Тотальное государство

Строй социалистического Средневековья. К середине 30-х гг. завершается становление советской общественной системы как особой формы тоталитаризма, опирающейся на традиционные элементы российской политической культуры. Утопическая задача построения социализма в кратчайшие сроки в условиях международной изоляции и самоизоляции существенно повлияла на всю систему власти и управления. Сама жизнь очень скоро выявила утопичность ленинского желания создать государство-коммуну без постоянной армии, полиции, чиновничества. Менее чем за двадцать лет в силу внутренней логики диктатура пролетариата перерастает сначала в диктатуру правящей Коммунистической партии, а затем и в диктатуру одного человека. Характерными чертами советской политической системы становятся сверхцентрализация, командно-репрессивные методы функционирования государственного механизма, однопартийность, сращивание партийных органов с государственными, огосударствление общественных организаций.

Формально советская политическая система к началу 30-х гг. располагала многими чертами цивилизованного демократического государства. Высшая власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, депутаты которого получали полномочия на основе всеобщего избирательного права. Между сессиями действовала избранная исполнительная власть. По официальной версии, аппарат власти на рубеже 30-х гг. был народным, пролетарским. На самом деле реальная власть еще в 20-е гг. безраздельно переходит в руки партийно-государственного аппарата. Несмотря на шумные пропагандистские кампании, «орабочить» государственный аппарат не удалось. Выдвиженчество как метод «орабочивания» государственного аппарата себя не оправдало. Сама идея привлечения в госаппарат рабочих от станка как радикальное средство против его бюрократизации оказалась надуманной. К 1930 г. из миллиона советских служащих более 60 % принадлежало к непролетарским слоям.

К этому времени на смену концепции пролетарского государства-коммуны, совмещающего в одном органе законодательные, исполнительные и судебные функции, приходит совершенно иная. Прямая демократия, как и следовало ожидать, оказалась несовместимой с принципами и целями советской системы и поэтому была серьезно деформирована. Еще при жизни Ленина А. А. Богданов предостерегал партийную верхушку, что советская форма государства гораздо менее совершенна, чем парламентская демократическая республика, в «сущности вовсе не пригодна». Однако его голос не был услышан. В центр новой политической системы были поставлены не Советы, а Коммунистическая партия.

Вопреки Конституции и другим законодательным актам реальный механизм власти в советской политической системе коренился не в декларативных официальных органах государственной власти, а прежде всего в партийном аппарате. В результате проведения политики «диктатуры партии», а также массированного применения государственного принуждения как основного средства «социалистического строительства» кардинально меняется облик самой большевистской партии.

В ходе внутрипартийной борьбы 20-х гг. все чаще решения коллегиальных партийных органов подменяются решениями узкого круга партийных руководителей. Во время болезни Ленина все основные вопросы решались «тройкой» Зиновьев—Сталин—Каменев, затем два года роль секретного ЦК играла «семерка», в которую входили Сталин, Зиновьев, Каменев, Бухарин, Рыков и Куйбышев.

С конца 20-х гг. в ВКП(б) ужесточается дисциплина и свертывается внутрипартийная демократия. Все реже и нерегулярнее проводятся партийные съезды, конференции, пленумы ЦК. Усиливается система секретности, поддерживая анонимность реальной власти, скрывая многие стороны работы партаппарата не только от народа, но и от самой партии. Классовое понимание демократии неизбежно привело к монополии на информацию и на истину только правящей политической партии. На основе статьи 126 Конституции СССР ранее существовавшая практика принятия совместных решений государственных и партийных органов на всех этапах управления приобретает официальный статус. С этого времени партийные решения фактически приобретают характер нормативных актов и воспринимаются государственными органами как обязательные для них. Одновременно номенклатурный принцип создавал реальные возможности для дальнейшего присвоения партаппаратом государственной власти. Важнейшей особенностью советской номенклатуры являлся ее закрытый характер. Рядовые советские граждане не знали ни о самом факте существования списка государственных должностей, ни тем более о характере полномочий отдельных бюрократов и их привилегиях. Не случайно с 1932 г. номенклатурные списки должностей становятся государственной тайной. Партийные инстанции активно формировали персональный состав органов власти и управления. С их согласия назначались партийные и беспартийные кадры на государственные и общественные посты, составлялись списки номенклатурных должностей. К концу 30-х гг. номенклатурный принцип охватил все выборные органы власти, всю систему государственного и общественного управления, хозяйственные должности, порождал должностную чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров перед государственными органами. При этом сам Сталин подчинил кадровой работе всю свою остальную деятельность, полностью контролируя списки № 1 и № 2.

Таким образом, в 30-е гг. верховной властью в СССР являлся не конституционный ВЦИК, а высшие органы партийного аппарата – Политбюро, Оргбюро и Секретариат ЦК, на заседания которых выносились практически все принципиальные политические и экономические вопросы, что лишний раз свидетельствует о тоталитарной природе складывающейся советской политической системы. Рассекреченные в последнее время протоколы заседаний Политбюро ЦК говорят о том, что там в силу крайней централизации власти сосредоточилось решение всех вопросов, вплоть до мельчайших (на Политбюро рассматривались сотни частных вопросов, многие при этом решались опросным порядком).

После XVII съезда партии (1934 г.), наряду с решением принципиальных политических вопросов, партийные органы окончательно берут на себя задачи организации и управления производством. В аппарате ЦК ВКП(б) создаются отделы по промышленности, строительству, транспорту, связи. Соответствующие структуры организуются на местах – на уровне обкомов и райкомов партии. На крупнейших стройках и на заводах появляются наделенные чрезвычайными полномочиями парторги ЦК.

В разгар «большого террора» 14 апреля 1937 г. в стране был создан новый консультативно-распорядительный орган – Комиссия Политбюро по вопросам безопасности и внешней политики. Комиссия рассматривала все соответствующие вопросы, в том числе секретные, связанные с государственной безопасностью, внешней политикой и военным строительством. В ее состав вошли лишь пять человек: внешнюю политику курировал Молотов, экономическую безопасность – Каганович, оборону – Ворошилов, кадровую политику и НКВД – Ежов. Общее же руководство осуществлял сам Сталин. В известной мере эти новации носили вынужденный характер: слишком неповоротлив был обюрократизированный и коррумпированный государственный аппарат. Немаловажную роль в формировании тоталитарной политической системы играла параноидальная воля самого Сталина, преследующего преимущественно цели укрепления личной власти.

Попытки опереться в решении производственных вопросов на партийные структуры окончательно приводят к огосударствлению правящей партии, к превращению Советов в декоративные учреждения. Государственные органы в центре и на местах полностью лишаются самостоятельности. Все их решения предварительно согласовывались с партийными «инстанциями». В свою очередь и низовые партийные органы вплоть до губкомов и ЦК компартий национальных республик целиком зависели от Политбюро, Оргбюро и Секретариата ЦК ВКП(б). В случае необходимости им «по условиям местной работы» разрешалось издавать только разъясняющие дополнения к циркулярам ЦК, но не изменять их по существу. Все назначения «вплоть до кадров мельничных предприятий и элеваторов» утверждались партийными органами.

Со временем формальная сторона деятельности Советов только усиливается. Законодательная работа становится уделом непрофессионалов. Весьма примечательно, что за 1937–1966 гг. законодательная инициатива лишь в 3 случаях из 140 исходила со стороны депутатов Верховного Совета, все законопроекты и постановления готовились партийно-государственным аппаратом и принимались неизменно единогласно по усеченной процедуре после первого чтения. За все годы существования советского парламента не было ни одного случая голосования против заранее подготовленных аппаратом постановлений. Даже в 1940 г. в записке Президиума Верховного Совета отмечалось, что «Советы еще не являются полноправными органами государственной власти: сессии проводятся нерегулярно, вопросы на них выносятся случайные... нет разграничений функций Советов и исполнительных органов».

Логическим продолжением процесса концентрации власти стало создание «секретариата тов. Сталина». Первоначально его роль была чисто технической, но по мере концентрации власти она резко возросла, поставив этот внеконституционный институт над всеми высшими органами партии, включая Секретариат и Политбюро. Это учреждение фактически становится высшим исполнительным органом партии, проводящим кадровые перестановки в верхних эшелонах власти: партии, правительстве, силовых ведомствах. Все важнейшие вопросы внутренней и внешней политики предрешались, таким образом, до их передачи в высшие органы партии и затем просто утверждались Секретариатом ЦК, Оргбюро и Политбюро. Одновременно все важнейшие правительственные посты занимают сторонники и выдвиженцы Сталина: К. Е. Ворошилов, который с ноября 1925 г. становится наркомом по военным и морским делам, Г. Г. Ягода, возглавивший в 1926 г. ОГПУ, В. М. Молотов, занявший пост председателя Совнаркома СССР в декабре 1930 г., после разгрома правой оппозиции.

С превращением партии из общественной организации в структуру власти происходит резкое усиление централизма во всем управленческом процессе, сформировавшиеся в первые годы революции относительно демократические структуры демонтируются. В конце 1929 г. в соответствии с постановлением ЦК ВКП(б) «О реорганизации управления промышленностью» ликвидируются все главные управления ВСНХ, все 32 хозрасчетных объединения («Уголь», «Сталь»), а спустя три года и сам ВСНХ дробится на ведомственные управления: Наркомтяжпром, Наркомлес, Наркомлегпром. К 1940 г. в стране действовало уже 39 общесоюзных наркоматов.

Провозглашение принципа приближения управления к производству, к массам воплотилось после XVII съезда в создании госаппарата, действующего по отраслево-территориальному принципу. Функциональная система построения всех советско-хозяйственных аппаратов, предусматривавшая расчленение процесса управления на ряд взаимосвязанных функций (планово-подготовительных, производственно-оперативных, контрольно-учетных), была осуждена как буржуазная. Сталиным ей были приписаны все недостатки бюрократического стиля управления: общие тезисы, декларации... при отсутствии самого дела. Отмена «функционалки» на деле привела к увеличению штатов, созданию дополнительных звеньев управления, в конечном счете к усилению централизации. Под предлогом разукрупнения в наркоматах создавались новые главки. В сельском хозяйстве реорганизация Наркомзема и Наркомсовхозов привела к созданию главных управлений по зерну, свекле, льну и т. п. Стремительно растет в эти годы аппарат административного управления. Соответственно растет численность управленческого аппарата. Если в начале 30-х гг. управленцев было около 300 тыс., то перед войной уже несколько миллионов.

В условиях разбухания административно-управленческого аппарата становятся ненужными органы демократического контроля – ЦКК—РКИ. Отныне они нужны власти лишь как послушные звенья исполнительного аппарата. «Нам нужна теперь не инспекция, – заявил на XVII съезде партии Сталин, – а проверка исполнения решения центра, нам нужен контроль над исполнением решений центра...» Такой организацией становятся комиссии партийного и советского контроля.

В 30-е гг. наряду с изменением и перераспределением властных функций происходит усиление карательно-репрессивного аппарата. На протяжении всех 30-х гг. непрерывно расширяются функции милиции, растет ее численный состав. В конце 1930 г. она передается в состав ОГПУ с целью использования ее сети в интересах политического сыска. С введением в 1932 г. паспортной системы и обязательной прописки граждан на милицию возлагаются обязанности контроля за соблюдением паспортного режима.

В 1934 г. формирование мощного репрессивного аппарата завершается. В июле в соответствии с постановлением ВЦИК в НКВД СССР входят бывшее ОГПУ, Главное управление милиции, Главное управление пограничных и внутренних войск, Главное управление исправительно-трудовых лагерей и трудовых поселений (ГУЛАГ) и целый ряд других ведомств. Объединенный наркомат получает в свое ведение все силовые структуры (за исключением армейских): конвойные и железнодорожные войска, части особого назначения. Они использовались для подавления вооруженных выступлений и массовых беспорядков. За десятилетие численность внутренних войск возрастает в 4 раза (до 200 тысяч к началу 40-х гг.).

С ликвидацией оппозиции достигает пика режим тотального контроля над обществом. Власть стремится к полному устранению гражданского общества, всякой частной жизни. Распространение системы контроля из центра к периферии достигалось созданием во всех местных партийных организациях специальных отделов, подчиняющихся непосредственно сталинскому секретариату. В их задачу входило наблюдение за парторганизациями и представление регулярных отчетов о них. Обмен информацией между центром и периферией также велся по каналам спецотделов.

Невозможность для сталинского руководства опереться для легитимации своей власти на авторитет традиций, а также демократически выраженную волю большинства населения вызывает к жизни необходимость сознательного культивирования личности Сталина, создания культа его личности. Его прижизненная канонизация начинается через год после смерти Ленина – в 1925 г. Царицын был переименован в Сталинград. Затем появляются целые культовые ряды в топонимии: Сталинск, Сталинири, Сталинабад. На протяжении 20-х гг. шаг за шагом происходит абсолютизация всей деятельности и всех мнений Сталина. Уже на XIV съезде партии благодаря К. Е. Ворошилову партийная линии отождествляется с личностью Сталина, приобретает вполне определенную форму: «Тов. Сталину, очевидно, уже природой или роком суждено формулировать вопросы несколько более удачно, чем какому-либо другому члену Политбюро. Тов. Сталин является – я это знаю, – подчеркнул Ворошилов, – главным членом Политбюро...» К началу 30-х гг. любое слово Сталина воспринималось как откровение, как прямое руководство к действию. Складывающийся культ опирался на определенный слой партийных функционеров, вызванных к активной политической деятельности революцией, Гражданской войной, «военным коммунизмом». Эти люди не столько «хотели управлять историей», сколько иметь возможность карать и миловать. И этой возможности они требовали для себя, а потому и для Сталина и его окружения.

Большая роль в легитимизации сталинского режима отводилась марксистско-ленинской идеологии, в обосновании с ее помощью соответствия сталинской власти интересам всего народа. Используя всю мощь пропагандистского аппарата, власть создавала у советских людей иллюзию непосредственной сопричастности «великим свершениям». Объявляя социализм и коммунизм исторической неизбежностью, партийные олигархи широко апеллировали к объективным законам общественного развития.

Таким образом, к концу 30-х гг. в стране завершается формирование целостной советской командной системы. Она приобретает устойчивость и способность решать стоявшие перед страной задачи. Ее становление и существование – результат уникального соединения во времени очень специфического набора исторических, социокультурных и технологических предпосылок. При несомненных достоинствах сталинский властный механизм имел целый ряд существенных недостатков, сыгравших в конечном итоге роковую роль. В нем прежде всего отсутствовали внутренние пружины саморегуляции и самонастройки. Единственным источником регулирования являлось принуждение извне – страх, насилие, а любое изменение исходило сверху. Любая ответственность в этих условиях представляла собой угрозу для исполнителей, поэтому она делегировалась снизу на самый верх. Как следствие центр был перегружен делами, отсюда нерациональность его деятельности, волокита, крайняя зависимость принимаемых решений от воли вождя. Так, следуя сталинской привычке работать по ночам, все центральные советские учреждения также изменяют график своей работы. Участие широких масс трудящихся в управлении становилось формальностью, прикрывавшей диктат партийно-государственной бюрократии.

Сталинская Конституция 1936 г. 5 декабря 1936 г. Чрезвычайный VIII Всесоюзный съезд Советов, созванный «ввиду особой важности» вопроса, принял текст новой Советской Конституции. Ее утверждению предшествовало многомесячное «всенародное» обсуждение, в котором приняло участие 55 % взрослого населения страны. Всего в процессе обсуждения было предложено около двух миллионов различных поправок и дополнений. Большинство из них носило откровенно апологетический характер, но немало было конструктивных и даже остро критических. В частности, были предложения сделать законотворческую деятельность депутатов профессиональной, именовать председателя Президиума Верховного Совета СССР президентом и избирать его всеми гражданами страны, отменить смертную казнь, сделать так, чтобы «колхозники работали за деньги, а не трудодни».

В целях создания видимости единодушного одобрения проекта НКВД жестко контролировал весь процесс «всенародного обсуждения». Около 30 номеров газет, допустивших серьезные ошибки и «извращения» во время обсуждения, были конфискованы.

Сталин, инициируя разработку нового основного закона государства, преследовал сразу несколько целей. Прежде всего новая Конституция предназначалась для внешнего пользования. Перед лицом надвигающейся военной угрозы руководство страны не исключало возможности обращения за поддержкой к западным демократиям. Для этого нужно было изменить сложившиеся негативные представления на Западе о СССР, отвлечь внимание мирового общественного мнения от массового террора. Принятие основных демократических прав личности, создание демократических политических институтов должны были создать в мире иллюзию эволюции советской системы в направлении западных конституционных режимов. В то же время Сталин хотел придать легитимные формы сформировавшейся планово-распорядительной системе. После того как на XVII съезде было объявлено о победе социализма, нужно было теоретически обосновать начало нового этапа в развитии революции. В соответствии с марксистской доктриной с победой социализма должен был начаться период отмирания диктатуры пролетариата, замещения государственных функций общественными организациями, развития начал общественного самоуправления. Первоначальный проект Конституции, подготовленный Бухариным, содержал такие идеи. Но уже в январе 1933 г. Сталин осудил подобную позицию как троцкистскую. По его мнению, отмирание государства должно происходить через усиление государства и прежде всего усиление его репрессивных органов. Диктатура пролетариата должна сохраняться вплоть до полной победы коммунизма.

С помощью нового основного закона власть несомненно рассчитывала поднять на новую ступень общественный энтузиазм, заручиться поддержкой народа на продолжение проводимого курса. Принимая решение о подготовке Конституции, сталинское руководство безусловно рассчитывало снять накопившуюся за годы насильственной коллективизации, голода 1933–1934 гг. социальную напряженность. Чтобы предотвратить социальный взрыв, стране нужна была передышка. Сам факт провозглашения в 1934 г. тезиса о построении социализма должен был убедить советский народ в том, что главные трудности уже позади, что он трудился и шел на большие жертвы не напрасно.

При разработке проекта Конституции Бухарин и некоторые другие члены конституционной комиссии пытались отстоять линию на демократизацию советской политической системы, закрепить в стране плюрализм собственности, расширить права граждан, сделать более реальным контроль парламента за деятельностью правительства. Но в конечном итоге возобладала сталинская линия. При редактировании текста Сталин вычеркнул статьи о свободе художественного творчества и научных исследований, о праве каждого гражданина привлекать к суду чиновников за нарушение прав граждан.

По сравнению с Конституцией 1924 г. новая Конституция действительно содержала много нового. Важнейшей новацией Конституции 1936 г. являлась реорганизация органов Советской власти. Упразднялись областные и республиканские съезды Советов. На базе двухпалатного ЦИК СССР был создан новый орган власти – двухпалатный Верховный Совет, осуществляющий все законодательные и иные полномочия Союза ССР. Вместо Президиума ЦИК был создан Президиум Верховного Совета. На местах избирались районные, городские, областные, республиканские Советы, которые в новой Конституции получают новое название. Они стали называться Советами депутатов трудящихся. Формально по новой Конституции исполкомы из органов власти превращались в исполнительно-распорядительные органы, государственная власть переходила к Советам как выборным органам представительной демократии. При этом законодательно была закреплена в качестве конституционной основы власти роль ВКП(б), которая согласно статье 126 представляла собой руководящее ядро всех общественных и государственных организаций трудящихся. В Конституции 1936 г. содержался ряд глав, которых не было в предшествующих: об общественном устройстве, об основных правах и обязанностях граждан, об избирательной системе, о суде и прокуратуре. Конституция официально провозгласила победу социализма в СССР. Вследствие этого во многих ее статьях фиксировалось огромное расширение экономических задач, взятых на себя государством. В экономике была ликвидирована многоукладность, произошло практически полное «огосударствление» народного хозяйства. Были отменены все прежние ограничения в правах отдельных категорий населения, исчезли дискриминирующие различия между городом и деревней, а сам перечень прав и свобод был существенно расширен. Никогда раньше в подобных документах не провозглашалось право на труд, право на отдых, на получение образования, на материальное обеспечение по старости или в случае потери трудоспособности по болезни или из-за несчастного случая. Уже само их провозглашение, безусловно, было исторически важным прецедентом, вне зависимости от их реального наполнения в те годы. Провозглашались в Конституции и все основные политические права: свобода слова, свобода печати, свобода собраний, неприкосновенность жилища. Правда, с определенной оговоркой: эти права могли реализовываться лишь «в соответствии с интересами трудящихся». В соответствии с новой Конституцией неравные и многоступенчатые выборы в Советы были заменены всеобщими, прямыми, равными при тайном голосовании. Однако и в этом случае имелась определенная оговорка. Депутаты избирались свободно, но нельзя было свободно стать кандидатом. В статье 141 указывалось, что право отбирать кандидатов принадлежит общественным организациям, включая коммунистическую партию. В реальной жизни пределы декларируемых Конституцией прав и свобод определялись одним из пунктов статьи 58 УК РСФСР (О контрреволюционной пропаганде), понятие которой было настолько широко сформулировало, что позволяло подвести под контрреволюционную пропаганду простую критику любого должностного лица.

По сравнению с Конституцией 1924 г. в новой Конституции четко прослеживалась мощная тенденция к бюрократической централизации и непомерному расширению полномочий Союза за счет существенного сужения прав союзных республик, что практически вело к унитаризму. Хотя Конституция СССР 1936 г. и построенная на ее основе Конституция РСФСР 1937 г. формально декларировали, что Российская Федерация, как и каждая союзная республика, сохраняет свой суверенитет и осуществляет государственную власть самостоятельно, реально же права и возможности республики были крайне ограничены. В компетенцию правительства РСФСР не входило ни одной определяющей отрасли тяжелой индустрии, которая полностью находилась в ведении союзного руководства. Далеко не все союзно-республиканские наркоматы, предусмотренные Конституцией РСФСР, имели самостоятельные республиканские органы. Так, Наркомат внутренних дел РСФСР не имел собственного аппарата и своего руководителя, он находился в полной зависимости от НКВД СССР. По новой Конституции число союзных республик, входивших в состав СССР, возросло с 7 до 11. Была ликвидирована Закавказская Федерация, а составляющие ее Азербайджан, Армения и Грузия преобразованы в союзные республики. Также союзными республиками стали Казахстан и Киргизия.

В принятом в июле 1937 г. Положении о выборах в Верховный Совет число выдвигаемых депутатов не ограничивалось и тем самым не исключалась возможность их проведения на альтернативной основе. Сталинское руководство, чтобы продемонстрировать всему миру всестороннюю поддержку на выборах режима со стороны избирателей, выдвигает демагогическую идею блока коммунистов и беспартийных, с тем чтобы в каждом избирательном округе от блока выдвигался один кандидат. Тем самым, вопреки Конституции и Положению о выборах, де-факто складывается система безальтернативных выборов: «один кандидат – один депутат». Отбор кандидатов осуществлялся обкомами партии по разнарядке ЦК ВКП(б), в которой четко указывалось количество рабочих, крестьян, служащих, женщин, молодежи. Перед утверждением списка кандидатов в ЦК на них запрашивались данные из НКВД, и только после этого они выдвигались на местах кандидатами в депутаты.

С принятием Конституции 1936 г. советская тоталитарная система получает свое дальнейшее развитие. К 1939 г. завершается формирование новых органов власти и управления. В результате разукрупнения краев и областей, осуществляемого в рамках второго этапа административно-территориальной реформы, возрастает численность партийно-советского управленческого аппарата.