Внутрішнє реформування ЄС у контексті розширення на Схід

рішення приймалося в результаті як голосування в РМ, так і за
підтримки більшості населення ЄС¹.

Що ж стосується занадто великого складу Комісії, то ця пробле-
ма лише посилювалася. Оскільки згідно з існуючою традицією
кожна держава ЄС мала право виставляти по одному, а великі дер-
жави — по два комісари, вступ нових держав до ЄС змушував шука-
ти заходи для пропорційного зменшення складу Комісії. Серед
найбільш поширених в цьому плані ідей привертали увагу такі про-
позиції, як скасування права великих держав мати два комісари чи
навіть скасування права кожної держави мати свого комісара в ЄК.
Пропонувалося встановити більш загальну процедуру селекції
комісарів, ураховуючи такі об'єктивні фактори, як їх основна
кваліфікація, прихильність до комунітарних принципів та неза-
лежність від національних пріоритетів і урядових структур².

Протилежну позицію з цього питання займали малі країни ЄС,
які традиційно розглядають Комісію як основний інструмент захи-
сту своїх інтересів і тому не бажають втратити право мати там своїх
представників, особливо, враховуючи можливість перегляду пред-
ставництва голосів у Раді міністрів на користь великих держав³. Не
мала підтримки серед малих країн пропозиція реформувати інсти-
тут головування в ЄР, який передбачав внесення змін до механізму
ротації на користь великих держав та формування системи колек-
тивного представництва від окремих груп малих країн ЄС. Позиція
останніх залишалася незмінною, навіть коли більшість великих
держав погодилася заради досягнення більш важливої для них мети
пожертвувати правом мати двох комісарів у Комісії.

Одним із найбільш несподіваних результатів роботи МУК були,
незважаючи на загальну підтримку розширеного застосування ме-
ханізму кваліфікованої більшості, досить обмежені рішення в

¹ Baun Michael J. A Wider Europe: the Process and Politics of European Union En-
largement. Boston: Rowman & Littlefield Publishers Inc., 2000. - P. 180.

² The Reflection Group's report. The Intergovernmental Conference: A Strategy for
Europe, Annex 15. In: The European Councils: Conclusions of the Presidency 1995.
Brussels: European Commission. Directorate — General for Information, 1995. —
P. 101.

³ The Treaty of Amsterdam: Text and Commentary / Ed. Andrew Duff. London: Fe-
deral Trust, 1997. - P. 132-133.

Розділ 3. СУПЕРЕЧНОСТІ РОЗШИРЕННЯ ЄС НА СХІД

цьому напрямі Амстердамського саміту 1998 р. Найбільшу актив-
ність у підтримці більш широкого застосування кваліфікованої
більшості проявляли такі країни країн ЄС, як Франція, Бельгія,
Італія, Австрія, Фінляндія, Португалія і, навіть з деякими обмежен-
нями (лише питання формування внутрішнього ринку ЄС) новий
лейбористський уряд Великої Британії на чолі з Тоні Блером.
У пропозиціях уряду Данії взагалі говорилось про необхідність збе-
регти право вето лише в питаннях конституційного будівництва,
фінансування ЄС, політики Структурних Фондів та податків. Нав-
паки, Німеччина, яка традиційно виступала за проведення ради-
кальних реформ в ЄС, керуючись внутрішньополітичними факто-
рами (опозиція земель та нові вибори канцлера в вересні 1997 p.), на
цей раз зайняла негативну позицію, заблокувавши розширення
КБГ на значну сферу питань комунітарної діяльності. У результаті
Амстердамські угоди розширили сферу застосування кваліфікова-
ної більшості лише на незначну кількість другорядних питань, та-
ких як рівноправна оцінка праці чоловіків та жінок, наукові роз-
робки та розвиток мережевих програм, доступ до офіційних доку-
ментів, боротьба проти шахрайства, митне співробітництво'.

Незначний прогрес був досягнутий і в забезпеченні більшої гнуч-
кості в прийнятті рішень на основі франко-німецької ініціативи.
Значна кількість держав ЄС поставили під сумнів можливість ефек-
тивного вирішення проблеми шляхом надання можливості на вибір
брати участь в комунітарних заходах, розцінивши фактичне скасу-
вання права вето як загрозу основним принципам та інститутам. Хо-
ча ухвалені в Амстердамі статті щодо гнучкого прийняття рішень та
більш тісного співробітництва в межах вузького кола держав —
членів ЄС мали значні обмеження, таке більш гнучке співробітницт-
во мало розвиватися таким чином, щоб не суперечити інтересам
жодної держави — члена ЄС². При цьому залишалася незмінною го-
ловна суперечність: проблема рівноваги в Європейському Союзі³.

¹ Agence Europe. Europe Daily Bulletin. N.7389, 23 January 1999. - P. 4-5.

² Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community. European
Union Consolidated Treaties. Luxembourg: Office for Official Publications of the
European Communities, 1997. — P. 46.

³ The Treaty of Amsterdam: Text and Commentary / Ed. Andrew Duff. London:
Federal Trust, 1997. — P. 133.

3.3. Внутрішнє реформування ЄС у контексті розширення на Схід

Слід вважати в даних умовах закономірним прийняття Амстер-
дамським самітом німецької пропозиції щодо відкладення
будь-яких серйозних рішень в інституційні сфери до першого ново-
го розширення ЄС. До цього часу в основі механізму прийняття
рішення мали залишатися принципи, закладені угодами в Йоанніні
у березні 1994 р.¹. Згідно з Протоколом Амстердамських угод, що
розглядав питання інститутів у перспективі розширення, перші
важливі інституційні зміни мали б впроваджуватися саме з моменту
нового розширення ЄС. Так, остаточно було вирішено, що у роз-
ширеному ЄС Комісія мала складатися з одного комісара від кож-
ної країни-члена. Що ж до питання перерозподілу голосів у РМ, то
воно розглядалося в більш загальній формі і передбачало мож-
ливість вирішення лише після чергового розширення прийнятним
для всіх країн-членів способом як за рахунок внесення змін в роз-
поділ голосів, так і шляхом механізму подвійної більшості. Перед-
бачалося також, що якнайменше за рік до розширення ЄС до
20 держав буде скликана МУК з метою внесення чітких змін до по-
ложень Угод ЄС, які відповідають за склад та діяльність комунітар-
них інститутів².

Аналізуючи результати роботи МУК 1996—1997 pp. та Амстер-
дамського саміту, можна зробити висновок про їх обмежений харак-
тер, який пояснюється як значними розбіжностями в інтересах ве-
ликих і малих країн-членів і перспективах збільшення про-
порційної ваги останніх, так і занадто обережними оцінками ре-
форм та їх можливих наслідків. Про це свідчить неприйняття
суттєвих інституційних реформ, а також прагнення перенести їх
вирішення на майбутнє. Що ж до самого процесу інституційного
реформування, то передбачені Протоколом в Амстердамі положен-
ня фактично дозволяли відкласти розгляд таких важливих питань,
як розподіл голосів в РМ на досить невизначений період (доки
кількість держав — членів ЄС не досягне 20). Саме цим пояснюється

Treaty of Amsterdam. Declaration Relating to the Protocol on the Institutions with
the Prospects of Enlargement of the European Union. Luxembourg: Office for Offi-
cial Publications of the European Communities, 1997. — P. 142.
Treaty of Amsterdam. Protocol on the Institutions with the Prospects of Enlargement
of the European Union. Luxembourg: Office for Official Publications of the European
Communities, 1997. — P. 111.

Розділ 3. СУПЕРЕЧНОСТІ РОЗШИРЕННЯ ЄС НА СХІД

підтримане більшістю незадоволених такою перспективою країн
висловлене в «Agenda 2000» рішення включити в першу хвилю
шість країн-кандидатів, стимулюючи тим самим держави ЄС до
інституційних реформ.

Найбільш активно з критикою результатів Амстердамських угод
виступали уряди Бельгії, Франції та Італії. В спільній декларації
країни підкреслювали недостатній характер прийнятих в Амстер-
дамі заходів, наполягаючи на проведенні більш глибоких інсти-
туційних реформ як необхідної умови переходу до переговорів що-
до нового розширення. При цьому Франція та Італія в більшій мірі
були зацікавлені у скороченні складу Комісії та перегляді розподілу
голосів у Раді міністрів на користь великих держав. Тоді як Бельгія,
як і більшість інших малих держав, в першу чергу виступала за роз-
ширення сфери застосування принципу кваліфікованої більшості
та запобігання розширенню повноважень міжурядових інститутів
ЄС за рахунок Комісії і, відповідно, домінування великих держав¹.
Ще більш категоричну позицію в оцінці Амстердамських угод зай-
няли Комісія та Парламент, які наполягали не лише на негайному
вирішенні перерахованих проблем як передумови нового розши-
рення, а й на необхідності якомога скорішого скликання нової
МУК для проведення більш глибоких інституційних реформ.

Не зважаючи на відповідне ставлення до інституційних поло-
жень Амстердамських угод значної частини країн ЄС, в період з
жовтня 1997 р. до кінця 1998 р. (процес їх ратифікації) обговорення
питань інституційних реформ в ЄС посідало другорядне місце на
порядку денному комунітарної політики. Ні люксембурзький саміт
в грудні 1997 p., ні саміт у червні 1998 р. в Кардіффі та в грудні
1998 р. у Відні не відповіли на питання, коли і як будуть розглядати-
ся проблеми, що залишилися поза увагою Амстердамських угод. Не
знайшла підтримки в Кардіффі також пропозиція Президента
Франції Ж. Ширака створити групу «мудреців» на чолі з Ж. Дело-
ром у складі колишніх голів ЄК для вивчення можливостей подаль-
ших комунітарних реформ, а також пропозиція уряду Великої

¹ Treaty of Amsterdam. Declaration by Belgium, France and Italy on the Protocol on
the Institutions with the Prospect of Enlargement of the European Union. — P. 144.

 

3.3. Внутрішнє реформування ЄС у контексті розширення на Схід

Британії на чолі з Т. Блером створити аналогічну робочу групу з
представників глав урядів та держав. Остання ідея фактично повто-
рювала французьку пропозицію, але при цьому намагалася переда-
ти процес обговорення майбутнього ЄС не в руки прихильників
європейської федерації, а представникам національних урядів, які
б відстоювали міжурядові підходи¹.

Що ж стосується саміту у Відні, то можна стверджувати, що він
лише підтримав побажання нового уряду Німеччини на чолі з
Г. Шредером визначити місце та методи вирішення інституційних
проблем на наступному саміті в Кельні у червні 1999 р. Підтримую-
чи це рішення, на початку 1999 р. міністр закордонних справ
Німеччини Й. Фішер презентував основні положення, які німець-
кий уряд мав намір розглядати на черговому саміті в Кельні. Мова
йшла про розширене застосування принципу кваліфікованої
більшості, перегляд розподілу голосів в Раді та обговорення роз-
мірів Комісії. З точки зору Й. Фішера, саміт у Кельні лише
ініціював би нове обговорення інституційних реформ, яке мало за-
вершитися прийняттям відповідних рішень вже на міжурядовій
конференції 2001 р.².

Саміт у Кельні в черговий раз продемонстрував відсутність
єдності у позиціях країн ЄС щодо механізму і цілей інституційних
реформ та перевагу мінімалістських підходів щодо темпів інтег-
раційного процесу. Не зважаючи на загальне розуміння не-
обхідності проведення нової МУК, країни ЄС розходилися як в ме-
тодах її підготовки, так і в основних завданнях, які вона мала
вирішити. Прихильники наднаціонального співробітництва в ЄС
відстоювали ідею проведення МУК з широкими конституційними
повноваженнями, яка б визначила та закріпила перспективні на-
прями інституційних реформ. Саме тому, на їх думку, підготовкою
конференції мала б займатися «група мудреців», до складу якої вхо-
дили € експерти, які б в найменшій мірі залежали від національних
урядів. Зі свого боку, прихильники міжурядових форм інтеграції
наполягали на підготовці конференції комітетом національних

¹ Chirac Likely to Suggest Delors Heads Study, Financial Times, 6 May 1998. — P. 2.

² Ralph Atkins, Frederick Studemann. Green Outlook on the World (interview with
Joschka Fischer), Financial Times, 28 January 1999. - P. 12.

Розділ 3. СУПЕРЕЧНОСТІ РОЗШИРЕННЯ ЄС НА СХІД

представників та обмеженні завдань МУК лише трьома шститущй-
ними питаннями, які не були вирішені Амстердамськими угодами.
Ця позиція, врешті, і стала домінуючою на саміті, учасники якого
вирішили обмежити мандат нової міжурядової конференції розгля-
дом досить вузького кола інституційних питань, перерахованих ви-
ще, та визначивши міжурядові методи її підготовки. Остаточне
рішення щодо початку проведення конференції мало бути прийня-
те на засіданні Європейської Ради в Гельсінкі у грудні 1999 р.¹.

Не зважаючи на обмежений характер результатів майбутньої
МУК, визначених самітом у Кельні, кількість прихильників
здійснення більш кардинальних інституційних змін в ЄС значно
зросла протягом другої половини 1999 р. Пояснювалося це рядом
об'єктивних та суб'єктивних причин. Перш за все, військові опе-
рації в Косово значно сприяли поширенню серед ЄС тенденцій що-
до підтримки більш широкої стратегії розширення та вирішення та-
ких пріоритетних політичних завдань, як забезпечення стабільності
та безпеки в Східній та Південно-Східній Європі. Все більше країн
ЄС висловлювалися за переговори про вступ з всією п'ятіркою
країн-кандидатів другої групи вже на саміті в Гельсінкі. Такий
підхід, на їх думку, мав сприяти формуванню в цих країнах впевне-
ності у європейських перспективах і попередити загрозу нового
розмежування Європи.

Паралельно значно активізувалася діяльність функціонерів ЄС,
які традиційно виступають за радикальне реформування кому-
нітарних інститутів, про що свідчили численні заяви нового голови
Комісії Р. Проді. Виступаючи за негайне проведення глибоких
інституційних реформ, Р. Проді наполягав на розширенні повнова-
жень міжурядової конференції, компетенція якої дозволила б виро-
бити далекосяжні рішення з урахуванням реальних змін, що відбу-
лися в Європі та світі². У зв'язку з цим Р. Проді виступив з ініціати-
вою створити групу спеціалістів високого рівня, яка б сформулюва-
ла основні проблеми для обговорення МУК та підготувала б звіт, на
якому б грунтувалася позиція Комісії.

¹ Presidency Conclusions of the Cologne European Council, 3-4 June 1999; Agence
Europe. Europe Daily Bulletin. N. 7480, 6 June 1999. — P. 15.

² Agence Europe. Europe Daily Bulletin. N.7513, 23 July 1999. — P. 4.

3.3. Внутрішнє реформування ЄС у контексті розширення на Схід

у кінці серпня 1999 р. група на чолі з колишнім прем'єр-
міністром Бельгії Ж.-Л. Дехеном була створена. Як і передбачалося
в представленій 18 жовтня 1999 р. голові Комісії доповіді «Інсти-
туційні наслідки розширення» комітет Дехена пропонував провес-
ти більш широкі та далекосяжні реформи в інституційній сфері, ніж
ті, шо пропонувалися самітом у Кельні. Основні висновки доповіді
базувалися на положенні, що сучасне прискорення процесу нового
розширення ЄС робить неможливим застосування проголошеної
Амстердамськими угодами стратегії проведення основних інсти-
туційних реформ лише після того, як загальна кількість держав —
членів ЄС перевищить 20. Такі реформи необхідні негайно, якщо
ЄС прагне здійснити успішне розширення¹. Серед запропонованих
Комітетом заходів найбільш спірними були пропозиції щодо про-
ведення так званого «посиленого співробітництва», яке передбача-
ло необхідність розділення договорів ЄС на дві частини, а також
виключало можливість застосування права вето. Перша частина до-
говорів мала б вмістити базові угоди з основними цілями, принци-
пами та загальними напрямами комунітарної політики, права лю-
дини та інституційну систему, перегляд яких мав здійснюватися ли-
ше в межах міжурядової конференції та одностайної підтримки всіх
країн — членів ЄС. Друга — містила б окремі тексти та статті дого-
ворів, які могли бути змінені рішеннями Ради міністрів кваліфіко-
ваною більшістю голосів чи одностайно. Основна мета таких змін
мала б сприяти спрощенню угод та збільшенню їх публічної доступ-
ності².

Ураховуючи негативну реакцію країн ЄС на можливість втрати
права мати свого комісара в Комісії, комітет Дехена не наполягав на
суттєвому скороченні кількісного складу ЄК. З іншого боку, нама-
гаючись зберегти ефективність діяльності Комісії, доповідь закли-
кала посилити повноваження Голови ЄК щодо процедури відбору і
звільнення комісарів та загального керівництва роботою Комісії.

¹ The Institutional Implications of Enlargement. Agence Europe. Europe Documents.
N. 2159, 22 October 1999. — P. 15; Agence Europe. Europe Daily Bulletin. N. 7575,
18/19October 1999. -P. 3-4.

² The Institutional Implications of Enlargement. Agence Europe. Europe Documents.
N. 2159, 22 October 1999. — P. 15; Agence Europe. Europe Daily Bulletin. N. 7575,
18/19 October 1999. - P. 10-12.

 

Розділ 3. СУПЕРЕЧНОСТІ РОЗШИРЕННЯ ЄС НА СХІД

Для спрощення механізму прийняття рішень доповідь передбачала
також необхідність розширеного застосування принципу ква-
ліфікованої більшості, в тому числі з проблем, що входять до ком-
петенції другої та третьої опори ЄС, а також надання Парламенту
права спільного рішення з питань, що приймаються більшістю го-
лосів у межах першої опори ЄС. Закликаючи до пропорційного пе-
регляду голосів у Раді міністрів, комітет Дехена звертав також увагу
на необхідність враховувати вплив розширення на розміри та ефек-
тивність діяльності інших інституцій ЄС.

Загальна позиція «ядра» ЄС (ФРН і Франція) являла собою тра-
диційну комунітарну стратегію мінімалістського та консервативно-
го підходу до вирішення спірних питань. Вона, хоча й виключала
можливість проведення швидких кардинальних змін в комунітар-
ній політиці, була досить ефективною для пошуків компромісу. Ха-
рактерним був і опублікований адміністрацією президента Фінлян-
дії порядок денний Гельсінського саміту, який виключав усі спірні
питання щодо реорганізації договорів ЄС та «поглибленого
співробітництва» і пропонував обмежитися трьома питаннями Ам-
стердамського саміту¹.

Відповідно до прийнятих на Гельсінському саміті 10—12 грудня
1999 р. рішень Європейська комісія висловила 26 січня 2000 р. своє
бачення можливих шляхів модернізації інститутів ЄС та підвищен-
ня ефективності механізму прийняття рішень у світлі майбутнього
розширення Європейського Союзу. Перш за все ЄК пропонувала
зберегти кількісний склад Парламенту (700 депутатів) та вивчити
можливість обрання певної кількості депутатів за «європейськими»
списками, при цьому залишивши за самим Парламентом право пе-
рерозподілу місць серед країн-членів після розширення ЄС. Що ж
до самої Комісії, то пропонувалося два варіанти її трансформації.
Згідно з першим варіантом кількість членів ЄК обмежувалась 20, а
чіткий механізм ротації постів серед держав-членів давав мож-
ливість кожній із них, навіть після розширення ЄС, бути представ-
леною в складі Комісії протягом одного строку її діяль-

______________

Peter Norman, Michael Smith, Andrew Parker. Radical Plan to Split EU Treaties Re-
jected, Financial Times, 2 December 1999. - P. 2.

3.3. Внутрішнє реформування ЄС у контексті розширення на Схід

_ності. Другий — передбачав збереження існуючої практики постій-
ного представництва кожної держави в ЄК і водночас централізації
управління та зосередження основних функцій в руках заступників
Голови Комісії і її фактичне перетворення на дворівневий орган.

Ураховуючи побоювання більшості країн ЄС, що кардинальні
інституційні зміни можуть привести до ускладнення та затягування
переговорів, національні делегації свідомо погодилися обмежити
порядок денний нової МУК, що розпочала свою роботу влітку
2000 p., досить вузьким колом питань. Зосередивши увагу на ви-
рішенні питань застосування кваліфікованої більшості, перероз-
поділу голосів у Раді, кількісного складу Комісії та механізму по-
глибленого співробітництва обмеженого кола країн — членів ЄС,
делегати розраховували дійти до компромісу в цьому досить вузько-
му колі питань та підписати відповідну угоду на саміті в Ніцці
8-9 грудня 2000 р. Одночасно прихильники проведення більш ра-
дикальних реформ розраховували, що ці заходи будуть лише почат-
ком процесу більш широкого реформування в ЄС. Так, в близьких
до федерального канцлера Німеччини Г. Шредера колах висловлю-
валася пропозиція провести в 2004 р. нову МУК з більш амбіційним
порядком денним. Передбачалося вирішення таких питань: роз-
робка європейської конституції; перерозподіл повноважень між
різними рівнями управління в ЄС (європейським, національним та
регіональним); визначення групи країн-учасників, що готові для
поглибленої політичної інтеграції.

Що ж стосується самої Комісії, то, враховуючи темпи розширен-
ня ЄС, більшість країн схилялась до думки про необхідність обме-
жити представництво кожної країни в Комісії лише одним грома-
дянином. Більш радикальною була точка зору Франції, Німеччини
та Італії, які пропонували встановити максимальний рівень чисель-
ності Комісії починаючи з 2010 р. лише 20 комісарами, що робило б
її менш чисельною, ніж кількість держав-членів та забезпечувало,
таким чином, її повну денаціоналізацію як наднаціонального орга-
на ЄС. Оскільки очікується, що в наступному десятиріччі кількість
країн — членів ЄС перевищить 20, реалізація таких ідей означала б,
що не всі країни ЄС матимуть у майбутньому можливість бути од-
ночасно представленими в оновленій Комісії, що вимагатиме

Розділ 3. СУПЕРЕЧНОСТІ РОЗШИРЕННЯ ЄС НА СХІД

встановлення справедливої системи ротації. З такою перспективою
поки що не згодна значна меншість країн ЄС, включаючи Порту-
галію, Ірландію, Австрію, Люксембург та Швецію.

Прихильники поглибленого співробітництва вважали, що ефек-
тивність багато в чому залежить від вирішення таких питань, як
скасування права вето, яке дозволяє окремим країнам блокувати
цей механізм у тих випадках поглибленого співробітництва, коли
це не співпадає з їх інтересами, а також зменшення мінімальної
кількості держав-членів, які не можуть піти на поглиблене спів-
робітництво в тому чи іншому випадку.

Загалом, унаслідок переговорів та пошуку компромісів між ра-
дикальними пропозиціями та прихильниками збереження без змін
існуючих інститутів, рішення на саміті в Ніцці мали половинчастий
характер і не знімали ряд протиріч, заради подолання яких, власне,
і проголошувалася необхідність проведення інституційної рефор-
ми. Так, відкинувши гнучкий критерій «подвійної більшості»,
керівники великих держав пішли шляхом прямого перерозподілу
голосів при голосуванні в Раді, порушивши тим самим існуючу три-
валий час рівновагу між великими та малими державами в ЄС.
В свою чергу, останні відстояли право кожної країни мати в складі
Комісії свого представника. Ухвалення принципу «одна держава —
один член Комісії» значно послаблювало наднаціональний харак-
тер її діяльності, визнаючи, фактично, пріоритет національних
інтересів над комунітарними. Встановлена в Ніцці максимальна
кількість комісарів у розмірі 27 не лише залишала відкритим питан-
ня недискримінаційного представництва в ЄК інших держав —
членів ЄС, коли їх кількість перевищить 28, а й ставила під сумнів
ефективну колегіальну роботу Європейської комісії. Відсутність
відповідних повноважень для такої кількості комісарів супрово-
джується ще й тим фактом, що представники малих держав,
кількість населення яких складає лише 10 % населення ЄС, мати-
муть в ЄК абсолютну більшість голосів.

Фактично, робота міжурядової конференції 2000 р. та рішення,
прийняті в Ніцці, ще раз продемонстрували складність та супереч-
ливість сучасних інтеграційних процесів, відсутність будь-якої ви-
310

3.3. Внутрішнє реформування ЄС у контексті розширення на Схід

значеної стратегії спільних дій у напрямі інтеграційного розвитку та
інституційного реформування. Рішення ряду життєво важливих
питань європейської інтеграції було відкладено на майбутнє.
Більше того, замість наднаціональних принципів інтеграційного
будівництва, які на сьогодні є найбільш ефективним інструментом
вирішення дилеми поглиблення — розширення, передбачалося
широке застосування принципів позаінтеграційного міжурядового
співробітництва. Керуючись бажанням зберегти життєдіяльність
ЄС у період складних реформ, лідери ЄС обмежилися проведенням
лише мінімальних реформ сучасних комунітарних інститутів.

Навіть після офіційного оголошення в 2001 р. на грудневій сесії
ЄР в Лакені про завершення переговорів до кінця 2002 р. та прий-
няття 10 кандидатів до ЄС в 2004 р. ці протиріччя та проблеми не бу-
ли повністю усунені. Залишалися невирішеними питання функ-
ціонування Структурних фондів, Фонду консолідації та Спільної
сільськогосподарської політики. Враховуючи значний тиск, який
спричиняє нове розширення на комунітарний бюджет, саміт ЄС у
Брюсселі в жовтні 2002 р. встановив 10-річний перехідний період
для кандидатів в галузі сільського господарства. Остаточне ви-
рівнювання виплат фермерам у нових та старих державах-членах в
межах ССП передбачалося лише в 2013 р. Застосування ЄС щодо
країн ЦСЄ принципів диференційованої інтеграції, які передбача-
ли різношвидкісне залучення цих країн до повномасштабного ви-
конання комунітарних програм, викликало різку критику останніх.
Представники таких країн, як Польша, Угорщина та Чехія оціню-
вали позицію країн ЄС, як політику подвійних стандартів і наполя-
гали на повноцінному включенні нових країн до всіх програм ЄС
щонайменше до 2006 р. Крім цього, Польща вимагала збільшити
розмір компенсаційних сум в перші роки членства на 1 млрд евро.
Угорщина, Чехія, Естонія та Литва наполягали на збільшенні квот
на окремі види сільськогосподарської продукції та зменшення де-
сятирічного перехідного періоду.

На грудневому саміті ЄС у Копенгагені в 2002 р. були підведені
остаточні результати переговорів ЄС з 10 кандидатами. Досягнутий
компроміс передбачав збільшення ЄС фінансування на
2005—2006 pp., однак зберігав розміри прямої допомоги фермерам

•п І

Розділ 3. СУПЕРЕЧНОСТІ РОЗШИРЕННЯ ЄС НА СХІД

країн-кандидатів в перші роки членства, що були запропоновані
раніше (25 % - в 2004 p., ЗО % - в 2005 p., 35 % - в 2006 p., 40 % -
в 2007 p.). ЄС не змінював квоти на деякі продукти сільськогоспо-
дарського господарства. Розмір регіональної допомоги також зали-
шався без змін на рівні 23 млрд евро з 2004 по 2006 pp., а в цілому су-
ма виплат з різноманітних фондів ЄС новим членам за цей період
зросла до 40,42 млрд евро. Визначалася остаточна дата вступу
10 країн-кандидатів 1 травня 2004 р. і можлива дата вступу до ЄС
Болгарії та Румунії 1 січня 2007 р.

З підписанням на саміті в Афінах в квітні 2003 р. Договору про
вступ до ЄС 10 країн-кандидатів, розпочався новий етап в політиці
ЄС, який диктувався необхідністю формування нової стратегії
відносин з країнами, що перебувають у безпосередній близькості
від його кордонів. Поступово основні риси цієї стратегії ЄС виокре-
милися в такі напрями:

— перехід відносин з 10 країнами-кандидатами на стадію ра-
тифікації останніми Договорів про вступ до ЄС та їх залучення до
таких важливих комунітарних проблем, як формування зони евро,
координація економічної політики, завершення формування
внутрішнього ринку, формування спільної зовнішньої та безпеко-
вої політики та політики оборони;

— прийняття Болгарії, Румунії та Туреччини до програми «Стра- і
тегія підготовки до членства» («Preaccession strategy») з метою, щоб
перші дві могли стати членами ЄС в 2007 р. У цьому ж форматі з літа
2004 р. ЄК розпочала переговори з Хорватією;

— визначені перспективи інших балканських країн — Албанії,
Боснії і Герцеговини, Македонії, Сербії та Чорногорії, з яким були
підписані угоди про «Стабілізацію та Асоціацію», що також перед-
бачали з часом вступ цих країн до ЄС;

— визначення стратегії «сусідства» як базового формату спів-
робітництва з усіма іншими країнами — сусідами ЄС, на які не по-
ширюються в найближчий час перспективи членства в ЄС. Особли-
вістю цього напряму є спроба недиференційованого підходу ЄС до
відносин з країнами, що знаходяться на його периферії, та бажання
не виділяти в його географічному оточенні країни, що прагнуть ста-
312

3.3. Внутрішнє реформування ЄС у контексті розширення на Схід

_ти членами ЄС (Україна, Молдова) та країни, що не бажають (Росія,
Білорусь) чи не можуть (країни середземноморського регіону).

Аналізуючи основні риси сучасного європейського інтеграцій-
ного процесу та його географічного розширення, можна констату-
вати суттєві зміни як в класичному механізмі розширення, так і в
вимогах до країн-кандидатів, які враховують не лише економічні,
політичні та інші їх особливості, а й трансформаційні процеси
регіонального та глобального характеру, що відбуваються в сучас-
ній європейській системі міжнародних відносин. Мова йде як про
впровадження Спільнотою системи критеріїв відповідності країн-
кандидатів комунітарним вимогам (так звані Копенгагенські кри-
терії), так і про зміни в характері традиційних рекомендацій краї-
намкандидатам, які формувалися не стільки з урахуванням їх сучас-
ного стану, скільки в середньостроковій перспективі. Така позиція
враховувала не лише перехідний статус кандидатів, які практично
не були готові до членства в ЄС, а й зміни, що могли відбутися задо-
сить тривалий та складний переговорний період. Одним із проявів
такого підходу стала нова стратегія розширення ЄС. Вона затверд-
жувала диференційований підхід до кандидатів та встановлювала
правила «регати», коли прогрес в переговорах та перехід до обгово-
рення нових розділів acquis communautaire ЄС ставав питанням
індивідуальної готовності кожної з країн ЦСЄ. Принцип самоди-
ференціації стає з цього моменту визначальним у формуванні ко-
мунітарної стратегії відносин з країнами, що претендують на член-
ство в ЄС. Його закріплення знайшло своє відображення в розроб-
леній восени 2003 р. стратегії «Ширшої Європи» та прийнятому
весною 2004 р. Договорі про Конституцію для Європи.

* * *

Поглиблення інтеграції та фактичне перетворення ЄС на лідера
європейських економічних і політичних процесів у кінці 80-х років
зумовило відповідне зростання зацікавленості з боку більшості
інших країн регіону приєднатися до комунітарних процесів в ЄС.
На фоні поновлення динамізму європейської інтеграції, альтерна-
тивні європейські «клуби» або втратили свою і до того обмежену
привабливість, як ЄАВТ, або зникли зовсім, як Рада Економічної

Розділ 3. СУПЕРЕЧНОСТІ РОЗШИРЕННЯ ЄС НА СХІД

Взаємодопомоги. За таких темпів розвитку комунітарного спів-
робітництва ставало очевидним, що перебування поза межами ЄС
не лише ускладнює доступ до Спільного ринку, а й позбавляє краї-
ни, що не є його членами, значних економічних та політичних пе-
реваг. Домінування ЄС в Європі призвело до того, що проблема на
практиці зводилася лише до визначення форми приєднання того чи
іншого кандидата.

Побоювання залишитися поза європейськими інтеграційними
процесами створювало загрозу приєднання до ЄС без достатнього
бачення концепції єдиної Європи. Історія розширення ЄС
свідчить, що більшість кандидатів подавала заявки саме з цих мо-
тивів. Прикладом є Велика Британія, Греція, Іспанія, Португалія.
Більшість країн ЄАВТ звернулися з заявами на вступ до ЄС саме че-
рез загрозу залишитися в ізоляції. Ці країни, як правило, не зміни-
ли своїх позицій щодо характеру європейських інтеграційних про-
цесів, продовжуючи стояти на боці міжурядового співробітництва
та відкидаючи наднаціональні форми співробітництва. І хоча цей
підхід, заснований на принципах «вибіркової інтеграції», що
послідовно відстоюється Великою Британією, значно спрощує сам
процес входження країн ЦСЄ до Спільноти, він обмежує сфери за-
стосування спільної політики та підриває єдність інституційної си- ]
стеми. Фактично, мова йде про розширення форм міжурядового
співробітництва за рахунок наднаціональних форм інтеграції.

Значною мірою, саме цей фактор зумовлює перманентне проти-
стояння цих двох взаємовиключних тенденцій, які характеризують
як історію, так і сучасний стан розвитку європейської інтеграції, як j
невід'єдина її риса, що дозволяє враховувати і загальнокомунітарні
інтереси, і інтереси окремих держав — членів ЄС. Існує аналогічна
загроза також для країн ЦСЄ, для яких перспектива втратити час-
тину нещодавно отриманого суверенітету може здаватися не досить
привабливою. І хоча на першому етапі така загроза може бути
мінімальною, оскільки мова йтиме про неминучу плату за членство
в ЄС, у подальшому вона може бути реальнішою, коли обговорюва-
тимуться питання наднаціонального співробітництва. Позиція
Польщі під час обговорення проекту Конституції на початку 2004 р.
щодо розподілу голосів у Раді міністрів є цьому яскравим підтвер-
314

3.3. Внутрішнє реформування ЄС у контексті розширення на Схід

дженням. Країни-кандидати мають погоджуватися з визнанням
значно більш різноманітних та численних acquis communautaire, ніж
у момент їх заснування. Цей паралельний процес розширення та
поглиблення ставить перед ЄС складні проблеми, які визначаються
не стільки завданнями розширення Співтовариств та пов'язаного з
ним подальшого поглиблення інтеграції, скільки прагненням знай-
ти оптимальний шлях швидкої інтеграції кандидатів до комунітар-
них структур при збереженні цілісності та одноманітності acquis
communautaire.

Крім таких стратегічних питань, як визначення характеру та
перспективного напряму розвитку європейського інтеграційного
процесу розширення ЄС на Схід, стоїть цілий ряд важливих питань,
що лежать в практичній площині і безпосередньо впливають на
вибір та формування стратегії розвитку європейської інтеграції.
Мова йде про реформуванням таких важливих напрямів комунітар-
ної політики, як розміри внесків до комунітарного бюджету та
вирівнювання рівнів економічного розвитку регіонів ЄС, інсти-
туційна реформа та проблема прийняття рішень у Раді міністрів,
невідповідність країн-кандидатів критеріям Економічного та ва-
лютного союзу ЄС, Спільна сільськогосподарська політика, про-
блема «чутливих» галузей промисловості. Прийняття до ЄС країн
ЦСЄ, які за рівнем економічного розвитку значно відстають від се-
редніх комунітарних показників, ставить на порядок денний про-
блему витрат, які ЄС використовує для вирівнювання показників
економічного розвитку менш розвинених та більш розвинених
країн ЄС. Вочевидь, що країни-претенденти самостійно не в змозі по-
долати своє відставання як в економічному розвиткові, так і в форму-
ванні національних ринків та структури господарства.

Обговорення умов чергового розширення відбувається також
водночас із подальшим розвитком Європейського Союзу та по-
глибленням інтеграції, що ще більше ускладнює процес вступу но-
вих кандидатів. Найбільш значні проблеми в цьому напрямі вини-
кають, в першу чергу, У зв'язку з перспективою приєднання країн
ЦСЄ до Економічного та валютного союзу ЄС, утворення Цент-
рального Європейського Банку і переходу до єдиної валюти.
Відсутність у країнах Східної Європи достатньо стабільної держав-

Розділ 3. СУПЕРЕЧНОСТІ РОЗШИРЕННЯ ЄС НА СХІД

ної фінансової системи неминуче буде сприяти розмежуванню ЄС
згідно з концепцією «міцного ядра», з виділенням розгалуженої не-
стабільної валютно-фінансової периферії. Така перспектива від-
кладає на невизначений строк саме завершення формування
внутрішнього ринку Співтовариств. Це, в свою чергу, викликає се-
ред прихильників інтеграції значні сумніви шодо вчасності розши-
рення ЄС на Схід та загрози домінування екстенсивних шляхів
інтеграції за рахунок її поглиблення.

ЄС ще тривалий час матиме справу з державами, які активно
претендуватимуть на регулярний перерозподіл на свою користь ре-
сурсів Співтовариств. Кількість населення територій, які за сучас-
ними стандартами ЄС можуть претендувати на допомогу з його
бюджету, має зрости після розширення майже вдвічі, а витрати на
підтримку регіонів зростуть більше ніж на половину від загальних
витрат Структурних Фондів за 1999 р. Прагнучи уникнути перспек-
тиви розвитку ЄС по шляху «багатошвидкісної» чи «багаторівневої»
інтеграції, яка б не лише привела до певного розрізнення форм та
ритму євробудівництва між країнами — членами ЄС, а й остаточно
підірвала б заложені Римськими угодами принципи неподільності
та єдності договірно-правової бази Спільноти та початкову єдність
європейського інтеграційного процесу, прихильники наднащо- |
пального будівництва першочергову увагу звертають на вирівню- І
вання соціально-економічного рівня розвитку країн-членів та
виділення на витрати Структурним Фондам та Фондам Солідар-
ності майже третини комунітарного бюджету.

Прийняття нових держав до ЄС знову загострює актуальність
проблеми реформування комунітарної юридичної бази у напрямі
створення змістовного і ефективного механізму прийняття рішень.
Мова йде, в першу чергу, про два основні моменти: перспективу
майже подвійного зростання кількості держав — членів Спільноти з
15 до 25, та значне збільшення питомої ваги «малих» держав. Значне
зростання кількості держав ЄС робить міжурядовий підхід, засно-
ваний на принципах одностайності в прийнятті рішень, ще менш
ефективним, ніж будь-коли. Недостатньо чіткі обов'язки щодо од-
ностайного прийняття рішень та його імплементації, що спосте-
рігається ще досить часто, збільшує загрозу інституційної кризи та
316

3.3. Внутрішнє реформування ЄС у контексті розширення на Схід

стимулює таке явище, як утворення незалежних контактних груп
поза структурами ЄС. При збереженні незмінним сучасного ме-
ханізму прийняття рішень та перенесення його недоліків на розши-
рений Європейський Союз значно зростає ризик, що реальні
рішення прийматимуться окремими контактними групами країн
поза основними інституціями ЄС. Одним із найбільш ефективних
шляхів вирішення цієї проблеми, на думку прихильників наднаціо-
нальних принципів європейської інтеграції, може стати розширен-
ня сфер застосування механізму прийняття рішення кваліфікова-
ною більшістю голосів у Раді міністрів та значне скорочення пи-
тань, що вимагають одностайного голосування. Паралізуючий
ефект принципу одностайного голосування особливо проявляється
в галузі зовнішньої політики та політики безпеки. Повільний темп
прийняття рішень Спільнотою та їх малоефективний характер під
час Югославської кризи є цьому яскравим прикладом.

Крім того, при прийнятті рішень більшістю голосів у розшире-
ному ЄС, надпропорційне представництво країн з невеликою кіль-
кістю населення за рахунок великих країн та дефіциту політичних
ресурсів і досвіду «малих» країн-кандидатів, зростає необхідність
залучення до коаліції все більшої кількості «малих» держав, що ав-
томатично уповільнює процес прийняття рішення і загрожує фор-
муванням сильних лобі, зацікавлених у проведенні протекціоніст-
ської блокової політики. При збереженні існуючих засад розподілу
голосів у Раді ЄС нові країни посилюють відносну диспропорцію
щодо політичного впливу та значення «великих» держав у ЄС, які
не лише представляють майже 2/3 населення Спільноти, а й є го-
ловними донорами до комунітарного бюджету. Розширення ЄС на
Схід загрожує послабити в Раді ЄС політичну роль таких держав, як
Німеччина та Франція, порівняно з періодом 60-х років та збільши-
ти ризик послаблення механізму прийняття рішень, заснованого на
наднаціональних принципах, який на сьогодні є найбільш ефек-
тивним. Такі виклики можуть спровокувати відповідні компенса-
ційні заходи з боку «великих» країн з метою урівноважити свою тра-
диційну роль та вплив в ЄС.

І все ж, не зважаючи на протиріччя, що виникають у ході поглиб-
лення інтеграції та розширення Співтовариства, обидва ці процеси

Розділ 3. СУПЕРЕЧНОСТІ РОЗШИРЕННЯ ЄС НА СХІД

є життєво важливими для майбутнього розвитку ЄС. Про ц_е
свідчать приклади попередніх розширень Співтовариств, які су-
проводжувались, як правило, заходами, що призводили до поглиб-
лення європейських інтеграційних процесів. У результаті першого
розширення ЄЕС сформували не лише спільну політику в нових
сферах (регіональна політика, навколишнє середовище, техноло-
гії), а й започаткували більш тісне співробітництво в політичній
сфері (ЄПС). Встановлені заходи супроводжувалися інституційни-
ми реформами, в результаті яких була заснована Європейська Рада
та впроваджені прямі вибори до Європейського Парламенту. Після
прийняття Греції, Іспанії та Португалії ЄС вжив додаткових заходів
щодо подальшого розвитку Структурних Фондів як механізму роз-
поділу ресурсів на користь менш сприятливих регіонів країн-
членів. Друга хвиля розширення супроводжувалася також прийнят-
тям Єдиного Європейського Акта, який збільшив можливості
прийняття рішень у Європейській Раді більшістю голосів та розши-
ренням повноважень Європейського Парламенту. Розширення
ЄС, що включало Австрію, Швецію та Фінляндію, відбулося після
ратифікації Маастрихтських угод, які передбачали ряд важливих
кроків щодо поглиблення європейських інтеграційних процесів,
утворення Європейського Союзу, формування Валютного та еко-
номічного союзу, подальший розвиток Спільної зовнішньої
політики та політики безпеки та розширення повноважень Євро-
пейського Парламенту.

 

-

 

•

 

 

		•

 

Розділ 4. ВЗАЄМОВІДНОСИНИ ЄС
З УКРАЇНОЮ ТА РОСІЄЮ
В КОНТЕКСТІ РОЗШИРЕННЯ
2004 р.

4.1. Нові формати зближення України
та ЄС у контексті розширення на Схід

Розширення ЄС за рахунок країн Центральної та Східної Євро-
пи не лише вносить принципові зміни в геополітичну карту
Європи, яка поступово перетворюється на суцільне регіональне
інтеграційне об'єднання, а й змушує Європейський Союз внести
суттєві корективи до інтеграційної стратегії, в тому числі, що сто-
сується відносин з країнами, які стають його новими сусідами. Ха-
рактерною рисою політики ЄС є прагнення виробити універсаль-
ну стратегію відносин, яка б в нових умовах визначала його
політику щодо третіх країн, які мають спільний кордон та тісні
економічні стосунки з ЄС. І хоча після розширення ЄС має на
східних кордонах лише країни, що свого часу входили до складу
колишнього Радянського Союзу, останні значно різняться за
своїм економічним потенціалом, рівнем демократизації суспіль-
ства, зовнішньополітичними пріоритетами.

Розділ 4. ВЗАЄМОВІДНОСИНИ ЄС З УКРАЇНОЮ ТА РОСІЄЮ ...

Особливе місце в цьому контексті посідає Україна, керівництво
якої наполягає на визнанні ЄС такої диференціації при формуванні
комунітарної стратегії щодо нових незалежних держав на європей-
ському просторі колишнього СРСР. Виправданням такій позиції в
якійсь мірі може слугувати хоча б той факт, що після прийняття ЄС
в середині 1999 р. Пакту стабільності для північно-східної Європи
який не лише залучив Балканські країни до європейського інтег-
раційного процесу, а й відкрив для них перспективи вступу до ЄС,
Україна фактично лишається єдиною посткомуністичною держа-
вою в Європі (разом з Молдовою), яка прагне в майбутньому стати
членом ЄС.

На фоні активної підтримки Україною процесу розширення ЄС
на Схід та проголошення європейського вибору в її зовнішньо-
політичній стратегії, відсутність диференційованого підходу до євро-
пейських країн пострадянського простору оцінюється українським
керівництвом як можлива небезпека встановлення нової межі на
західних кордонах країни. Важливі зміни в підходах щодо відносин
України з ЄС намітилися після квітневого 2002 р. саміту ЄС в Люк-
сембурзі, який разом із остаточною датою розширення на Схід
намітив основні положення концепції відносин з новими сусідами
ЄС, в тому числі на його східних кордонах (Росія, Україна, Молдова,
Білорусь). Про це свідчать також результати третьої березневої
2003 р. щорічної конференції Україна — ЄС «Ширша Європа: перс-
пектива України», що пройшла в Брюсселі і була присвячена узгод-
женню позицій сторін у світлі підготовленої Європейською комісією
комунікації «Ширша Європа — сусідство: нові рамки відносин з но-
вими східними та південними сусідами»'. Обговорюваний на конфе-
ренції документ Є К став свого роду компромісом між прагненням
України мати більш чіткі інтеграційні перспективи та бажанням ЄС
не зв'язувати себе подібними зобов'язаннями. Так, запропонований
ЄС особливий «статус сусідства», хоча й виводить сьогодні взаємо-
відносини ЄС — Україна на формати співробітництва, які за винят-
ком членства відповідають рівню співробітництва з країнами ІДСЄ,

¹ Communication of the European Commission «Wider Europe — Neighbourhood:
A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours», COM
(2003) 104, 11 March 2003.

4.1. Нові формати зближення України та ЄС у контексті розширення на Схід

не відкриває безпосередніх інтеграційних перспектив і визначає
стосунки ЄС з Україною у певному загальному форматі.

Значення розробленого Комісією документа не викликає серед
українських політиків і дослідників однозначної оцінки¹. У цьому
контексті, для більш об'єктивного розуміння значення для України
концепції сусідства ЄС, цікавим є дослідження умов та основних
причин її прийняття, що, в свою чергу, є неможливим без ви-
світлення історичних аспектів формування співробітництва ЄС з
новими незалежними державами пострадянського простору. Необ-
хідність становлення нових форматів співробітництва з країнами
регіону виникла зразу ж після розпаду СРСР в грудні 1991 р. Вже
9 січня 1992 р. ЄК внесла пропозицію до Ради ЄС про необхідність
замінити Угоду про партнерство та співробітництво 1989 р. з Ра-
дянським Союзом на угоди, які б враховували нові політичні та еко-
номічні реалії, в тому числі процес демократизації та перехід до
ринкової економіки. Новий підхід до ННД мав виключати принцип
будь-якої диференціації, що знайшло своє відображення в спільній
основі нових угод, які представляли свого роду синтез стандартних
угод про торгівлю та співробітництво і далекосяжних за змістом
Європейських угод. Основна мета УПС, враховуючи такі негативні
наслідки розпаду Радянського Союзу, як спад виробництва,
інфляція, безробіття, полягала, у першу чергу, в сприянні віднов-
ленню співробітництва між колишніми республіками СРСР та
формуванню єдиного економічного простору. В результаті всі
УПС, за винятком УПС з Росією, в Розділі І «Основні принципи
угод УПС» в якості основного принципу взаємовідносин з ЄС про-
голошують розвиток «співробітництва між ННД»².

Такий підхід ЄС до відносин з ННД на початку 90-х років першо-
чергово мав за мету нейтралізацію дестабілізаційних ефектів, що ви-
никли в результаті розпаду СРСР та поширення на пострадянський

' Матеріали міжнародного семінару «Влияние расширения ЕС и НАТО на Вос-
ток на процессы интеграции и дезинтеграции на постсоветском простран-
стве», Київ, 28-29 березня 2003 p. — 68 с.

² Угода про партнерство і співробітництво між Європейським Союзом та
Україною від 16 червня 1994 року. — Представництво Європейської Комісії в
Україні, 1994. - С. 48.

її *,„„ 321

Розділ 4. ВЗАЄМОВІДНОСИНИ ЄС З УКРАЇНОЮ ТА РОСІЄЮ ...

простір зони стабільності та безпеки. Про це свідчить включення до
УПС таких положень, як сприяння відкритості ринків ЄС
співробітництво в фінансовій сфері та економічне співробітницт-
во, надання технічної допомоги, що мали сприяти економічному
зростанню в країнах СНД, а також положень, що сприяли б розвит-
ку інституцій, зміцненню громадянського суспільства та залучен-
ню цих країн до загальноєвропейських політичних процесів. Така
політика свідчила про досить обережну позицію ЄС щодо процесу
розпаду СРСР та отримання гарантій безумовного виконання ННД
зобов'язань колишнього Радянського Союзу. В першу чергу, мова
йшла про такі країни, як Росія, Україна, Білорусь та Казахстан, які
отримали в спадщину радянські ядерні збройні сили.

Саме на цьому фоні розвивалися відносини між ЄС та Україною
в період підписання та ратифікації нової Угоди про партнерство та
співробітництво в 1991 — 1998 pp. Прагнення розвивати відносини з
Україною паралельно розвитку відносин з іншими пострадянськи-
ми державами простежувалось в усіх документах ЄС того періоду.
11 лютого 1992 р. був підписаний протокол до угоди між ЄС та СНД
стосовно виконання програми ТАСІС в Україні. В квітні 1992 р. ЄК
прийняла рішення про необхідність переговорів з Білоруссю,
Росією, Україною та Казахстаном щодо підписання угод про
співробітництво. У жовтні 1992 р. Європейська Рада видала дирек-
тиву, що передбачала початок обговорення угод про партнерство та
співробітництво з цими країнами. З листопада 1992 р. розпочалися
офіційні переговори з Росією, а на початку 1993 р. — з Україною¹.
Переговори завершилися 14 червня 1994 р. підписанням УПС з Ук-
раїною в Люксембурзі та 24 червня 1994 р. — УПС з Росією в Корфу,
заклавши сучасну правову основу у взаємодіях цих країн з ЄС². Не
зважаючи на важливість формалізації відносин з ЄС, УПС з Украї-
ною та Росією значно відстають за своїм правовим статусом від
Європейських угод про асоціацію, підписаних у 1991-1992 pp. з

¹ Yakemchouk R. L'Independance de 1'Ukraine. — Bruxelles, Institut Royal des Rela-
tions Internationales, 1993. — P. 306.

² Дорога в майбутнє — дорога в Європу. Європейська інтеграція України. — К.:
ЦЄМД, 2000. — С. 15-16; Івченко О. Г. Україна в системі міжнародних відно-
син: Історична ретроспектива та сучасний стан. — К.: ЗІЦ УАННП, 1997. —
С. 445-451.

4 1 Нові формати зближення України та ЄС у контексті розширення на Схід

країнами ЦСЄ. Українська УПС, як і аналогічні угоди з іншими
країнами колишнього СРСР, відрізняються від стандартних непре-
ференш'йованих угод ЄС з третіми країнами лише елементами
інституціональної взаємодії та досить широкими можливостями
консультацій із загальнополітичних питань.

Водночас слід враховувати, що низький правовий рівень підпи-
саних УПС не занижував на той час їх міжнародно-політичного
значення. Запропонований ЄС рівень співробітництва оцінював-
ся українським керівництвом та національними експертами як
взаємовигідний¹. Для молодої української держави, яка пережива-
ла перші роки становлення національної економіки та правової
системи, була дуже важливою політична та економічна підтримка
з боку Європейського Союзу. В листопаді 1994 р. ЄС ухвалив
Спільну стратегію щодо України, а в грудні 1996 р. — План дій, які
висловлювали підтримку незалежності, територіальної цілісності,
демократичним, політичним та економічним перетворенням в
Україні та її інтеграції до світової економіки". Ще до ратифікації
УПС, у лютому 1996 р. набула чинності Тимчасова угода про
торгівлю, яка узгоджувала основні принципи торгової політики
між ЄС та Україною (правило режиму найбільшого сприяння,
національний режим, принцип протекціонізму за рахунок митних
тарифів, стандартні правила СОТ стосовно митної оцінки товарів,
правила щодо транзиту), а у вересні 1996р. — індикативна програ-
ма ТАСІС на період до 1999 р. Крім того, згідно зі статтею 4
успішне виконання УПС мало відкрити перспективи для її ево-
люції до рівня преференційної угоди і подальшого зближення Ук-
раїни з ЄС³.

Матеріали міжнародної конференції «Україна — Європейський Союз: Зовніш-
ньоекономічна діяльність і перспективи співробітництва». — Київ. 22—23 листо-
пада 1995р. — 76с.

² Ніццький договір та розширення ЄС / М-во юстиції України. Центр порівн.
права; За наук. ред. С. Шевчука. — К.: Логос, 2001. — С. 42.

³ Угода про партнерство і співробітництво між Європейським Союзом та
Україною від 16 червня 1994 року. — Представництво Європейської Комісії в
Україні, 1994.-С. 4.

 

Розділ 4. ВЗАЄМОВІДНОСИНИ ЄС З УКРАЇНОЮ ТА РОСІЄЮ ...

Для ЄС такі угоди з країнами СНД мали сприяти встановленню
зони стабільності та безпеки на європейській частині пострадянсь-
кого простору¹. Цій меті присвячена значна частина УПС, яка пе-
редбачає активне залучення нових незалежних держав до загаль-
ноєвропейських політичних процесів. Що стосується положень
про економічне співробітництво, то вони передбачали не лише ут-
ворення необхідної мережі інституціональних механізмів та право-
вої бази співробітництва, а й заходи, що гарантували ринок ЄС від
надмірного імпорту з цих країн «чутливих товарів». 15 липня 1997 р.
була підписана угода між Україною та ЄОВС про торгівлю продук-
тами сталеливарної промисловості. Аналогічна угода була підписа-
на з ЄЕС і на текстильну продукцію². Значне зростання активності
контактів між Україною та ЄС у цей період відбувалося на фоні роз-
гортання в Росії першої чеченської компанії і пояснювалося, в
певній мірі, прагненням альтернативної активізації відносин ЄС з
іншими країнами СНД³.

І хоча процес ратифікації УПС з Україною тривав майже чотири
роки і завершився лише 1 березня 1998 р., ряд угод про співро-
бітництво, передбачених УПС, були запроваджені вже протягом
1995—1996 pp. Що стосується основних інституціональних механіз-
мів співробітництва України та ЄС (Рада зі співробітництва,
Комітет зі співробітництва, Комітет парламентського співробіт-
ництва), то вони були сформовані вже до кінця 1998 р. Не зважаючи
на свій обмежений характер, політичні, економічні та соціальні
цілі, зафіксовані в УПС, закладали юридичні основи для двосто-
ронніх відносин і відкривали реальні на той час можливості
політичного, економічного, фінансового, соціального та культур-
ного співробітництва. Про це свідчили достатньо оптимістичні
зовнішньополітичні завдання, що ставилися на той час Україною.
Так, 11 червня 1998 р. Указом Президента України № 615/98

¹ European Council Strategy 1999 / CFSP on Ukraine // Bulletin EU 12-1999. An-
nexes to the Presidency conclusions (6/7). — P. 1—2.

² Черкаський І. Б. Фінансове співробітництво України з Європейським
Союзом. — К.: Наук, світ, 2001. — С. 44-45.

³ Yakemchouk R. L'Union europeenne face aux nouveaux etats independants issus de
1'ancienne URSS // Revue du Marche Commun et de I'Union Europeenne, juillet •
auot!997, №410.-P. 450.

4.1. Нові формати зближення України та ЄС у контексті розширення на Схід

було схвалено «Стратегію інтеграції України до Європейського Со-
юзу», розраховану на період до 2007 p., яка проголошувала стра-
тегічною метою набуття Україною повноправного членства в ЄС, а
отримання статусу асоційованого члена ЄС — головним зовніш-
ньополітичним пріоритетом України в середньотерміновому
вимірі'- Більше того, Указом Президента України №1072/2000 від
14 вересня 2000 р. затверджувалась конкретна Програма інтеграції
України до Європейського Союзу, яка мала стати головним інстру-
ментом загальної стратегії на шляху наближення України до ЄС за
всіма видами співробітництва².

Обмежений і в той же час ліберальний характер більшості поло-
жень УПС для країн колишнього СРСР пояснюється прагненням
ЄС враховувати економічні та політичні труднощі, характерні для
перехідного періоду, що переживали ці країни на цьому етапі роз-
витку. Реалізм економічних положень УПС проявлявся в застосу-
ванні для України лише деяких ключових правил торгівельної
політики, які були прийняті і запроваджуються країнами COT.
УПС не обмежує застосування Україною певних видів внутрішньої
державної допомоги, користування правом захисту своєї промис-
ловості та сільського господарства за допомогою певних митних та-
рифів. Положення УПС, таким чином, можна розглядати як
своєрідний етап на шляху зближення України та ЄС і адаптації до
комунітарних вимог її національних, економічних та політичних
структур. Про це свідчать також офіційно проголошені стратегічні
цілі зовнішньої політики України — членство в COT, співробітниц-
тво з ЄАВТ, формування зони вільної торгівлі з ЄС та отримання
статусу країни з ринковою економікою³.

У той же час саме обмежений характер УПС призвів до того, що
на момент її ратифікації в 1998 р. динаміка нарощування відносин з
Україною була майже вичерпана. Завершилося обговорення та під-
писання найбільш важливих двосторонніх торгівельно-економіч-

Нсщіональна стратегія інтеграції України до ЄС (Указ Президента України,
червень 1998) // Політика і час. — 2000. — №3-4 (спецвипуск). — С. 15-26.
Ніццький договір та розширення ЄС / М-во юстиції України. Центр порівн.
права; За наук. ред. С. Шевчука. — К.: Логос, 2001. — С, 42.
ХоффманнЛ., Мьоллерс Ф. Україна на шляху до Європи. — К.: Фенікс, 2001. —
С. 103.

Розділ 4. ВЗАЄМОВІДНОСИНИ ЄС З УКРАЇНОЮ ТА РОСІЄЮ ...

них угод, сформовані та вже діяли основні інститути співробітницт-
ва. Подальше просування співробітництва Україна — ЄС та надан-
ня йому більш інтенсивного характеру залежало вже значною
мірою не лише від суб'єктивних факторів, визначених тими чи
іншими мотивами політичних еліт сторін, скільки наявністю
об'єктивних передумов його інтенсифікації. Саме ці питання дво-
сторонніх відносин можна вважати найбільш складними, оскільки
вони майже повністю залежать від проведення радикальних еко-
номічних, політичних та адміністративних реформ в Україні. З цьо-
го моменту у відносинах України та ЄС намітилася певна стагнація,
викликана розбіжностями в оцінці та відношенні сторін до значен-
ня взаємного співробітництва. Наполягаючи на визнанні європей-
ських перспектив України, українська сторона стверджувала, що
саме вони мають стати основними гарантіями ефективності
внутрішніх реформ, економічної та політичної стабільності та про-
сування країни на шляху до євроінтеграції.

Позицію Європейського Союзу в цьому питанні можна харак-
теризувати як таку, що стоїть на суто федералістських, надна-
ціональних позиціях. По-перше, в ЄС сьогодні не бажають навіть
будь-якого обговорення перспектив членства, поки не буде завер-
шено складний етап внутрішнього реформування, викликаного
хвилею розширення на Схід. По-друге, і це фактично є основним у
позиції функціонерів ЄС — членство в ЄС чи така перспектива не
має бути стимулом для проведення внутрішніх реформ потенцій-
ними кандидатами. Право на членство в ЄС є своєрідною винаго- ]
родою для претендента за успішне виконання реформ. Враховую-
чи досвід переговорного процесу ЄС з країнами ЦСЄ, можна го-
ворити про комунітарну позицію, яка будувалася в більшій мірі на
принципах, що розглядали вступ країн ЦСЄ до ЄС не лише як по-
чаток інтеграції, а її завершення, що супроводжується переходом
країн-кандидатів у категорію повноправних членів з відповідними
обов'язками та правами.

Розроблена Комісією стратегія є своєрідною спробою структу-
рувати політику ЄС щодо держав, співробітництво з якими сьо-
годні будується на досить низькій юридичній основі. Мова йде, в
першу чергу, про держави європейського пострадянського просто-
326

4 1 Нові формати зближення України та ЄС у контексті розширення на Схід

_У) які після розширення 2004 р. стали безпосередніми сусідами
ЄС, ш° ^{вже само} собою відкриває можливості для більш високого
рівня взаємовідносин. Ефективність такого співробітництва в но-
_вИх умовах значною мірою залежить від готовності сторін щодо
компромісу в формуванні загальної стратегії взаємовідносин. При-
клад взаємовідносин ЄС — Україна в цьому контексті є найбільш
виразним, оскільки навіть за наявності в цілому спільних цілей і
завдань демонструє значні розбіжності щодо шляхів їх досягнення.
Обидві сторони зацікавлені в розширенні на території України зо-
ни стабільності та безпеки, що зумовлено цілим комплексом еко-
номічних та політичних факторів (зростанням рівня благоустрою
населення, проведенням демократичних реформ в суспільстві). Ук-
раїнське керівництво пов'язує цей рух безпосередньо з довгостро-
ковими перспективами вступу до Європейського Союзу, тоді як ос-
танній вважає ці реформи лише передумовою можливого членства,
перспектива якого для України оцінюється на сучасному етапі не-
можливою.

У зв'язку з цим здається цікавим зупинитися більш детально на
факторах, що визначили появу цього документа, його недоліках та
можливих перспективах для України. Аналізуючи результати однієї
з щорічних конференцій ЄС — Україна в березні 2003 p., яка була
присвячена саме вивченню згаданих вище питань, можна зробити
висновок, що більшість її рішень базувалась на принципах, які ви-
значають процес європейської інтеграції протягом усієї історії його
розвитку. В теорії неофункціоналізму вони знайшли своє відобра-
ження в принципі прагматичного детермінізму, або іншими слова-
ми — прагматичних інтересів. Саме прагматичний інтерес учас-
ників інтеграційного процесу, зрештою, впливає на формування
комунітарної стратегії, визначає політику ЄС щодо третіх країн, є
рушійною силою євроінтеграційного руху країн-кандидатів. Ре-
зультати конференції стали своєрідним компромісом між прагма-
тичними інтересами ЄС та України, спробою знайти сьогодні щось
помірне між радикальними позиціями сторін з питань