Структура парламентов и организация палат

Говоря о структуре парламента, во-первых, имеют в виду структуру парламента как цельного органа, парламента вообще. В данном случае говорят об однопалатном или двухпалатном парламенте. Второй подход – это деление палат на определенные структурные части. В этом случае имеются в виду руководящие органы палат, должностные лица, а также структурные единицы, включая комиссии и комитеты, партийные фракции и иные вспомогательные органы парламента.

Начнем с палат. Выше мы рассмотрели порядок формирования палат. Теперь следует остановиться на идее разделения парламента на палаты. Современные парламенты состоят из одной или двух палат, хотя истории известны случаи большего числа палат. По конституции СФРЮ 1963 года (в редакции 1968 года) число палат равнялось шести. В ЮАР, которая была построена на принципе «апартеида», т.е. на принципе раздельного существования рас, был трехпалатный парламент, палаты которого формировались по расовому принципу.

Первоначально (исторически) парламент был двухпалатным. Британский парламент – родоначальник всех парламентов – был двухпалатным, потому что идея двух палат отражала идею компромисса между двумя ведущими социальными группами: аристократией и третьим сословием – буржуазией. Палата Лордов представляла аристократию, а Палата Общин – класс имущих. Двухпалатная структура в Англии и других странах старой парламентской системы гарантировала от поспешных решений нижней палаты, ограждала аристократию от неожиданностей. По традиции, верхняя палата была более консервативной, защищающей традиции, нижняя – более демократичной и прогрессивной. Они как бы составляли баланс.

В Западной Европе в период становления парламентаризма сословно–представительные органы, прародители парламентов, (французские Генеральные Штаты, испанские Кортесы) включали представительство основных сословий – дворянства, духовенства и третьего сословия. Идея была в том, что каждая из этих групп населения имеет своих представителей. Затем, в период острой революционной борьбы, в период буржуазных революций, создавались однопалатные парламенты, которые были более мобильными и лучше приспособленными для реализации революционных идей. Однако эти однопалатные парламенты в некоторых странах превышали свои полномочия и превращались в орудие деспотии.

В США в 1787 году однопалатный конгресс конфедерации был заменен, согласно конституции США, конгрессом двухпалатным. Во Франции в 1795 году после самых острых революционных потрясений также был создан двухпалатный парламент. Преимущество двухпалатности в то время виделось в том, что верхняя палата удерживает нижнюю от непродуманных и излишне жестких решений.

При том, что парламент делился и делится на две палаты, и каждая из них имеет свой круг полномочий, свои руководящие органы, и, так сказать, свое лицо, парламент должен быть единым органом, а принимаемые им акты должны отвечать потребностям граждан, и выражать согласованную волю обеих палат.

В двухпалатных парламентах есть две модели взаимоотношений. Есть двухпалатные парламенты с равным правовым статусом палат, есть также такая система, когда у палат статус неодинаковый. В США обе палаты Конгресса – Палата представителей и Сенат – имеют одинаковые права в законодательной области. Законопроект первоначально может быть внесен в любую палату. Но законопроект, не одобренный одной из палат, не принимается. Иными словами начинается принятие закона в одной из палат, затем переносится в другую и для того, чтобы он был принят, нужно решение обеих палат. Хотя в США каждая из палат имеет определенную специфику в сфере полномочий. Палата представителей имеет исключительные полномочия в финансах, а Сенат ратифицирует международные договоры, утверждает назначение должностных лиц и осуществляет роль суда в процедуре импичмента.

Долгое время принцип равенства палат считался признаком демократии и пропагандировался после Второй Мировой войны. В ряде стран он закреплен в конституциях. К примеру, в конституции Италии (1947 г.) говорится о равенстве палат в законодательной области. Однако практика показала, что равенство прав палат не всегда дает положительные результаты. Равенство компетенции в ряде случаев приводит к исчезновению специфических функций, и палаты могут просто дублировать друг друга. Об этом писали в свое время видные представители конституционного права. В частности, Ганс Кельзен писал, что обе палаты должны образовываться в соответствии с различными принципами, чтобы одна не представляла бесполезного дубликата другой.

Несмотря на критику существования второй палаты, есть бесспорные случаи, когда ее существование абсолютно оправдано. Там, где установлена федеративная форма государственного устройства, практически всегда существует специальная вторая палата для представительства субъектов федерации. Такой порядок в США, Австралии, Австрии, Венесуэле, Индии, Мексике и т.д. В этих странах вторая палата как бы «страхует» субъекты федерации от решений, которые могут быть приняты нижней палатой, образованной по территориальному принципу.

В ряде унитарных государства вторая палата иногда напоминает вторую палату федеративных государств, поскольку палаты подобного рода образуются по принципу территориального представительства. Таков тип вторых палат в Италии, Боливии, Франции, а также в Испании, где в Сенате представлены и обычные территориальные единицы, и автономные единицы, которые входят в состав Испании.

В последние годы стало меньше критики существования второй палаты, и идею существования второй палаты стали связывать с концепцией органа, который собирает представителей, обладающих особым знанием, особым политическим и профессиональным опытом. Вторые палаты подобного типа представляются в литературе, как полезное дополнение нижней палаты. Естественно, такой точки зрения придерживаются не все авторы. Некоторые из них пишут (и доказывают) что в большинстве случаев в унитарных государствах вторые палаты – это пустая трата денег, «отстойник вышедших в тираж политиканов».

Естественно, в современном мире невозможно говорить о второй палате как когда-то, во времена становления парламентаризма, чтобы она служила балансом между аристократией и третьим сословием. Однако некая похожая функция заново просматривается. То есть вторая палата может служить представительством не просто политических партий, как нижняя палата, но быть органом, обеспечивающим участие субъектов федерации, или административных единиц, возможно, этнических (национальных) меньшинств; возможно, представительство людей, владеющих специальными профессиональными, этическими и иными ценными знаниями. Этот орган представляется более нейтральным, в отличие от нижней, всегда сверхполитизированной, палаты, и в силу этого – более беспристрастным органом, который может спокойно и углубленно изучать важные вопросы внутри и межгосударственной жизни. Ряд государствоведов говорят о том, что двухпалатная структура может дать больше возможностей для обеспечения более широкого представительства разных общественных интересов.

Но при всем при том, недостатки двухпалатной системы остаются, поскольку двухпалатная система – это всегда усложнение законодательного процесса, это всегда определенное консервативное отношение к новациям, это усложненные процедуры и зачастую – притормаживание прогрессивных начинаний. Споры по этому поводу велись и ведутся, но в последнее время приводят примеры образования двухпалатного парламента вместо однопалатного, как, например, в Польше, где после определенных социальных перемен однопалатный парламент был заменен двухпалатным. Иногда ссылаются на то, что существование двухпалатной системы в некоторых странах стало совершенно бесполезным (например, в Дании или Швеции). В Швеции практически однопалатный парламент, но разделенный пополам. Суть его в том, что заседание ведется в двух залах, что дает возможность выступить большему числу депутатов, а при голосовании они объединяются. Это, конечно, не одна характеристика двухпалатного парламента Швеции, но дело в том, что иногда его называют и однопалатным.

Действительно, вторая палата может исправить ошибку, может затормозить слишком поспешное решение, но вопрос этот слишком неоднозначный, и споры по поводу второй палаты будут идти долго. В любом случае, каждая страна должна решать этот вопрос самостоятельно.

Нам представляется, что двухпалатная система, возможно, более уместна в странах с устойчивыми демократическими традициями, и где экономика идет по накатанному пути, где нет острых экономических проблем. Естественно, там можно выделить значительное количество времени для обсуждения важных законов в силу того, что важных законов в таких странах принимается немного, так как все важные законы уже приняты. К числу таких законов там относится бюджет. Бюджет можно обсуждать долго и двумя палатами. В таких странах может быть еще один какой–то закон в год, относящийся к важным, остальные – это рутинные законы. В странах же, обретших демократию недавно, в тех странах, где были тоталитарные режимы, где необходимо менять добрую половину законодательства, касающегося и экономики, и уголовного права, и гражданского права, и иных сфер, введение второй палаты может затормозить необходимые перемены, поскольку ощущение нового, как правило, второй палате присуще меньше, чем первой. «Разумный консерватизм» в таких странах может надолго затормозить проведение необходимых реформ. В данном случае мы имеем в виду, что вторые палаты в странах СНГ и странах бывшего социалистического содружества, возможно, не очень оправданы по сравнению с такими странами, как Франция, США, Великобритания.

Говоря о Великобритании, однако, следует сделать оговорку. В послевоенный период, т.е. после 1945 года, несколько раз в нижней палате парламента, в прессе, в разных политических кругах Великобритании обсуждался вопрос об упразднении Палаты Лордов. Особенно много об этом говорили представители второй ведущей политической партии – лейбористской. Несколько раз на ежегодных конференциях лейбористской партии ставился вопрос о ликвидации Палаты Лордов, и за это голосовало большинство участников конференций.

Важную роль в деятельности парламентов играют его руководящие органы. В странах с двухпалатной системой в каждой палате есть свои руководящие органы. В однопалатных парламентах, конечно, руководящие органы только в одной палате. Руководство нижних палат или парламентов, которые состоят из одной палаты, в большинстве случаев избираются депутатами (обычно на первой сессии на весь срок полномочий).

По традиции, руководителя палаты, чаще всего, называют спикер, иногда – председатель или президент. Кроме спикера или председателя нижней палаты депутаты обычно избирают одного или двух вице-спикеров или вице-председателей. Также могут избираться секретари, которые редактируют и подписывают протоколы заседаний, а в некоторых странах (Франции, Италии, Бельгии) еще и квесторы, которые занимаются административно–хозяйственной деятельностью в парламенте. На них возложены заботы о помещениях парламента, других вспомогательных заведений (библиотеки, буфеты, спортивные залы), они занимаются расходами и поддержанием порядка в зале заседания.

Иногда председателя палаты депутаты избирают только на срок сессии. Он является не важным политическим лицом в государстве, а выполняет служебную функцию. Таков порядок предусмотрен швейцарской конституцией, согласно которой председателей палат и заместителей избирают только на время очередной или чрезвычайной сессии.

Должность председателя верхней палаты в разных странах занимается по–разному. В некоторых странах он избирается так же, как и председатель нижней палаты. Одинаково избираются руководители палат во Франции, Италии, Японии. В некоторых странах должность руководителя верхней палаты замещается ex oficio («по должности»). Например, в США и некоторых других президентских республиках вице-президент становится руководителем верхней палаты автоматически. В Великобритании Палатой Лордов руководит Лорд-канцлер. Это член кабинета, лицо, назначаемое премьер-министром. В Канаде спикер Сената назначается указом генерал-губернатора по рекомендации премьер-министра. Кстати говоря, весь состав Сената Канады назначается аналогичным образом.

Руководители палаты могут образовывать коллегиальный орган. Например, в Германии, согласно регламенту Бундестага, президент палаты и два секретаря во время заседания Бундестага образуют президиум. В Испании в каждой палате избирается бюро. Бюро считается коллегиальным руководством палаты и представляет палату во внешних сношениях. В бюро испанского парламента (Генеральных Кортесов) входят председатель палаты, четыре вице-председателя и четыре секретаря.

Аналогичная система установлена во Франции и Италии. Там также существует бюро в палатах. Бюро нижней палаты французского парламента – Национального собрания – включает председателя, 6 заместителей, трех квесторов и 13 секретарей. Бюро итальянской палаты образовано председателем палаты, четырьмя заместителями, тремя квесторами и восемью секретарями.

Иногда, кроме официальных руководителей палаты, избирают постоянных заместителей, которые выполняют функции отсутствующих председателей. Например, вице-президент США редко присутствует на заседании Сената (эти случаи предусмотрены обычаем), поэтому Сенат избирает временного руководителя, который называется президент Сената («pro temporе» – «временный»).

В британской Палате Лордов глава палаты, Лорд-канцлер, поскольку он является членом кабинета и возглавляет судебную систему, имеет множество других обязанностей помимо председательствования в Палате Лордов. В Палате Лордов есть другие должностные лица: Лорд-председатель комитетов и его заместитель. Они председательствуют вместо Лорда-канцлера, когда палата преобразуется в заседание комитетов всей палаты. В некоторых случаях функции председательствующего выполняет лидер палаты. Это также лицо, назначаемое правительством и возглавляющее партийную правительственную фракцию в Палате Лордов.

Полномочия председателя палаты либо руководящего органа палаты (бюро, президиума) распространяются практически на все сферы парламентской деятельности. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими государственными органами и представляет парламент в международных сношениях. Он обладает дисциплинарной властью; по договоренности со своими заместителями и председателями фракций, он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством. Естественно, председатель либо его заместители руководят прениями, дебатами, происходящими в зале заседания, он предоставляет слово депутатам, может прервать выступающего, определяет процедуры обсуждения законопроектов, определяет порядок и вид голосования, подводит итоги голосования и объявляет их. Председатель (и его заместители) координирует разные виды деятельности парламента. Председатель парламента и его заместители руководят и ведают денежными средствами (парламентским бюджетом). Они назначают служащих и руководят парламентской полицией.

Значительные права в процедурной сфере дают возможность председателю, его заместителям и другим руководящим органам существенно влиять на решения парламента, на политику парламента и на законодательную сферу. Председатель может как стимулировать деятельность парламента, поощрять определенные направления его деятельности, так и в каких–то случаях притормаживать их, т.е. существенно влиять на внутренние процессы, происходящие в парламенте. Например, в каких–то случаях он может не дать слово представителям оппозиции, подведя черту под прениями, может сократить время выступления депутатов и т.д. Но в большинстве случаев от председателя требуется одно – быть абсолютно нейтральным. Он должен, в ряде случаев, выйти из партии и, как пишут об этом англичане, быть «слугой палаты» и не иметь партийных пристрастий.

Формально председатель палаты (спикер) должен быть как бы дирижером оркестра, которым являются депутаты, и играть по нотам, которые написаны депутатами. Однако на практике этот дирижер может быть не нейтральным, а заинтересованным в решении того или иного вопроса, но уличить спикера в пристрастии достаточно трудно. В ряде случаев спикер имеет право толковать процедурные правила, если возникает спор, касающийся процедуры.

При беседе в голландском парламенте на вопрос автора этой книги, почему регламент голландского парламента такой небольшой по объему, члены парламента ответили, что регламент в голландском парламенте – это спикер. То, что говорит спикер – это и есть правило процедуры. Последние несколько сот лет они с этим согласны, и никаких споров по этому поводу не возникает.

Законодательство ряда стран относят фигуру спикера к числу важнейших и ведущих лиц государства. Например, в некоторых странах в случае вакансии поста главы государства, его функции выполняет спикер. Например, во Франции, где нет поста вице-президента, спикер, после смерти президента Помпиду, до избрания нового президента Валери Жискар д^,Эстена весь этот период функции президента исполнял председатель Сената – спикер верхней палаты парламента.

В палатах, помимо должностных лиц, которые избираются из числа депутатов, имеются постоянные чиновники, назначаемые не из числа депутатов: клерки, их помощники, приставы (полицейские служащие) и капелланы.