Лекция 26. Пропорциональная и смешанная избирательные системы

Основные понятия:

пропорциональная избирательная система; избирательный метр; естественная квота; правило наибольшей средней; жесткие списки; преференциальное голосование; система свободных списков; панаширование; система «единственного передаваемого голоса»; правило заградительной оговоркой или заградительного пункта; смешаная избирательная система; референдум; общенациональные, региональные и местные референдумы; конституционные и законодательные референдумы; дозаконодательные и послезаконодательные референдумы; консультативные и императивные референдумы; обязательные и факультативные референдумы; утверждающие и отклоняющие референдумы; международно-правовые и административные референдумы; плебисцит; формула референдума.

Мажоритарные системы критикуются часто. Действительно, они обладают рядом недостатков, хотя, как мы видим, имеют свои достоинства. Уже в XIX веке начались поиски более справедливых избирательных систем, поиски более демократичных механизмов избрания депутатов либо иных избираемых лиц. Научные изыскания привели к созданию пропорциональной избирательной системы. Она была введена в ряде стран уже в конце прошлого века: в 1888 году в Сербии и в 1899 году в Бельгии. Суть пропорциональной системы в том, что места в парламенте распределяются между партиями или избирательными блоками пропорционально числу поданных голосов за ту или иную партию или избирательный блок. Если, например, партия получает 30% голосов по стране, она будет иметь 30% мест в парламенте. Эта система очень точно отражает распределение политических симпатий в стране.

Основным принципом пропорциональной системы, точнее говоря, стержнем, на котором держится пропорциональная система, является избирательный метр или избирательная квота. Избирательный метр – это необходимый минимум голосов, который должна собрать та или иная партия для того, чтобы получить депутатский мандат в парламенте. Иначе говоря, избирательный метр – это то число голосов, которое необходимо для избрания одного депутата. Каждая партия получает по избирательному округу столько мандатов или депутатских мест, сколько избирательных метров она сумеет добыть. Избирательный метр вычисляется разными способами, но, чаще всего, это происходит следующим образом: число поданных и признанных действительных голосов по конкретному округу делится на число мандатов, выделенных на этот округ (число депутатских мест, которые избираются от данного округа). Например, если в округе подано 120 тысяч голосов, а избирается 5 депутатских мест (выделено 5 мандатов), то самый простой способ определения избирательного метра – это 120 тысяч голосов разделить на 5, получится 24 тысячи голосов. Это и будет избирательный метр или избирательная квота. Каждый партийный список получит то число мандатов, которое равняется числу избирательных метров, укладывающихся в собранном данным партийным списком числе голосов. В каждом округе, как правило, свой избирательный метр, поскольку число проголосовавших избирателей в каждом округе свое. Как правило, при пропорциональной системе в округах и неодинаковое число выделенных мандатов.

В некоторых случаях (достаточно редко) законом может быть установлено единое для всех округов число голосов, которое необходимо для избрания депутата. Это называется «способом единого числа».

Для того, чтобы лучше понять основы пропорциональной системы, следует обратиться к примеру. Например, в избирательном округе со 150 тысячами избирателей за 5 депутатских мандатов борются 4 крупные партии и несколько мелких. Обозначим эти партии цветами: партия «зеленых», партия «красных», «оранжевых» и «синих». После прошедших выборов оказалось, что в них приняли участие 140 тысяч человек. 10 тысяч избирателей не пришли на избирательные участки. Вычисляется избирательный метр: 140 тысяч голосов, признанных действительными, делятся на 5 мандатов, поскольку заранее было установлено, что от этого округа избирается 5 депутатов. Получилось 28 тысяч голосов. 28 тысяч голосов – тот необходимый минимум (избирательный метр), который должна получить партия для получения одного мандата. Возьмем условные цифры: партия «зеленых» получила 40 тысяч голосов, партия «красных» – 30 тысяч, «оранжевых» – 45 тысяч, партия «синих» – 23 тысячи голосов. Другие мелкие партии получили какие–то очень маленькие числа, и они не берутся в учет. Для того, чтобы вычислить, сколько каждая из этих партий получила мест, число полученных ими голосов сравнивается с избирательным метром. То есть, избирательный метр как бы накладывается на полученные ими голоса. Итак, «зеленые» получили 40 тысяч голосов, стало быть, они получают 1 место, и в остатке еще остается 12 тысяч голосов. Партия «красных» получила 30 тысяч голосов, значит, они получают 1 место и в остатке – 2 тысячи голосов. Партия «оранжевых» – 1 место, плюс в остатке 17 тысяч голосов. Партия «синих» имеет 23 тысячи голосов. У нас получилось при предварительном раскладе, что распределено 3 места. Однако в запасе есть еще 2 места. Как же распределяются оставшиеся мандаты? Чаще всего, применяется способ наибольшего остатка. Под остатком понимаются те голоса, которые оказались «лишними» при заполнении избирательных метров. У «зеленых» – 12 тысяч, у «красных» – 2 тысячи, у «оранжевых» – 17 тысяч, но у «синих» вообще еще не использовано 23 тысячи голосов. Это, естественно, число самое большое. Поскольку все остатки меньше этого числа, партия «синих» получает 1 место. Значит, распределено уже 4 мандата, осталось отдать использовать последний. Конечно, он достанется «оранжевым», поскольку у «оранжевых» 17 тысяч в остатке, и они получают еще одно место. Итак, все мандаты распределены, и единственное, что как бы «повисло в воздухе», это 12 тысяч оставшихся мест у партии зеленых и 2 тысячи у «красных». Для того чтобы эти маленькие остатки не пропали, в некоторых странах они суммируются в масштабах всей страны, по всем избирательным округам, и вычисляется избирательный метр также по всей стране. Таким образом, эти остатки не пропадают, поскольку, если в масштабах страны при суммировании неиспользованных остатков набирается какое–то более или менее значительное число, которое реально сопоставимо с несколькими избирательными метрами, то одно или два места дополнительно предоставляется данной партии. Избирательный метр в масштабах всей страны вычисляется также довольно просто: берется число всех избирателей, принявших участие в голосовании, и делится на число всех мандатов, т.е. на число мест в парламенте.

Описанный способ распределения мандатов называется иногда естественной квотой. Этот способ изобрел и предложил для использования в 1855 году английский адвокат Томас Хэр, чем и прославил свое имя. Способ Томаса Хэра имеет свои недостатки, поэтому его стали улучшать. Так, улучшения были предложены еще одним английским адвокатом Генри Друпом и профессором из Швейцарии Эдуардом Хохенбах-Бишофом.

Однако после способа Томаса Хэра наибольшей популярностью пользуется другая система, которая получила название по имени изобретателя, бельгийского математика, – система Виктора д’Ондта. Система д’Ондта еще называется «правилом наибольшей средней». В соответствии с этой системой число голосов, полученных каждым партийным списком по округам, делят последовательно на 1, 2, 3, 4 и т.д., до цифры, соответствующих числу списков. Если списков 4, значит, делят на 1, 2, 3, 4, если пять – на 1, 2, 3, 4, 5 и т.д. Полученные цифры распределяют в порядке убывания. Частное – порядковый номер, который соответствует числу замещаемых мандатов, является общим делителем. Каждый список получает столько мест, сколько раз общий делитель укладывается в полученном этим списком числе мандатов. Система наибольшей средней более точно распределяет места, но она несколько сложна, во всяком случае, более трудна для понимания. Система д’Ондта и ее варианты применяется в Бельгии, Финляндии, ФРГ, Италии, Португалии и ряде иных стран. Система Томаса Хэра применялась до 1993 года в Италии.

В литературе указывается, что существует около сотни и больше вариантов пропорциональной системы. Однако большинство из них – это варианты двух основных способов: либо системы Хэра, либо системы д’Ондта. Например, вариант Г.Друпа и вариант Э.Хохенбах-Бишофа – это варианты системы Т.Хэра. По системе Хохенбах-Бишофа голоса избирателей делятся не на число мандатов по одному округу, а на число мандатов плюс один. В некоторых случаях – плюс два. То есть получается более мелкая цифра и меньше неиспользованных «остатков». Вариант в настоящее время применяется в Литве и в Австрии.

Варианты француза Сент-Лагю и итальянца Империале являются вариантами системы д’Ондта. Если д’Ондт предложил делить числа голосов просто на последовательный ряд чисел
(1, 2, 3, и т.д. вплоть до цифры числа мандатов по округу), то эти ученые предложили другие варианты цифр. Например, Сент-Лагю предложил делить общее число голосов не на последовательный ряд чисел, а на нечетные числа (1, 3, 5, 7).

Пропорциональная система выборов депутатов всегда связана с голосованием по спискам. Это всегда партийные списки. Пропорциональная система – это партийная избирательная система, поэтому, может быть, один из самых важных вопросов, которые нужно решать при пропорциональной системе – это вопрос о распределении мандатов внутри партийных списков.

Когда выборы прошли, прошел день, когда избиратели явились на избирательные участки и отдали свои голоса, когда голоса подсчитаны и определены избирательные квоты, то далеко не всегда ясно, кто из кандидатов, которые числятся в том или ином списке, являются избранными, а кто не попал в число кандидатов. Список может получить одну, две или три квоты, а в списке 5 или 6 фамилий. Встает очень важный вопрос о том, как определяются кандидаты, которые набирают голоса, т.е. становятся депутатами. Необходимо определить, кто считается избранным, если список получил не все мандаты, а половину или одно место.

В некоторых странах применяются, так называемые, «жесткие списки». Согласно системе «жестких списков» (они еще иногда называются «связанными» или «закрытыми» списками), предложенные избирателям кандидаты получают мандаты в той последовательности, в которой они расположены в списке, т.е. партия ставит самого популярного кандидата на первое место, менее популярного – на второе, третье и т.д. Если список получает одну квоту, то в парламент идет самый популярный, который стоит номером первым, если две квоты, то идет первый и второй и т.д. Если выборы прошли очень удачно для партии, то при такой системе «жесткий список» может получить все мандаты, если за остальные списки никто не голосовал или голосовали очень мало. Такая система встречается не очень часто, например, в Израиле и Коста-Рике.

Чаще встречаются системы распределения мандатов, когда применяется, так называемое, преференциальное голосование. Система преференций или система предпочтений при выборах означает, что избирателю предоставляется право не только выбирать список, который он поддерживает (партию, которую выбирает), но и делать знаки предпочтения, выбирать кого–то внутри списка, того, кто ему нравится.

Система преференции применяется при «полужестких» списках, и «свободных» списках. Система полужестких списков означает следующее. Первое место в этом списке всегда предназначено кандидату, стоящему первым, но разрешается ставить знаки предпочтения по отношению к другим кандидатам. Если кандидат получит больше знаков предпочтения, если он стоит даже не вторым, а третьим или пятым, то он получит мандат вместо кандидата, который стоит выше него по списку. То есть, кандидат номер один – это всегда зафиксированный самый популярный человек, а все остальные кандидаты могут «передвигаться» в зависимости от того, как за них проголосует избиратель. Знаки предпочтения могут быть самыми различными. Например, можно поставить знак плюса, галочку или подчеркнуть кого–то. Иногда ставят цифры –1, 2, 3 и т.д. Такая система полужестких списков применяется в Дании, Бельгии, Австрии.

Система свободных списков (они еще называются гибкими или открытыми) предполагает, что решающее значение придается воле избирателей. В соответствии с этой волей и будут распределяться депутатские мандаты. В этом случае фамилии кандидатов в списке ставятся, чаще всего, по алфавиту, и избиратель ставит цифры: кого он ставит на первое место, кого – на второе и т.д. Если избиратель выбирает только список, а цифры не ставит, то считается, что он согласен с указанным порядком. Если он ставит только одну цифру, значит, учитывается только этот знак предпочтения, а остальные кандидаты, опять же, считаются предпочтенными по мере расположения. Правило свободных списков применяется в Швейцарии. До 1991 года применялось оно в Италии.

Некоторые страны ввели своеобразный метод, применяемый при пропорциональной системе, который называется панаширование или панашаж от французского слова «panachage», что значит «смесь». Панаширование означает право и возможность избирателя выбирать как конкретный список партии, так и голосовать за кандидатов из разных списков, даже иногда вписывать в списки своих кандидатов. Панаширование, кстати, иногда применяется и при мажоритарной системе, если избирательные округа многомандатные. Чаще это атрибут стран, которые применяют пропорциональную систему. Таким образом, при панашировании избиратель может выбрать одну партию, которая ему нравится больше всех, в целом, а в списках других партий поставить знаки предпочтения. Учет и подсчет знаков предпочтения при панашаже достаточно неудобны, и панашаж применяется не так уж часто (например, в Бельгии). При помощи этой системы избиратель может выбирать симпатичных ему депутатов независимо от их политической принадлежности, и при этом может получиться, что человек выбирает одну партию, а каких–то еще кандидатов предпочитает из совершенно других, может быть даже, политически противоположных партий.

При пропорциональной системе применяется также вариант, который называется системой «единственного передаваемого голоса». Она применяется в Ирландии, Австралии и в некоторых выборах в Индии. По этой системе, когда избиратель получает бюллетени со списками, избиратель выбирает одного из кандидатов в списке и одновременно указывает в списке, кому он еще отдает предпочтение. Это может выражаться просто в том, что он ставит те же цифры: 1 – самый популярный, номер 2 – тот, кому можно будет отдавать предпочтение. Если самый популярный набирает необходимую квоту, то все «излишние» голоса передаются тому кандидату, который стоит номером два. В некоторых случаях их может быть три, но, чаще всего, передается единственный голос, поэтому эта система так и называется – единственного передаваемого голоса. Особенность этой системы в том, что голоса, отданные за самого популярного, не пропадают, если даже они получены в излишнем количестве. Самому популярному оставляется необходимый ему минимум, а все «лишние» передаются второму.

Важной особенностью пропорциональной избирательной системы является очень часто закрепляемое в законодательстве правило, которое называется заградительной оговоркой или заградительным пунктом. Согласно этому правилу, политическая партия, для того, чтобы попасть в парламент, должна набрать определенный минимум голосов в масштабах всей страны. В разных странах количество этих голосов различное. Например, в Израиле это всего один процент голосов, в Дании – два, в Аргентине – три, в Швеции – четыре, в ФРГ – пятипроцентная заградительная оговорка. В некоторых странах она бывает и выше. Кстати, заградительная оговорка не всегда характерна для пропорционального голосования. Например, в Египте, где мажоритарная система, есть также заградительная оговорка, она составляет 8 процентов. Суть и идея этого правила в том, что при его помощи отсекаются небольшие партии. Благодаря этому в парламенте всегда представлено несколько самых крупных партий. Например, в ФРГ – это ХДС/ХСС, СДПГ, партия «Зеленых», Свободно–Демократическая партия и в последнее время там еще присутствует партия Демократического социализма.

В Польше после свержения социалистической системы первоначально этой оговорки не было, поляки предполагали, что так будет больше демократии. Однако отсутствие заградительной оговорки привело к тому, что в польском Сейме оказалось чуть ли не полтора десятка партий, и нормальная работа парламента была затруднена. Все эти партии не могли договориться друг с другом, чтобы образовать стабильное правительство, назначить министров, которые реально могут управлять и т.д., потому что все эти полтора десятка партий боролись друг с другом, не заботясь о прочности государственной власти. Поэтому в Польше вскоре была введена система заградительного пункта, после чего политического согласия в нижней палате парламента стало больше, а правительство стало устойчивым и стабильным.

Пропорциональная избирательная система имеет много достоинств. Главное из них – то, что она отражает распределение политических симпатий в стране. Однако она, как показала практика Итальянской республики, имеет и недостатки. К числу таких недостатков относится то, что избиратели на протяжении десятка лет голосовали за одни и те же полюбившиеся им партии, а благодаря тому, что эти партии выдвигали практически одних и тех же кандидатов, не было смены «политической крови», одни и те же люди десятками лет заседали в парламенте, обрастали нужными и ненужными связями, возникала коррупция и т.д. Пропорциональная система оказалась при длительном применении обременена рядом негативных моментов. С целью избежать этого, ряд стран применяет обе системы: и мажоритарную, и пропорциональную. Такое явление, когда применяется обе системы, называется смешаной избирательной системой. Смешаная избирательная система может быть двух видов.

Первый вид, когда в основном применяется мажоритарная система и дополняется пропорциональной (например, по конституции Мексики Нижняя палата состоит из 300 депутатов, избираемых по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам, и плюс 100 депутатов, избираемых по системе пропорционального представительства, которое проводится по многомандатным округам).

Второй вариант смешаной избирательной системы более распространен (например, он применяется в Германии, Грузии и некоторых других странах). По ней половина депутатов парламента избирается в одномандатных избирательных округах, которые охватывают всю страну, а вторую половину – по общегосударственным партийным спискам. Могут быть и не общегосударственные списки, а так, как в ФРГ – по землям. В любом случае, избиратель, приходя на избирательный участок, получает два бюллетеня. В одном он выбирает кандидата по мажоритарной системе, а второй представляет собой перечень партий, и он выбирает партию. Данная система представляет собой такую особенность, что избиратель может выбирать и конкретных политических деятелей индивидуально, и выбирает понравившуюся ему партию. При смешаных системах, как правило, применяется и заградительный пункт.

Варианты смешаной системы применяются в Литве, Болгарии, Венгрии. Представляется, что смешаная система преодолевает недостатки и пропорциональной, и мажоритарной системы. Возможно, у нее самая хорошая перспектива.