Проблема бюджетного дисбаланса при распределении средств из единого бюджета

Проблема бюджетного дисбаланса при распределении средств из единого бюджета. По своей природе единый бюджет ЕС не гарантирует сбалансированность между вкладываемыми отдельными странами и получаемыми ими средствами.

Более того, назначение единого бюджета как раз и состоит в том, чтобы обезличивать финансовые средства и перераспределять их между странами в соответствие с задачами интеграции. В основе несбалансированности выгод и потерь отдельных стран лежит несовпадение их расходов на проведение ЕСХП. Через ФЕОГА распределятся основная доля бюджетных средств и когда проблема дисбаланса возникла впервые, доля ФЕОГА в бюджете составляла 80-90 . Еще до введения в действие системы собственных ресурсов дисбаланс в этой области проявлялся довольно отчетливо. В 1968-1969 гг. доля Франции в формировании ресурсов ФЕОГА не превышала 32 , а получала она из фонда более 41 средств.

Для Италии эти пропорции составляли соответственно 20,3 и 16,2 Бельгии - 8,1 и 6,9 Нидерландов - 8,2 и 17,6 . Наибольшее несоответствие между взносами в ФЕОГА и полученными из фонда средствами было характерно для Германии - 31,2 и 17,6 Европейское Сообщество регулирование интеграционных процессов.

М 1986. стр. 188. После присоединения Великобритании, Дании и Ирландии тяжесть дисбаланса переместилась на Великобританию. Еще в ходе переговоров о присоединении к Сообществу Великобритания заявила о том, что существовавшая система взносов приведет к нарушению равновесия в отношении этой страны и согласилась выплачивать свою долю в бюджет в надежде на скорейшее изменение структуры расходов бюджета в пользу несельскохозяйственных расходов.

Возникновение вопроса о бюджетном дисбалансе в отношении Великобритании объясняется двумя факторами. Во-первых, аграрный сектор Великобритании относительно невелик по сравнению с другими странами Сообщества и имеет структурные отличия. Вследствие этого средства, получаемые Великобританией из единого бюджета в рамках проведения единой сельскохозяйственной политики, были гораздо меньше, чем средства, получаемые другими странами. Во-вторых, вклад Великобритании в финансирование единого бюджета был значительно больше вклада других стран, поскольку доля Великобритании в общей налоговой гармонизированной базе НДС больше, чем доля Великобритании в общем ВНП Сообщества.

В 1974 г. на парламентских выборах в Великобритании победили лейбористы, которые потребовали от Сообщества пересмотреть финансовые условия членства страны в ЕЭС и разработать корректирующий механизм, который ликвидировал бы несоответствие между вкладом страны в единый бюджет и средствами, получаемыми из него. Первый механизм, направленный на исправление бюджетного дисбаланса в отношении Великобритании, был одобрен в марте 1975 г. в Дублине.

Этот механизм, называемый также методом динамического торможения, должен был препятствовать тому, чтобы доля, отчисляемая Великобританией в общий бюджет Сообщества, слишком росла. Отчисления страны ограничивались при совпадении трех условий объем ВВП на душу населения ниже, чем 85 среднего по Сообществу темпы экономического роста менее чем 120 средних темпов по Сообществу доля выплат собственных ресурсов на 10 превышает долю выплат от ВНП. Однако эти три параметра никогда не совпадали и поэтому механизм динамического торможения так никогда и не применялся в отношении какой-либо страны Сообщества.

Проблема бюджетного дисбаланса для Великобритании продолжала оставаться серьезной. К 1980 г. Великобритания и Германия являлись крупнейшими донорами единого бюджета а следовательно, и фонда ФЕОГА - на них приходилось 20,7 и 29,3 поступлений соответственно.

В 1980 г. расхождения между взносами и поступлениями из единого бюджета по аграрному сектору составили для Бельгии 3,4 , Дании 2,8 , Италии 5,5 , Ирландии 3,6 , Люксембурга 2,1 , Голландии 2,6 , Франции 0,3 . Для Германии -8,1 , Великобритании -12,2 Европейское Сообщество регулирование интеграционных процессов. М 1986. стр.189. Лишь после угрозы Великобритании выйти из состава Сообщества, которое было сделано М. Тэтчер, страны-участницы подписали временное соглашение о компенсации Великобритании части ее взносов примерно 2 3 в виде выплат наличными и частично в виде выдачи дополнительных субсидий из единого бюджета на финансирование ряда региональных программ. При этом страны утверждали, что требования Великобритании о компенсации неправомочны, поскольку при системе собственных ресурсов нельзя рассматривать отчисления от таможенных пошлин и компенсационных сборов как взносы из государственного бюджета в единый бюджет Сообщества.

Правительство Великобритании считало, что поскольку страна занимает второе место после Германии по взносам в бюджет, как по общему объему отчислений, так и по объему традиционных собственных ресурсов, то стране должны быть прямо возмещены ее затраты, если она не может получить эти средства по линии общих политик Сообщества.

За 1980-1982 гг. Великобритании удалось получить около 3 млрд. евро. Пытаясь ускорить введение постоянного механизма компенсации, страна неоднократно прибегала к блокированию ряда решений Сообщества.

Так, в июне 1982 г. она отказалась проголосовать за установление новых гарантированных цен на сельскохозяйственную продукцию, что ускорило решение Совета о возврате ей переплаты в 750 млн. евро в 1983 г. После длительных переговоров были, наконец, приняты постоянные принципы компенсации и утверждена финансовая схема выплат. Механизм был одобрен на заседании Совета в Фонтенбло в июне 1984 г. и вступил в действие с 7 мая 1985 г. По этому решению сумма отчислений от НДС, которые Великобритания должна была перечислить в 1985 г была снижена на 1 млрд. экю. Также были разработаны правила подсчета возврата сумм, которые были переплачены страной в единый бюджет.

Вклад Великобритании в единый бюджет Сообщества был снижен до суммы, составляющей 66 от объема бюджетного дисбаланса в отношении этой страны. Объем дисбаланса подсчитывался по следующей формуле VATUK - EUK x E, где VATUK - доля Великобритании в общем объеме поступлений от НДС в единый бюджет, EUK - доля страны в общем объеме бюджетных расходов, Е - объем расходов единого бюджета в отношении стран-членов.

Компенсация должна была происходить за счет других государств-членов, которые выплачивали эту сумму пропорционально своим долям в отчислениях от НДС в бюджет. Исключение было сделано для Германии - ее доля в финансировании дисбаланса была снижена на одну треть, поскольку эта страна занимает первое место по взносам в бюджет как по общему объему, так и по отчислениям от НДС. До введения в действие корректирующего механизма в 1985 г. размеры бюджетного дисбаланса в отношении Великобритании в среднем составляли около 0,5 ВНП страны в год, после введения механизма он сократился до 0,1-0,2 от ВНП в год Financing the European Union. Commission report on the operation of the own resources system.

Brussels. 1998. C. 20. На появление диспропорций между выплатами в бюджет Сообщества и средствами, получаемыми из него, влияли различные факторы, однако основными по-прежнему оставались две причины - высокие отчисления Великобритании от НДС и ВНП в бюджет и небольшой объем средств, получаемых из бюджета по линии финансирования ЕСХП. Бюджетные реформы 1988 г. и 1992 г. значительно изменили систему собственных ресурсов Сообщества, введя новый источник поступлений, который рассчитывался по ВНП и снизил объем поступлений от НДС в единый бюджет за счет введения ограничения, по которому налоговая база НДС, с которой производятся отчисления в единый бюджет, не может превышать 55 ВНП каждой страны.

Эти изменения были направлены на снижение причин, создающих бюджетные диспропорции в отношении Великобритании, поэтому потребовались изменения в компенсационном механизме.

Были введены дополнительные правила подсчета объемов компенсации а объем возмещения подсчитывается так, как если бы бюджет продолжал полностью финансироваться за счет отчислений от НДС б полученный результат уменьшается на сумму, которую Великобритания сэкономила при отчислениях от НДС после введения в 1988 г. ограничений на налоговую базу в финансирование компенсации происходит за счет других стран-членов пропорционально их долям в ВНП группировки.

Для Германии продолжает действовать снижение доли на одну треть. Действие механизма возврата средств Великобритании привело к тому, что после коррекции дисбаланс составляет 0,2 от ВНП страны. В 1998 г. объем дисбаланса до применения корректирующего механизма составлял 6,9 млрд. евро 0,56 от ВНП Великобритании и стране было возвращено 3,7 млрд. евро и таким образом окончательный объем дисбаланса составил 3,2 млрд. евро или 0,26 от ВНП страны Financing the European Union. Commission report on the operation of the own resources system.

Brussels. 1998. Annex 8, С.14. Сегодня проблема бюджетного дисбаланса приобретает новое значение. Во-первых, значительно изменилось структура расходов единого бюджета ЕС. Доля секции гарантий ФЕОГА в едином бюджете значительно снизилась и все большее значение приобретают расходы на проведение структурных операций.

Кроме того, принятие нового корректирующего механизма необходимо и в связи с предстоящим расширением ЕС. После присоединения новых стран, те средства, которые сегодня идут по линии внешней помощи и потому не учитываются при подсчете компенсации, будут приниматься во внимание для определения сумм, которые должны быть возращены Великобритании. Во-вторых, дисбаланс существует не только у Великобритании. В 1984 г. когда был утвержден действующий сегодня корректирующий механизм, дисбаланс в отношении Великобритании действительно был самым большим, но в последние годы дисбаланс в отношении четырех других стран Германии Нидерландов, Австрии и Швеции достиг значительных размеров.

В 1995-1997 гг. дисбаланс при распределении средств из единого бюджета для этих стран в среднем составлял 0,6-0,8 от ВНП каждой страны Там же. С. 23, и правительства этих стран уже заявили о своем желании получать возмещение в рамках действия корректирующего механизма, одобренного в Фонтенбло.

Глава 4. Исполнение бюджета, бюджетный контроль и оценка действующей системы собственных ресурсов Сообщества. 1. Исполнение бюджета ЕС, эффективность и проблема бюджетного контроля Исполнение бюджета возложено на Комиссию, которая несет ответственность за исполнение бюджета в пределах выделенных ассигнований. Кроме того, в компетенцию Комиссии входит право регулировать денежную наличность в казне Сообщества в течение года и требовать у стран-участниц досрочного внесения причитающихся с них сумм для покрытия временных кассовых разрывов.

В то же время Комиссия не имеет права допустить превышения расходов над доходами в целом по итогу финансового года. Она обязана заранее предупредить Совет о возможной нехватке финансовых средств, а Совет обязан в этом случае принять соответствующе решение - либо о сокращении расходов, либо о переложении дополнительных расходов на страны-участницы. Практическое исполнение бюджета возложено на чиновников Комиссии, каждый из которых выполняет различные функции отдельно и независимо от других.

Разрешение на выделение средств в рамках, установленных бюджетом и финансовыми регламентами, делается уполномоченным на это чиновником. Осуществление платежей возложено на бухгалтера, который несет как дисциплинарную, так и финансовую ответственность за возможные нарушения при переводе средств. Внутренний контроль и аудит осуществляет финансовый контролер, который проверяет правильность выдачи разрешений на перевод средств, а также полноту поступлений средств в единый бюджет.

В случае, если контролер разрешит произвести расходы, которые не соответствуют бюджетным правилам и финансовым регламентам, то он также несет дисциплинарную и финансовую ответственность. В целом, исполнение бюджета проходит в несколько стадий. Прежде чем дать разрешение на выделение финансовых ресурсов из бюджета, чиновник, выдающий разрешение, проверяет заявку на получение средств и сопутствующие документы. Перед тем, как бухгалтер осуществит перевод средств, финансовый контролер проверяет правильность выдачи разрешения.

После этого средства переводятся на счет страны, подавшей заявку. В течение финансового года Комиссия уведомляет Парламент, Совет и Палату аудиторов об исполнении бюджета, предоставляя ежемесячно и ежеквартально отчет о доходах и расходах. По истечении финансового года Комиссия должна не позднее чем 1 мая следующего года представить документы о финансовой деятельности, которые включают информацию о доходах бюджета об обязательствах прошедшего финансового года с разбивкой расходов на обязательные и необязательные о средствах, неиспользованных в предыдущие годы. В этот же период Комиссия предоставляет сводный балансовый отчет, содержащий данные обо всех активах и пассивах ЕС, включая заимствования и выдачу кредитов и анализ финансового управления средствами группировки.

Контроль за исполнением бюджета возложен на Палату аудиторов. В 1975 г. было принято решение о создании единой Палаты аудиторов, которая объединила соответствующие учреждения по контролю, имевшиеся в составе ЕЭС, ЕОУС и Евратома.

На общую Палату аудиторов была возложена ответственность за ревизию бюджета ЕС и операционного бюджета ЕОУС. Палата осуществляет вневедомственную ревизию бюджетных счетов. Палата аудиторов состоит из 15 членов, которые избираются из числа лиц, работающих или работавших в аудиторских учреждениях своих стран или обладают высокой квалификацией для такой работы, а их независимость должна быть вне всяких сомнений.

Члены Палаты назначаются на шестилетний срок Советом после консультаций с Парламентом. Из своего состава они избирают председателя Палаты сроком на три года. Члены Палаты полностью независимы в исполнении своих обязанностей и выполняя их, они не запрашивают и не принимают инструкций ни от национальных правительств, ни от каких-либо иных органов. В соответствие со ст. 201 Римского договора и последующими финансовыми регламентами Палата обязана проводить ревизию всех счетов Сообщества как по доходам, так и по расходам.

Ревизия доходов основана на сравнении предполагаемых доходов с фактическими поступлениями финансовых средств в бюджет ЕС. Ревизия исполнения расходной части заключается в сопоставлении финансовых обязательств с фактически проведенными расходами. Ревизия счетов доходов и расходов может иметь место как по окончании финансового года, т.е. после закрытия счетов, так и на протяжении финансового года. Палата имеет право проверять счета не только во всех институтах Сообщества, но и счета ЕС в странах-членах.

При этом Палата может привлекать для контроля национальные контролирующие органы и компетентных служащих национальных государственных департаментов. Институты ЕС и проверяемые ведомства обязаны предоставить членам Палаты аудиторов всю информацию, необходимую для ревизии. На основе ревизий Палата по окончании финансового года обязана представить Совету отчет, который публикуется в официальном вестнике Сообщества вместе с объяснительными документами институтов группировки.

Отчет Палаты должен быть утвержден Советом, а затем и Парламентом. Несмотря на наличие многочисленного контролирующего аппарата, контроль за бюджетными средствами порой осуществляется крайне неэффективно. Регулярно публикуются материалы, как официальные, так и мнения независимых экспертов, свидетельствующие об этом. Последним громким скандалом стала публикация в 1999 г. отчета независимых экспертов объемом более 140 страниц, обвинявших Комиссию, которую возглавлял Жак Сантер, в плохом управлении бюджетными средствами, коррупции и протекционизме, нарушении правил при реализации программ в области оказания гуманитарной помощи, туризма, профессионального обучения и других проектов.

После чрезвычайного заседания 16 марта 1999 г. Комиссия ушла в отставку в полном составе накануне Берлинского саммита, создав при этом кризисную ситуацию в ЕС. Хотя эксперты и не нашли случаев, когда бы европейские комиссары были лично и напрямую вовлечены в коррупционную деятельность, однако они выявили дела, связанные с коррупцией и плохим управлением, которые входят в сферу компетенции либо отдельных комиссаров, либо всей Комиссии.

Одним из главных замечаний независимых экспертов является указание на то, что члены Комиссии ссылались на незнание того, что делается в подведомственных им службах, а это свидетельствует о потере контроля за расходованием бюджетных средств. Таким образом, случаи неоспоримых нарушений и коррупции в Комиссии оставались незамеченными самими комиссарами, говорится в отчете.

Такая потеря контроля, по мнению независимых экспертов, влечет ответственность как отдельно взятых комиссаров, так и всей Комиссии в целом. Дав свои заключения по каждому пункту обвинений, эксперты подчеркивают, что Европейская комиссия нуждается в реформах, которые приведут к демократической и подконтрольной системе управления исполнительным органом ЕС. 2.