Рис.1 Изменение количества одновременно реализуемых федеральных целевых.программ
Получение истинного представления о масштабах реализации федеральных целевых программ в России затруднено в связи с тем, что зачастую программа одного названия содержит в своем составе несколько программ. Так, например, самая многогранная федеральная программа «Дети России» включает целых 10 программ: «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Чернобыля», «Дети Севера», «Одаренные дети», «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Развитие социального обслуживания семьи и детей», «Безопасное материнство», «Развитие всероссийских детских центров "Орленок" и "Океан"».
О масштабности охвата проблем, решаемых в России на программно-целевой основе, свидетельствует приводимый перечень разделов федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2001 г.:
1. Новое поколение (19 программ).
2. Социальная медицина (4 программы).
3. Культурное наследие (2 программы).
4. Техногенная и экологическая безопасность (33 программы).
5. Региональный паритет (30 программ).
6. Государственное строительство (1 программа).
7. Конкурентоспособность и инновационное развитие (38 программ).
8. Международные обязательства (4 программы).
9. Развитие инфраструктуры (30 программ).
Тенденция к увеличению количества федеральных целевых программ ведет к включению в их состав как действительно ориентированных на решение острых, неотложных проблем, для чего необходимо привлекать средства федерального бюджета, так и ряда других, менее значимых проблем, которые должны решаться на региональном, местном, отраслевом уровнях. В итоге федеральный бюджет нагружен таким количеством целевых программ, что бюджетные средства, выделяемые на отдельные программы, оказываются явно недостаточными даже с учетом финансирования из внебюджетных источников.
Финансирование федеральных целевых и федерально-региональных программ из средств федерального бюджета все еще рассматривается как финансирование в дополнение к основным статьям расходов. Поэтому целевые программы становятся первыми жертвами в случае выявления дефицитности бюджета, недостаточности располагаемых финансовых ресурсов для покрытия расходов. Как свидетельствует практика, подавляющее большинство принятых программ не финансируется в запланированном объеме, выделяемые средства существенно ниже предусмотренных в бюджетах, установленных в ходе рассмотрения и утверждения программ. Реальное бюджетное финансирование федеральных целевых программ колеблется в пределах 20—60% намеченного уровня.
Проявляется и еще один немаловажный фактор, в силу действия которого целевые программы не обеспечиваются необходимыми для их реализации финансовыми ресурсами. Многочисленные заявители, инициаторы разработки целевых программ понимают, что острый дефицит финансовых ресурсов в стране делает попытку решить великое множество их проблем с помощью программ нереальной. Но искушение получить хоть малую толику финансовых ресурсов из федерального бюджета непреодолимо. В условиях наличия множества социально-экономических проблем в России любому заявителю очередной программы несложно найти в своем регионе либо в своей отрасли социально-экономическую проблему, на необходимости решения которой посредством принятия соответствующей федеральной или федерально-региональной программы можно настаивать с высокими шансами на успех. Тем более, если заявитель, инициатор искусственно занижает потребности программы в ресурсах. Отсюда проистекает появление чрезмерного количества заявляемых и принимаемых к разработке и исполнению программ. И хотя в итоге заказчик программы, заинтересованный в ее выполнении, получает из федерального бюджета лишь небольшую долю нужных ресурсов, он доволен уже тем, что хоть что-то получил из государственной казны. А в том, что программа в целом обречена, подобный заказчик, видимо, не сомневается, когда выходит с предложением о ее разработке и реализации. По крайней мере, во многих случаях картина такова.
Недофинансирование, срыв сроков, невыполнение предусмотренных программных действий ведет к трудно предотвратимой деструкции всей программы. В итоге не только не достигается главная цель программы, но и уже затраченные средства не дают нужной отдачи.
В отношении федерально-региональных программ выработалась практика, в соответствии с которой подобные программы принимаются для оказания помощи слаборазвитым, наиболее экологически отсталым регионам России. В этом смысле реализация федерально-региональных программ, финансово поддерживаемых федеральным бюджетом, аналогична по своей природе использованию средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в целях выравнивания показателей развития и удовлетворения социальных запросов. Иначе говоря, программы становятся инструментом предоставления и получения социальных трансфертов на поддержку отсталых регионов.
Несомненно, что тем самым федеральный центр способствует преодолению кризисных в экономическом и финансовом смыслах ситуаций в ряде российских регионов, где вследствие исторически сложившейся ситуации или природно-климатических, экологически обусловленных особенностей возникают особо напряженные региональные проблемы.
Анализ свидетельствует, что в составе федерально-региональных программ, финансируемых из средств федерального бюджета, программы, ориентированные на реципиентов, не способных развиваться на принципах самофинансирования, самодостаточности, занимают значительное место.
Признавая исключительную социальную важность подобных программ, приходится все же отмечать, что федеральные целевые программы не призваны служить инструментом перераспределения ресурсов, их задача — быть способом решения народнохозяйственных проблем, которые не могут быть решены иными способами. Для перераспределения доходов в пользу остро нуждающихся в них регионов выработаны иные способы, которые и надлежит использовать. Мировая практика свидетельствует о применении программ борьбы с бедностью, отсталостью регионов. Но все же основная часть федеральных целевых программ должна быть ориентирована на решение задач подъема производства, повышения его эффективности, увеличения конкурентоспособности российских товаропроизводителей.