Полномочия по передаче полномочий или делегирование полномочий парламентом

Делегирование полномочий парламентом означают передачу части своих прав другому органу. В абсолютном большинстве случаев парламент уступает часть своих прав (полномочий) исполнительной власти – правительству. Объясняется это явление по–разному. Иногда об этом говорят так, что, поскольку, парламентская процедура и практика всегда является достаточно протяженной во времени, а часто требуется принятие быстрых решений, поэтому законодательство ряда стран предусматривает возможность передачи парламентом своих полномочий другим органам, которые эти вопросы могут решать более оперативно, а парламент будет затем только контролировать, как эти решения выполняются.

Делегированное законодательство – достаточно распространенное явление для современной западной государственной практики. Вопрос о делегированном законодательстве в некоторых учебниках излагается в разделе «Правительство», потому что делегированное законодательство, в основном, принимается правительством. Однако все–таки слово «законодательство» подразумевает законодательный орган, а законодательный орган передает свои полномочия, поэтому данный вопрос логичнее рассматривать в разделе «Парламент».

Делегированное законодательство – тема достаточно сложная. В разных источниках его формы и виды излагаются по–разному. Если обобщить несколько подходов к этому явлению, то виды делегированного законодательства можно классифицировать следующим образом.

1. Фиксированная компетенция. Это означает, что полномочия парламента строго закреплены в законе или конституции. Иными словами, есть конкретный перечень вопросов, по которым парламент принимает законы. Этот перечень и называется фиксированной компетенцией. В этом случае подразумевается, что те вопросы, которые не попали в перечень полномочий парламента, могут решаться исполнительной властью – правительством. «Все остальное» может быть весьма существенным. Акты правительства, формально, не будучи законами, могут фиксировать очень важные вопросы, такие вопросы, которые, скажем, в других странах регулируются и законами. Это сфера тех важных проблем, которые обычно относятся к регулированию при помощи законов. Такой порядок, как об этом пишут исследователи, существует во Франции.

2. Уступка полномочий или прямая делегация. В чем суть этого варианта? Дело в том, что парламент принимает специальный закон, посредством которого делегирует часть своих полномочий правительству. В этом же законе говорится, что нормы правительством должны приниматься под контролем парламента. Правительство, на основе этого специального акта принимает законы. Такой специальный акт может действовать на протяжении определенного срока. К примеру, в данном акте записано, что эти полномочия передаются на 1 год или на 2 года. Иногда – на весь срок действия парламента, т.е. на срок его полномочий. Такой способ передачи полномочия можно охарактеризовать как прямая передача. И это прямо выражается в тексте закона.

3. Принятие такого закона, где полномочия на издание нормативных актов правительством подразумевается. Этот вариант наступает тогда, когда закон сформулирован неопределенно, т.е. парламент принимает неконкретный закон, который требует развития при помощи правительственных актов. Такая практика достаточно распространена. Во Франции такие законы называются «законы–рамки» или «рамочные законы», в англосаксонских странах это называется «скелетным» законодательством. Правительство получает право на издание нормативных актов, поскольку подразумевается, что данный закон, принятый парламентом, определил лишь основные параметры общественных отношений, урегулировал эти параметры, а правительство будет их конкретизировать. В данном случае передача полномочий происходит косвенно. Передача полномочий подразумевается.

В научных источниках называют и четвертую разновидность делегированного законодательства, когда правительство принимает нормативные акты, регулирующие весьма важные нормативные отношения без какого–то полномочия со стороны законодательной власти. Парламент либо молчаливо соглашается с тем, что правительство присвоило себе эти полномочия, либо, если он с этим не согласен, эти акты оспаривает или отменяет. Оспаривание и отмена встречаются редко. Как правило, такой вариант означает узурпацию полномочий, присвоение полномочий исполнительной властью без разрешения парламента.

Наиболее характерен такой процесс не в сфере принятия актов, а в сфере заключения международных договоров. Если президент подписывает какой–либо международный договор или соглашение, и парламент не вмешивается в этот процесс, то исполнительная власть присваивает часть власти законодательной.

Существуют формы контроля за делегированным законодательством. Эти формы иногда закреплены в законе, иногда они существуют в виде обычая. Иногда они реальны, а иногда это чистая формальность.

Первый, самый простой способ контроля за делегированием власти – это обязательная передача актов, принятых правительством, в парламент. Парламент должен рассмотреть их, оценить и вынести решение о соответствии этих актов законам и главное – тем условиям, на основе которых им поручалось принимать эти акты, т.е. проверить, соответствуют ли эти акты правилам делегированного законодательства. Обычно такое соответствие должны проверять специальные парламентские комиссии или комитеты. Если комиссии и комитеты обнаружат несоответствие, то они могут поставить вопрос на решения парламента, и парламент может такой акт отменить. Нужно сказать, что основная практика идет по такому пути. Отметим, что актов делегированного законодательства принимаются сотни и тысячи, но лишь редкие единицы из них отменяются парламентами.

Второй вариант контроля за делегированным законодательством – это заслушивание отчетов министров. Министры должны включать в свои отчеты перечни актов, которые они приняли в порядке делегированного законодательства. В этих отчетах они должны обосновать необходимость принятия данных актов, рассказать о механизме их действия, согласованности с другими законами и т.д. Если парламентарии увидят какие–то отклонения от нормы, они могут либо отменить акты этих министров, либо потребовать от министра, чтобы он сам исправил отклонения от законов.

Одним из способов влияния на делегированное законодательство являются специальные запросы, обращенные к правительству по поводу принятых актов.

Наибольшее число актов, принятых в порядке делегирования, по отношению к обычному законодательству, очевидно, принимаются в Великобритании. Там пропорция между «нормальными» законами и делегированными, примерно 1:10.

Вторая форма контроля – акт предоставляется палате после его издания. Такой акт, по правилам английского законодательства, может быть аннулирован в течение 40 дней, если будет принята, так называемая, «отрицательная резолюция». Это значит, что парламент обращается к правительству отменить акт делегированного законодательства путем принятия особого приказа в королевском Тайном Совете. Эта форма практически не применяется.

Третий вариант сформулирован следующим образом: «Акт делегированного законодательства, представленный Палате Общин, вступает в силу, если он не был отменен Палатой Общин, в течение 40 дней». Эта форма также неэффективна, т.к. любое требование оппозиционного депутата будет мгновенно отвергнуто путем голосования парламентским большинством.

Четвертый вариант – акт делегированного законодательства теряет силу, если он в течение сорока дней не был утвержден. Однако акты такого рода автоматически утверждаются, поскольку вся эта ситуация строится на том, что правительственное большинство в парламенте одобряет акты правительства не задумываясь. Как указывают английские источники, обсуждение каждого акта делегированного законодательства длится, в среднем, не более 8 минут.

Пятый вариант – правительство может внести проект акта делегированного законодательства на обсуждение. В данном случае, очевидно, речь идет о каких–то более важных законах, здесь требуется отнестись с большим вниманием к мнению парламентариев. Но правительство само решает, вносить проект на обсуждение или нет. Оно же контролирует прохождение его на стадии проекта. В случае неблагополучного обсуждения этого акта правительство может внести новый, аналогичный, в другом варианте и таким образом все равно добьется своей цели.

Формы контроля за делегированным законодательством предусматриваются, как правило, не специальными законами и, тем более, не конституциями, а регламентами. Так, в ФРГ регламент Бундестага предусматривает, что нормативные акты федерального правительства, которые требуют одобрения нижней палаты или могут быть отменены Бундестагом, передаются Президентом Бундестага, по согласованию с Советом Старейшин, непосредственно в конкретные комитеты для предоставления доклада по этим актам. Если комитет во время не предоставит доклад, то вопрос включается в повестку дня заседания Бундестага для принятия решения. То есть мы видим, что, согласно немецким правилам (в отличие от английских), в любом случае будет обязательное обсуждение. Обсуждение не означает отмену принятых правительством Германии актов. Бундестаг может оставить в силе правительственное решение, либо отменить его.

Регламент Генеральных Кортесов Испании также предусматривает определенные формы контроля за королевскими декретами–законами. На самом деле, это акты правительства, которые оформляются в виде королевского декрета–закона. Испанский регламент предусматривает, что этот акт обсуждается на пленарном заседании парламента и по его поводу проводится голосование. Здесь, опять же в отличие от английских правил, контроль вполне реальный, потому что при помощи голосования такой акт может быть не принят и не вступить в силу.