаті, але нас оббирає Київ. Потенційно насторо­жених, національно свідомих галичан заколисують, прикриваючись автори­тетом В'ячеслава Чорновола, - ідея створення земель, мовляв, є його політичним заповітом.

На мікрорівні очікування змін підпираються сподіваннями па малий бізнес. Так, аналіз бізнесової активності свідчить, що відкриття та рентабель­не функціонування підприємства починається тоді, коли зона обслуговуван­ня перевищує три тисячі жителів, які є потенційними споживачами продуктів його діяльності. Принаймні витрати на "змащення" адміністративної машини окупуються, якщо кількість чиновників, що забезпечують "дах" та регулю­вання сфер впливу, не надто велика. З бюджетної точки зору частка видатків на утримання сільських рад різко зростає зі зменшенням розмірів громад. Ад­же в малолюдних селах практично немає інших бюджетних установ - дитса­док закритий, бо мало дітей для формування групи, фельдшерсько-акушерсь­кий пункт не працює, бо не вистачає коштів на нього. Осередки культури - сільські клуби у зв'язку зі старінням населення занепадають. А утримання сільського голови, його помічника та бухгалтера нерентабельне.

Після схвалення Бюджетного кодексу питання оптимізації адміністра­тивного поділу набуває особливої гостроти. Нормативно-формульний підхід оголив проблеми, які донедавна затушовувались бюджетною "матрьошкою". Розрахунок видатків на споживачів особливо болісно вдарив по малочисельних адміністративно-територіальних одиницях та по тих, які мали розгалу­жену систему бюджетних установ.

Існує також низка недоречностей в адміністративно-територіальному устрої, які ускладнюють взаємовідносини між їх різними суб'єктами, різко підвищуючи людський фактор. Так, до складу деяких міст входять не тільки села, а подекуди й міста. Спостерігається накладання повноважень різних органів самоврядування, які за законом однакові. Непоодинокі випадки, ко­ли деякі населені пункти чи землі не перебувають в адміністративно-тери­торіальних угрупуваннях, до яких приписані, що ускладнює систему уп­равління ними. Наприклад, фермер, що проживає в одному селі, має землю

на території іншої сільської ради. Для спрощення оподаткування місцеві ор­гани влади прийняли рішення про відведення цієї землі під юрисдикцію ра­ди, де мешкає цей господарник.

Обмеження юрисдикції органів самоврядування територіальних гро­мад лише межами населеного пункту створює правовий вакуум у регулю­ванні взаємовідносин на території, яка знаходиться поза цими населеними пунктами. За умов невизначеності ці прогалини намагається заповнити рай­онна державна адміністрація, хоча ряд повноважень відноситься до компе­тенції органів місцевого самоврядування.

Невідповідність потенцій великих міст їхнім правам викликає інколи неадекватні демарші місцевої еліти. Наприклад, у Харкові незаангажованість реалізувалася у формі "мовного бунту". Центрами "фронди", тра­диційно є великі міста, які концентрують у собі серйозну критичну масу не­вдоволеності статусом вторинних суб'єктів великої політики. За умов відсутності такого об'єднуючого фактора, як мова, хробак сепаратизму зна­ходить тут сприятливі умови для свого розвитку. Хочемо того чи ні, але ве­ликі міста, що мають свої специфічні проблеми та серйозні амбіції, вимага­ють особливого підходу. їхні інтелектуальні та матеріальні потужності до­сить великі для того, щоб говорити про їх самодостатність.

Якщо великі бізнесово-політичні групи зацікавлені в укрупненні облас­тей, а малий бізнес - в об'єднанні сільських рад, то місцеві чиновники, навпа­ки, рятують за подрібнення районів, створення нових сільських рад, підвищен­ня статусу містечок. Раніше розрахунок від потреби провокував організацію нових адміністративно-територіальних одиниць. Так, за часи незалежності кількість районів зросла з 479 до 490, міст обласного (республіканського) зна­чення - з 147 до 172, сільських рад - з 9211 до 10263. Створення нових адміністративно-територіальних угруповань, звичайно, супроводжується збільшенням адміністративного апарату. При цьому населення України змен­шилося майже на 4 млн. осіб. Тому тягар витрат на утримання апарату місце­вих органів влади зріс досить суттєво. Так, якщо одна сільська рада в 1971 р. обслуговувала в середньому 3,6 населених пункти з чисельністю 2,5 тис. чо­ловік, то в 1991 р. - відповідно 3,1 і 1,8, а в 2001 р. - 2,8 і 1,5.

Так, держава дещо робила, щоб відрегулювати самовідтворення адміністративного апарату, зокрема за наявності залізної політичної волі, здатної подолати тихий саботаж супротивників. Останню таку спробу здійснив Микита Хрущов у 60-ті роки. Після територіально-адміністративної реформи 1966 р. кількість районів було зменшено з 604 до 476.

Критерії, за якими формуються адміністративні одиниці, залежать від історичних епох, етнічних та соціальних особливостей. Так, за радянських часів головними ознаками були кількість членів партії та мобілізаційна го­товність викопувати прямі вказівки центру. Існувала ієрархічна піраміда, де середня кількість підпорядкованих кожному рівню одиниць коливалася в межах 25 областей, кожна з яких мала в середньому 20 районів, кожний з яких - по 20 сільських рад.

Навчений повзучою контрреволюцією удільних князівств (нині їх на­звали б регіонами), Наполеон на початку XIX ст. розбив Францію на 100 де­партаментів (з них 96 - в метрополії), які й стали основним рівнем концент­рації органів державної влади. Були й регіональні рівні управління, але вони не мали суттєвого впливу. Комісари, згодом префекти як регіонів, так і де­партаментів прямо підпорядковувалися центральному урядові. Навіть нині, після проведення децентралізації, роль регіону як рівня самоврядування значно менша від ролі департаменту та комуни. Частка видатків регіонів у всіх місцевих бюджетах сягає близько 12 % проти 45 % для департаментів та 40% для комун; решта відноситься до міжмуніципальних утворень - агломе­рацій.

З підвищенням ролі регіонів Європейський Союз дедалі більше заохо­чує не національні, а місцеві програми, що відповідає курсу на децент­ралізацію управління. Для удосконалення порівняльності та вироблення гармонійних підходів до розвитку територій розроблено класифікацію адміністративно-територіальних одиниць (NUTS), яка узаконена рішенням Єврокомісії 2001/0046. Наразі офіційно зареєстровані субнаціональні адміністративно-територіальні одиниці на рівнях NUTS 1, 2, 3, кожна з яких отримала свій код. Таким чином до рівня NUTS 1 було віднесено регіони в Бельгії та землі в Німеччині, до NUTS 2 - провінції в Бельгії та Голландії, регіони («Regierungsbezirke») в Німеччині, Франції, Ірландії, Італії, авто­номні округи («comundidades autonomas») в Іспанії, землі («Bundeslander») в Австрії, до NUTS 3 - райони («Kreise/kreisfreie Stadte») в Німеччині, ародісманти в Бельгії, райони («Amter») в Данії, райони («arrondissements») в Бельгії, райони («nomoi») в Греції, департаменти у Франції, провінції в Іспанії, Італії, лани («lan») у Швеції.

Для кожного рівня рекомендовано повноваження, які доцільно здійснювати, та орієнтовну кількість населення. Так, NUTS 1 повинен мати від 3 до 7 млн. жителів, NUTS 2 - від 800 тис. до 3 млн., NUTS 3 - від 150 до 800 тис. осіб. Усі територіальні одиниці регіонального плану, які відповіда­ють цим критеріям, розглядаються на паритетних умовах. Більше того, не ре­комендується надавати однакові повноваження регіонам, які не належать до однієї вагової категорії.

Розроблена також класифікація для дрібніших адміністративно-тери­торіальних одиниць. Так, території менші за NUTS 3 (сільські райони) відне­сені до NUTS 4, а первинні, базові одиниці - до рівня NUTS 5. Це комуни у Франції, гміни у Польщі, муніципалітети у Німеччині. Якщо щодо NUTS 4 ще застосовується критерій кількості населення, то для NUTS 5 головним фактором є субсидіарність, тобто наближеність влади та суспільних послуг до населення. Таким чином, як мале село, так і мегаполіс підпорядковують­ся одному рівню NUTS 5.

Вимоги до раціонального використання суспільних коштів спонукали деякі уряди провести реформу з оптимізації адміністративного управління. Щоправда, у Франції комуна залишилася священною коровою, тому децен­тралізація виявлялася в розширенні прав самоврядування. У Німеччині та Польщі до реформи підійшли радикальніше, зокрема визначено рівень, яко­му держава надає владні функції. Дрібні населені пункти можуть мати орга­ни самоорганізації відповідно до функцій, які делегуються органами само­врядування.

Для того щоб накреслити шляхи оптимізації адміністративно-тери­торіального устрою, необхідно визначити, які цілі вона переслідує. Головне завдання - сформувати такі адміністративно-територіальні одиниці, які мог­ли б не тільки бути ефективними провідниками державної політики, а й ма­ли змогу виконувати самоврядні функції. Відповідність ресурсних можливо­стей переданим повноваженням повинна бути закріплена прозорою та про­стою системою оцінки діяльності адміністрації як громадськістю, так і дер­жавними органами. Тому має бути створена чітка система адміністративно-територіальних одиниць (АТО), які можна було б порівняти між собою.

Ще однією умовою створення системи АТО є забезпечення її стабільності, стійкості до впливу зовнішніх, подекуди суб'єктивних фак­торів. І, звичайно, потрібно пам'ятати про те, що занадто різкі зміни конфігу­рації адміністративно-територіальної мережі зумовлюють саботаж адміністративного апарату.

Таким чином, поняття адміністративно-територіальної одиниці АТО повинне включати в себе такі елементи:

• винятковий перелік повноважень, які є ексклюзивними, тобто за їх виконання відповідає лише адміністрація, утворена в межах АТО, стосовно якої органи управління інших рівнів здійснюють лише кон­трольні функції;

• керованість території, тобто ресурсна можливість реалізувати визна­чену компетенцію;

• нерозривність території;

• відсутність у своєму складі інших АТО такого ж типу та рівня, тобто з тим же переліком повноважень.

Перша умова реально означає, що якщо на певній території не може бу­ти організоване здійснення зафіксованих законодавством компетенцій, на­приклад через відсутність відповідних бюджетних установ, то розширюють­ся території з утворенням АТО відповідного рівня, або ці компетенції пере­даються до адміністративно-територіальних одиниць вищих рівнів.

Друга передбачає наявність відповідного кадрового та матеріального забезпечення для виконання переданих функцій. Безперечно, власні фіскальні можливості відіграють при цьому важливу роль, але не вирішаль­ну, оскільки система фінансового вирівнювання, основи якої закладено в Бюджетному кодексі, дозволяє підтримувати соціальну інфраструктуру на певному мінімальному рівні.

Звичайно, в межах АТО повинні бути реалізовані насамперед делего­вані повноваження, тому лише з адміністративно-територіальними одиниця­ми держава налагоджує фінансові стосунки, здійснюючи трансфертну політику. Тільки на рівні АТО місцевому виконавчому органу надаються владні функції, бо тут влада може бути компетентна та відповідальна. Це, звичайно, не означає, що в маленькому селі, яке входить до селищної ради, що об'єднує кілька сіл, не може бути створено орган самоорганізації населен­ня. Однак його функції обмежуватимуться винятково власними повнова­женнями. Таким чином, поняття АТО варто відокремити від поняття "тери­торіальна громада", його потрібно розглядати як єдиний суспільно-госпо­дарський організм, що не має внутрішніх відцентрових тенденцій.

Ще одна необхідність створення адміністративно-територіальних оди­ниць полягає в отриманні можливості порівнювати ефективність їх діяль­ності. Адже для того, щоб зробити висновок про роботу влади в одному селі або місті, потрібно порівняти результати її діяльності з іншою, яка має ті самі компетенції, кількість населення та фінансові можливості, що вирівнюються з допомогою трансфертної політики. Причому ця політика не зменшує моти­вацію до нарощування власних фінансових ресурсів - Бюджетний кодекс дає достатньо широке поле для маневрів, принаймні для бюджетів тери­торіальних громад. Щодо районного та обласного рівня, то тут законодавець не залишив люфтів, цілком логічно трактуючи їх як такі, що не мають само­врядування, а відповідно, і власних, виняткових повноважень. Дійсно, ні об­ласна, ні районна рада недієздатні, оскільки не мають власних виконавчих органів. А державні адміністрації за своїм статусом не повинні мати власної політики - вони є провідником лінії центру. Тому про регіональну політику на зразок контрактів держава -регіон говорити поки що рано.

Однак розуміння легалізації регіонального самоврядування вже знахо­дить свою підтримку в українському політикумі. Звичайно, на без­конфліктне вирішення цього питання, принаймні до 2004 p., сподіватись не варто, адже районні та обласні державні адміністрації насамперед забезпечу­ють потрібні владній еліті результати народного волевиявлення.

Якщо ж відкинути політичні мотиви, то державні адміністрації, завдан­ня яких полягає в реалізації державної політики на місцях, координації діяльності відомчих структур та здійснення контрольно-наглядових функцій за діяльністю органів самоврядування, повинні існувати. Потрібно лише з'ясувати, на яких рівнях їх створювати. Нинішній рівень району для цього занизький - суто державних функцій вони не мають. Та й просте на­кладання органів виконавчої влади на строкатість органів самоврядування міст і районів обов'язково породить дублювання їх ролі та непотрібне проти­стояння між ними. Логічніше сконцентрувати функції державної влади на території, яка об'єднує 4-5 районів. Звичайно, на рівні області теж доцільно залишити державну адміністрацію. Взагалі варто все-таки придивитися до досвіду Франції - за двісті років свого існування наполеонівська система ор­ганізації управління територіями довела, що вона ефективна. На жаль, наш істеблішмент звик мавпувати дії північно-східного сусіда, але створення 5-6 округів, які об'єднували б кілька областей, - не найкращий приклад для копіювання. Концентрація влади на занадто великій території неминуче по­роджуватиме спокуси позмагатися з центром, від якої не ухилиться навіть призначений Президентом посадник - тиск та принади місцевої еліти інко­ли дуже сильний. За відсутності ж традиції державницького мислення та мізерного утримання з боку держави неважко й забути, хто ти - частина цієї еліти, чи "государеве око". Підтвердженням цього є дуже млява реакція на виклики місцевих сепаратистів з боку представника Президента в Авто­номній Республіці Крим, який не кращим чином відстоює інтереси держави в цьому регіоні.

Бюджетний кодекс, можливо, дещо безцеремонно "втрутився" в сферу регулювання іншого законодавства, однак необхідність чітко розмежувати видаткові повноваження між різними рівнями влади примусила його роз­робників зафіксувати критерії цього розмежування, які покликані слугувати також основою формування системи адміністративно-територіального уст­рою. Насамперед йдеться про розмежування між державою та самоврядуван­ням, яке проходить по лінії відповіді на питання, що є виключними функціями держави. Усі інші можна або закріпити (власні повноваження), або делегувати самоврядуванню.

Встановлені також критерії розмежування повноважень між різними рівнями самоврядування. Це соціальні послуги:

• первинного характеру, надання яких повинне здійснюватися макси­мально наближено до споживачів;

• базового характеру, які гарантовані Конституцією і надаються всім мешканцям відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

• специфічні, спеціалізовані, для певної обмеженої категорії спожи­вачів.

Так, у галузі освіти до першої групи відноситься дошкільна освіта. Діти повинні мати можливість ходити до садків у безпосередній близькості від свого помешкання. Для середньої освіти вагомою є необхідність надання ви­сокого рівня знань, яке дасть змогу громадянинові реалізувати себе в соціальному середовищі, а тому це повноваження відноситься до другої гру­пи. А от школи-інтернати, які обслуговують спеціальну категорію соціально вразливої частини населення, чи обдарованих учнів слід віднести до третьої групи.

У галузі охорони здоров'я первинна медицина має забезпечувати медико-санітарний моніторинг та надання первинної медичної допомоги. Базові функції повинні забезпечувати лікування більшості захворювань широкого розповсюдження. А от специфічні хвороби - туберкульоз, психічні розлади, тяжкі випадки патології тощо - в компетенції спеціальних медичних установ.

Виходячи з логіки наведених критеріїв, легко помітити, що певні функції можуть реалізовуватись у межах одного населеного пункту, деякі - кількох сіл, інші - на районному та обласному рівнях. Тому до характерис­тик АТО, крім рівнів, визначених набором компетенцій, застосовується ще один параметр - ці повноваження здійснюються в межах однієї територіаль­ної громади чи кількох, для потреб яких створюються регіональні органи влади. З огляду на європейські підходи до організації самоврядування розрізняються два визначення типу самоврядування - місцеве та регіональ­не (табл. 3).

Таблиця 3

Система АТО

Рівні самоврядування	Місцеве АТО	Регіональне АТО
Первинний	Село, містечко, район в місті	Селище
Базовий	Місто	Район
Спеціалізований	Мегаполіс	Область

Розділ 2. Виконання бюджетної політики на місцевому рівні

На жаль, Конституція України залишає мало свободи у застосуванні термінів, які характеризують види самоврядування. Територіальні громади визначаються такими поняттями: село, селище, місто. Однак цього недостат­ньо для організації системи АТО. Так, для об'єднання кількох малих сіл вар­то ввести окреме поняття - кущ чи волость, якщо воно не дратуватиме ук­раїнофілів. Наразі пропонується використати термін „селище", до якого зви­кати неважко, хоча при цьому доведеться пожертвувати загальновживаним "велике село".

"Місто районного підпорядкування" у зв'язку зі зменшенням популяр­ності слова "підпорядкування" пропонується замінити на „містечко" чи наміть „муніципалітет" у значенні англійського town. А от "місто обласного підпо­рядкування" можна назвати просто „місто", рівнозначне англійському city.

На окрему увагу заслуговує термін „мегаполіс". Так визначається вели­ке місто, яке за своїми розмірами, населенням та економіко-політичним зна­ченням виходить за рамки тих компетенцій, які передбачається закріпити за містом.

Потрібно встановити чіткий критерій того чи іншого статусу. Принцип тут простий - функції, які неможливо чи недоцільно виконувати в рамках місцевого АТО, передаються до регіонального. Якщо маленькі села не мо­жуть реалізувати „джентльменський набір" повноважень, визначених пер­винним рівнем, їх здійснює селище. Якщо місто не має потужної кадрової, інтелектуальної бази, то діяльність базового рівня здійснюється районом. Тільки великі міста в змозі повною мірою реалізувати ті компетенції, які віднесені до рівня спеціалізованих.

Прості розрахунки бюджетних потреб та можливості їх здійснення в рамках нормативного підходу виводять на оптимальні розміри АТО залежно від кількості населення:

1-ий рівень - не менше 4 тис. жителів;

2-ий рівень - не менше 40 тис. жителів;

3-ий рівень - понад 800 тис. жителів,

Звичайно, можуть бути винятки, пов'язані з іншою умовою життєздат­ності - керованість територією. Очевидно, що на Волині, чи в степу, гірських місцевостях, де густота населення досить мала, території, які мали б бути охоплені в межах одного угруповання, надто великі для того, щоб ефек­тивно управляти ними. Тому варто виходити з доступності мешканців до соціальних послуг. При цьому розрахунок бюджетних нормативів ґрунтува­тись не тільки на кількості споживачів, а й на площі, протяжності шляхів, складності рельєфу. Не можна не враховувати також історичні та етнічні особливості. Однак рішення про надання того чи іншого статусу відповідно­му АТО в таких випадках має регулюватися дуже чіткими нормами, які мож­на адекватно перевірити для того, щоб не було зловживань, адже певні пере­ваги автоматично зменшують нормативи бюджетної забезпеченості для всіх інших АТО цього рівня, що вписуються в загальну концепцію їх утворення.

Існує певний психологічний бар'єр сприйняття факту, що певне місто, яке мало статус обласного підпорядкування, може його позбутись, деякі се­ла можуть втратити свою ідентифікацію, а деякі райони доведеться об'єдна­ти. Однак бюджетна реформа спонукатиме до цього населення цих міст, сіл та районів. Тим більше, що вже з 2003 р. залежність міст районного підпо­рядкування, сіл, селищ від суб'єктивізму районних органів влади буде істот­но знижено - формулу розподілу трансфертів опускають на рівень нижче від району. А в 2004 p., не виключено, трансферти до бюджетів територіальних громад взагалі регулюватимуться законом, а не рішенням районних чи об­ласних рад. Тоді маленьке місто, яке домоглося статусу обласного значення, для того щоб захиститися від нав'язливої опіки районного керівництва, по­трапить у пастку ресурсної недостатності. Трансферти розраховуються на кількість населення, тоді як реальні видатки залежать від закладеної проект­ної потужності бюджетних установ, мінімальні потреби яких перевищують розрахункові. Керівництву міста доведеться укладати договори із сусідніми селами чи районом на передачу йому коштів для лікування тих людей, які відвідують лікарню, що утримується його з бюджету. Те ж і з учнями, що проживають у навколишніх селах. Та найважчим тягарем виявиться соціальний захист населення - соціальні субвенції держава традиційно не надає в повному обсязі. Це, не кажучи вже про утримання апарату уп­равління, який об'єктивно розшириться відповідно до компетенцій, встанов­лених за базовим рівнем.

Тому процес відносного зниження статусу чи об'єднання малих тери­торіальних громад у селищні АТО або дрібних районів - у більші виявиться хоч і болісним, але природним. Уже тепер керівники ряду містечок, які сво­го часу добилися статусу обласного підпорядкування, зондують у Міністерстві фінансів можливість отримання кращих показників бюджет­них розрахунків, мотивуючи це тим, що вони все-таки перебувають у сільській місцевості.

Безперечно, для того щоб не було вимирання периферійних населених пунктів, потрібно встановити іншу схему управління та формування влади щодо регіональних АТО. Логічно запозичити створення керівних органів Європейського Союзу - половина складу європейської комісії формується за принципом: від коленої країни - по одному представнику, половина - про­порційно кількості населення. Якщо такий підхід застосувати до регіональ­них адміністративно-територіальних одиниць, то в їхніх представницьких органах не буде більшості депутатів з - центрального села - для селищної ради, містечка - для районної ради, міста - для обласної ради. Керівника ви­конавчої влади при цьому доцільно обирати радою, а не всім населенням. У рамках регіональних угруповань прямі вибори глави виконавчої влади за відсутності громадянського суспільства ведуть до авторитаризму, що па об­ласному рівні обов'язково переходить у сепаратизм. Уже в новітній історії України це було не раз. Якщо вже призначені Президентом представники центрального уряду не тільки допускають, а й спонукають до грубого пору­шення Конституції та законів, то що станеться, коли вони стануть практич­но безконтрольними князьками у своїй вотчині?

Окремо про мегаполіси. Утворення їх не тільки зніме проблему ресурс­ної невідповідності рамкам наданих компетенцій, а й зніме диполь протисто­яння центр - область, оскільки місто практично порівнюється з областю і от­римує самостійні прямі зв'язки з центром. Цим знижується загроза поділу України на сфери впливу різних політично-бізнесових кланів. Крім цього, ми зможемо вписатися в схему адміністративно-територіальної класифікації Європейського Союзу - всі області та мегаполіси відноситимуться до рівня NUTS 2. А це важливо для інтеграції в європейське співтовариство, якщо, звичайно, ці наміри дійсно реальні. Не варто боятися того, що ряд міст, які не дотягують до статусу мегаполіса за показником кількості населення, всіма правдами та неправдами його добиватимуться. Адже надання місту цього статусу відбуватиметься за наявності низки інших умов мережі спеціалізо­ваних закладів, які обслуговують в основному населення міста, тоді як для населення області повинні існувати однотипні заклади. А утримання та амортизація їх значно дорожчі, ніж установ базового рівня, потужності яких розраховані на охоплення великої кількості людей. Так що менші міста бу­дуть мати фінансові труднощі - розрахунок трансфертів з Державного бюд­жету проводиться на кількість споживачів послуг. Мають бути також укла­дені договори з обласними структурами про управління комунікаційними мережами та іншими системами життєзабезпечення міст - водозаборами, полігонами утилізації сміття тощо, а також врегульовані питання земельних сервітутів. До речі, ці питання актуальні і для міст, які відносяться до базо­вого рівня, і для селищ.

Таким чином, запропонована система є достатньо стійкою - ресурсні обмеження краще від всіх заборон застерігатимуть від надлишкової амбіційності.

Існуючі адміністративні утворення поступово повинні бути приведені у відповідність до запропонованої моделі. Так, село чи навіть місто в місті або набуде статусу району в місті, або змушене буде заявити про своє відділення від міста з усіма наслідками, що стосуватимуться утримання зро­щеної інфраструктури.

Уся територія України повинна бути поділена на ділянки, де не буде дірок, не охоплених юрисдикцією АТО місцевого типу. Виняток можуть ста­новити окремі території, наприклад військові полігони, де встановлюється управління спеціальною державною адміністрацією. Вони утворюються ок­ремими законами щодо кожного окремого угрупування відповідно до загаль­ного законодавства про спеціальні АТО.

Розглядати райони в місті як територіальну громаду не зовсім логічно - надто велика залежність їх від життєдіяльності організму всього міста. Од­нак було б нерозумно не зважати на те, що низка повноважень, наданих місцевій владі, ефективніше здійснюються на районному рівні. Це, напри­клад, дошкільна освіта, соціальний захист та соціальне забезпечення, ремонт житлового фонду. Досвід передових закордонних країн свідчить, що району­вання варто здійснювати, за кількості населення понад 300 тис. чоловік. Зви­чайно, при цьому необхідно створювати представницький орган - районної в місті раді, може стати своєрідним громовідводом соціальної напруженості, що, безсумнівно, виникає у великих містах через недоступність мешканців до перших осіб міста. Безперечно, побутові проблеми краще вирішувати на нижчому рівні. Хоча Бюджетним кодексом видатки та доходи районних у місті бюджетів визначаються відповідно до встановлених міською радою по­вноважень за районними органами влади, однак існує об'єктивна потреба узагальнити досвід реалізації районами цих повноважень і законодавчо їх закріпити. У цьому разі район в місті набуває статусу АТО.

Ще один штрих до портрета адміністративно-територіального устрою, який на перший погляд видається несуттєвим, однак європейці чомусь так не вважають. Це питання найменування та перейменування АТО. Доцільно ввести в закон норму, яка існує в деяких країнах Заходу, що воно допус­кається лише з додавання до назви АТО додаткових букв чи слів, які не змінюють черговості його в загальному реєстрі. Щодо увіковічення пам'яті видатних людей, то воно допускається лише у випадку, якщо після смерті та­кої особи виросло третє покоління громадян, яке об'єктивно може оцінити її вклад у процвітання нації. Реально це не менше 50 років. І, звичайно, такі найменування присвоюються лише новоствореним адміністративно-тери­торіальним одиницям.

З метою сприяння автоматизації процесу управління в органах місце­вого самоврядування було розроблено Типову функціональну організаційну структуру виконавчих органів міської ради.

Принципи, на яких побудовано Типову функціональну організаційну структуру виконавчих органів міської ради (далі - "типова структура"), є та­кими:

1) повна відповідність діючому законодавству України;

2) мінімізація кількості управлінського персоналу;

3) професіоналізм (у визначенні заступників голови);

4) функціональність (у визначенні форми типової структури);

5) гармонійність (за функціями у визначенні підпорядкованості).

Основним принципом, яким керувались при розробці типової структу­ри, було врахування всіх вимог до функціональних обов'язків посадових осіб виконавчих органів ради, викладених у статтях ЗМС, що визначають власні і делеговані повноваження місцевого самоврядування. Додатково при роз­робці типової структури було враховано вимоги щодо повноважень місцево­го самоврядування, викладені в Конституції України, Законах України: "Про державну підтримку малого підприємництва", "Про рекламу", "Про державну статистику", "Про освіту", "Основи законодавства України про охорону здоров'я", "Про міліцію", "Про органи самоорганізації населення", "Про землеустрій", „Про планування і забудову територій", „Про оренду дер­жавного та комунального майна", а також "Земельному кодексі України" та інших законодавчих актах.

Результатом роботи стала структура органів управління, яка може бу­ти представлена у вигляді наведеної нижче схеми.

Наведену типову схему не деталізовано до рівня відділів, що входять до складу управлінь. Але це завдання вирішено. Для кожного підрозділу міськвиконкому (відділу, управління) визначено функціональні обов'язки і повноваження па підставі вимог чинного законодавства України. Наприклад, до складу управління соціально-економічного розвитку, зовнішньоекономічної діяльності та інвестицій віднесено відділи: плануван­ня соціально-економічного та культурного розвитку міста; промисловості та розвитку підприємництва у виробничій сфері; з питань залучення інвестицій та зовнішньоекономічної діяльності; розвитку малого підприємництва; ціно­вої політики.

Наведена вище типова структура відповідає вибраній базовій моделі міста - обласного центру з кількістю жителів не більше 700 тис. Для районного центру або міста обласного значення кількість заступників міського голови може бути зменшено за умови підпорядкування паралельної "вертикалі" і замість управлінь створено відповідні відділи. Наприклад, блок технічного забезпечення розвитку міста може бути підпорядковано першому заступнику міського голови, а блок сприяння силовим структурам та з над­звичайних ситуацій - керуючому справами. Можливі також інші варіанти. У великих містах (з кількістю мешканців понад 1 млн.) деякі відділи можуть бути розширені до рівня управлінь, у разі необхідності збільшено кількість заступників міського голови

Особливості кожного міста можна врахувати під час безпосередньої роботи з міським головою та його командою, депутатським корпусом. Одним із результатів цієї роботи буде визначення конкретно обґрунтованої структу­ри виконавчих органів ради, а також розроблені положення про структурні підрозділи виконавчих органів ради.

Як не прикро, але слід визнати, що державна політика в царині оптимізації адміністративно-територіального устрою (АТУ) України до цього часу є невизначеною. Розробкою стратегії формування оптимального варіан­ту АТУ через моделювання впливу наслідків впровадження різних схем її на ефективність функціонування органів публічної влади (органів держаної влади та органів місцевого самоврядування) в Україні, починаючи з базово­го рівня і закінчуючи найвищим рівнем адміністративного поділу, на дер­жавному рівні ніхто системно не займається. Навіть Президент України не­двозначно натякнув, що до кінця його каденції це незручне питання не варто чіпати.

Ряд недоречностей в адміністративно-територіальному устрої України лежать на поверхні й ускладнюють взаємовідносини між їх різними суб'єкта­ми: в складі деяких міст адміністративно знаходяться не тільки села, а й по­декуди й міста; деякі населені пункти чи землі територіально не знаходяться в адміністративно-територіальних одиницях, до яких приписані, що усклад­нює систему управління ними; обмеження юрисдикції органів місцевого са­моврядування громад лише межами населеного пункту створює правовий вакуум щодо регулювання взаємовідносин на території, яка знаходиться за межами цих населених пунктів.

Історія знає приклади застосування різних критеріїв, за якими адміністративним шляхом встановлювався АТУ, залежно від епохи, етнічних та соціальних особливостей.

Об'єктивне визначення цього співвідношення і стане реальною осно­вою для реалізації на практиці, з одного боку, права та спроможності громад самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого зна­чення, а з іншого - виконання конституційного обов'язку держави гаранту­вати нормальне функціонування та розвиток місцевого самоврядування в Україні як одного з найбільш важливих інститутів демократії. Здавалося б усе дуже просто. Але за 12 років незалежності ні уряд, ні Верховна Рада Ук­раїни до практичного вирішення цієї проблеми на основі системного підходу навіть не спромоглися наблизитися. Це свідчить про те, що проблемою ста­новлення в Україні повноцінної, потужної, самодостатньої системи місцево­го самоврядування як автономної недержавної системи публічної влади, яка має взяти на свої плечі розв'язання більшості проблем громад, практично ніхто не займався.

Зрозуміло, що проведення системної та глибокої реформи місцевої влади, зокрема системи місцевого самоврядування, потребує великої підго­товчої роботи і не тільки в київських кабінетах та наукових установах.

Аби зрозуміти та чітко уявити собі, яким чином треба просуватися до реалізації па практиці принципу спроможності та повсюдності місцевого са­моврядування, як формулювати критерій об'єктивної необхідності об'єднати громади, деформувати та формувати громади, які можна було б назвати за певним критерієм самодостатніми, необхідно провести дослідження задіяного та незадіяного ресурсного потенціалу (інтелектуально-кадрового, земель­ного, матеріально-технічного) кожної громади, а саме:

1. Щодо природного ресурсу громад:

• необхідно дослідити (вивчити) як і з якими результатами для типової громади використовується зараз її природний ресурс (ліси, водойми, місцеві корисні копалини);

• виходячи з територіального місцерозташування громади, наявних ко­мунікаційних можливостей, пріоритетів розвитку регіону, державних програм тощо спрогнозувати, в якому напрямі та як можна посилити (розширити чи змінити) використання природних ресурсів в інтере­сах збільшення спроможності громади.

2. Щодо матеріально-технічного ресурсу громад:

• з метою створення карти регіону (з точністю до громади) про рівень формування та споживання ресурсів на один кілометр квадратний та на 1 тисячу населення провести дослідження реального стану майна громади, майна розвалених державних колгоспних структур, майна недержавних діючих структур, транспортних комунікацій, зв'язку, за­безпеченості енергоносіями власного та завезеного походження, ко­мунальних підприємств тощо.

3. Щодо земельного ресурсу:

• з метою створення карти ефективності використання земель кому­нальної власності громади та карти реального стану збирання земель­ного податку з усіх земель території юрисдикції громади дослідити, яка кількість і якої землі (за призначенням та формою власності) зна­ходиться в межах території юрисдикції громади та може знаходитися в юрисдикції громади, тобто територію можливої юрисдикції грома­ди.

4. Щодо кадрового ресурсу:

• провести дослідження реального демографічн