Оценка действующей системы собственных ресурсов и возможные новые источники бюджетных поступлений

Оценка действующей системы собственных ресурсов и возможные новые источники бюджетных поступлений. В октябре 1998 г. Комиссия представила доклад о системе собственных ресурсов, в котором подробно рассматривается действующая система, возможные новые источники собственных ресурсов Сообщества, проблема бюджетного дисбаланса в отношении отдельных стран и корректирующий механизм, действующий в отношении Великобритании.

В докладе рассматривается возможность создания новых источников поступлений в единый бюджет и введения единой ставки отчислений от НДС. Рассматривая результаты бюджетных реформ 1988 г. и 1992 г Комиссия отмечает, что, как и планировалось. реформы привели к постепенному снижению доли отчислений от НДС в бюджет.

Если в 1988 г. отчисления от НДС обеспечивали 57,2 поступлений, то к 1998 г. их доля снизилась до 39,2 , а в 2001 г. она составила 32,7 . Объем поступлений от традиционных собственных ресурсов таможенных пошлин и сельскохозяйственных сборов продолжал снижаться в этот период в результате мировой либерализации внешней торговли. В 1988 г. эти источники обеспечили 28,5 бюджетных доходов, а в 1998 г всего 16,7 . За это десятилетие все большую значимость приобрели отчисления от ВНП, ставка которых меняется каждый год в зависимости от необходимого объема поступлений, т.н. четвертый или резервный ресурс.

Если при введении в действие этого источника поступлений в 1988 г. его доля составляла 10,6 в общем объеме бюджетных поступлений, то к 1998 г. она возросла до 41,4 . Комиссия прогнозировала, что в ближайшие годы доля отчислений от ВНП приблизится к 50 , и ее прогнозы оказались верными - в 2001 г. на долю этого источника уже приходилось 48,5 доходов бюджета.

Оценка действующей системы собственных ресурсов проводилась по пяти критериям достаточность, справедливость, финансовая независимость, прозрачность и простота, рентабельность. Комиссия считает, что существующие источники собственных ресурсов можно оценить хорошо по двум первым критериям. Под достаточностью источника ресурсов понимается то, что этот источник обеспечивает значительную долю поступлений в общий бюджет, а все вместе они обеспечивают Сообщество необходимым объемом финансовых средств.

Снижение доли отчислений от НДС и традиционных собственных ресурсов, происходившее с 1988 г было компенсировано возрастанием доли отчислений от ВНП. С введением системы среднесрочного планирования расходов удалось добиться того, что расходы, закладываемые в бюджет и финансовую перспективу, не превышали максимально возможного объема собственных ресурсов Сообщества. Например, в 1988 г. общий потолок собственных ресурсов был установлен на уровне 1,15 от ВНП Сообщества, но максимальный объем средств не потребовался, поскольку расходы бюджета в этом году составили 1,08 от совокупного ВНП и запас прочности таким образом составил 0,7 от ВНП. Этот показатель в период 1988-1992 гг. колебался в пределах от 0,19 до 0,7 от ВНП Сообщества.

С 1993 г. общий потолок собственных ресурсов был установлен на уровне 1,20 от ВНП Сообщества, но этот показатель оказался едва достаточным, особенно в период экономического спада 1993 г и до 1994 г. запас прочности был нулевым и на покрытие бюджетных расходов приходилось собирать максимально возможный объем средств.

Однако с финансовыми трудностями того периода удалось справиться, а после экономического подъема 1994 г. и присоединения новых стран к ЕС в 1995 г. бюджетные расходы вновь были ниже максимально допустимого уровня. Кроме того, на заседании Совета в Эдинбурге в 1994 г. было принято решение о постепенном увеличении общего потолка собственных ресурсов с 1, 21 ВНП в 1995 г. до 1,27 в 1999 г и постепенное увеличение этого показателя сопровождалось жесткими ограничениями на принятие решений по вопросам расходования средств, что привело к тому, что запас прочности возрос от 0,01 от совокупного ВНП в 1995 г. до 0,03 в 1999 г. Критерий справедливости оценивает насколько равномерно распределено бремя финансирования ЕС по странам-участницам.

С началом бюджетной реформы 1988 г когда на смену отчислениям от НДС пришли отчисления от ВНП, доля каждой страны в бюджете ЕС практически совпадает с ее долей в совокупном ВНП Сообщества.

Исключение составляют Италия и Великобритания, чья доля в совокупном ВНП выше, чем доля в едином бюджете. Так, в 1997 г. доля Дании в совокупном ВНП составляла 1,9 , а доля в едином бюджете - 2,0 . Для остальных стран эти соотношения были соответственно следующими Германия - 26,0 и 28,2 Греция - 1,5 и 1,6 Испания - 6,6 и 7,1 Франция - 17,2 и 17,5 Ирландия - 0,8 и 0,9 Италия - 14,2 и 11,5 Люксембург - 0,2 и 0,2 Нидерланды - 4,5 и 6,4 Австрия - 2,6 и 2,8 Португалия - 1,2 и 1,4 Финляндия - 1,4 и 1,4 Швеция - 2,7 и 3,1 Великобритания - 16,1 и 11,9 Financing the European Union. Commission report on the operation of the own resources system.

Brussels. 1998. С. 25. Что касается других критериев, то Комиссия признает наличие недостатков у существующих источников бюджетных поступлений. Поскольку основная часть поступлений производится из национальных казначейств отчисления от ВНП и НДС , то это снижает финансовую независимость группировки, однако обеспечивает достаточность и справедливость поступлений.

С другой стороны, традиционные собственные ресурсы таможенные пошлины и компенсационные сборы способствуют упрочению финансовой независимости, но справедливость их распределения по странам вызывает споры, а контроль за их сбором чересчур сложен. По критерию финансовой независимости, единственным по-настоящему независимым источником бюджетных поступлений являются традиционные собственные ресурсы.

Однако значимость поступлений от таможенных пошлин и компенсационных сборов постоянно снижается, и, кроме того, несмотря на то, что все доходы от таможенных пошлин и прочие доходы, связанные с политикой ЕС в области торговли, формально принадлежат Сообществу, государства-члены, которые занимаются сбором и перечислением этих средств в бюджет, продолжают рассматривать их как взносы из национальных бюджетов. Небольшая доля традиционных собственных ресурсов в поступлениях в единый бюджет привела к тому, что на сегодняшний момент финансовая независимость Сообщества находится на низком уровне, что считается одним из недостатков действующей системы.

Высокая доля отчислений от НДС и ВНП привела к тому, что возросла зависимость бюджета ЕС от переводов средств из государств-членов. Результатом стали различные конфликты на этой почве, поскольку, по мнению Комиссии, многие страны заняли ошибочную позицию и каждая требует перераспределения средств из бюджета в свою пользу.

В отношении рентабельности существующих ресурсов также есть проблемы - процесс сбора традиционных собственных ресурсов довольно трудоемок, а отношение стран-членов к ним неоднозначное. Существующее таможенное законодательство очень сложное и запутанное, таможенный кодекс Сообщества состоит из более чем 400 статей, кроме того, правила, разъясняющие его применение, состоят из более чем 900 статей, а сам таможенный тариф включает более 11 тысяч позиций. Однако существующие таможенные правила не успевают обновляться как того требует современное развитие внешней торговли, и в таких условиях существует пространство для злоупотреблений и неправильного применения существующих правил.

В нынешней системе страны-члены ЕС обязаны собирать традиционные собственные ресурсы и перечислять их в распоряжение Сообщества, а Комиссия обладает полномочиями контролировать этот процесс. С этой целью был создан механизм многостороннего надзора за тем, как государства-члены выполняют свои обязанности по сбору таможенных пошлин и компенсационных сборов.

Если из-за действий какой-либо страны часть пошлин не была взыскана, то эта сумма должна быть покрыта за счет увеличения отчислений от ВНП, и, в результате, халатность одной страны имеет финансовые последствия для всех стран Сообщества. Результаты контрольных действий Комиссии доводятся до сведения всех стран, и члены группировки принимают участие в решении вопросов, связанных с недополучением таможенных пошлин или списанием сумм, которые невозможно получить.

Контроль за сбором традиционных собственных ресурсов требует значительных объемов административной работы, и, как показывают ежегодные отчеты Палаты аудиторов, он всегда является недостаточным для обеспечения финансовых интересов Сообщества. Кроме того, сложности процедуры по взысканию средств, которые были недополучены в результате злоупотреблений или неправильного применения таможенных правил, часто препятствует тому, чтобы национальные органы власти взыскивали долги, и это приводит к тому, что государства предпочитают покрывать недостачу традиционных собственных ресурсов через отчисления от ВНП. По критерию прозрачности и простоты система финансирования должна быть понятна не только специалистам, но гражданам ЕС, а существующая система сбора отчислений от НДС, ВНП, а также подсчета компенсаций в отношении Великобритании не обладает таким качеством.

В отчете Палаты аудиторов за 1998 г в котором анализировалась система отчислений от НДС и ВНП, содержалось мнение, что отчисления от НДС, несмотря на то, что НДС формально является налогом на потребление, в действительности приобрели характер финансовых взносов из национальных бюджетов стран-участниц, и определение сумм отчислений зависит от применяемых статистических методов подсчета особенно при определении средневзвешенной ставки отчислений. По мнению Комиссии, модифицировать существующую систему собственных ресурсов и улучшить ее по критериям независимости, рентабельности и прозрачности можно за счет упрощения системы отчислений и введения новых источников поступлений вместо существующих или в дополнение к ним. Аргументы в пользу упрощения действующей системы основаны на том, что сегодня существуют недостатки по критериям, описанным выше. Сторонники этого метода считают, что введение новых собственных ресурсов поможет упрочить финансовую независимость Сообщества.

Новые источники снизили бы зависимость единого бюджета от отчислений из национальных казначейств.

А если бы удалось достичь того, чтобы бюджет полностью финансировался за счет новых собственных ресурсов, то бюджетные органы ЕС могли бы полностью контролировать как доходную, так и расходную части бюджета.

Комиссия предложила следующие три способа упрощения системы собственных ресурсов. Во-первых, поскольку доля поступлений от таможенных пошлин и компенсационных сборов мала и их объем постоянно снижается, а система их сбора остается дорогостоящей, то было предложено передать эти ресурсы полностью в распоряжение стран-членов.

Очевидно, что если пошлины и сборы и перестанут быть источником поступлений в единый бюджет, они все равно останутся важным инструментом торговой политики Сообщества. Во-вторых, предлагается упростить систему отчислений от НДС посредством введения фиксированной ставки отчислений. Сегодня ставка меняется ежегодно из-за действующей системы подсчета компенсаций, выплачиваемых Великобритании. В-третьих, поскольку сбор собственных ресурсов и контроль за этим процессом требует значительных затрат, то можно заменить их схемой, когда отчисления делаются исключительно от ВНП страны.

Однако если такая схема и сможет обеспечить справедливость взимания средств, прозрачность и будет рентабельной, то Сообщество полностью потеряет финансовую независимость от государств-членов. Кроме того, Комиссия признает, что сегодня государства-члены крайне неохотно используют новейшие методы подсчета ВНП, разработанные в ЕС. Национальные статистические агентства разработали новую единую методологию подсчета этого показателя, в частности, в 1997 г. были выработаны методы оценки финансовых услуг, которые невозможно оценить непосредственно в количественном выражении.

Страны ЕС решили не спешить применять эти методы, подсчитывая ВНП для определения взносов в единый бюджет. Таким образом, это привело к существованию двух показателей ВНП одной и той же страны первый, более точный показатель, был основным, а второй, менее точный, использовался для определения взноса страны в единый бюджет.

По мнению Комиссии, если будет принято решение о полной замене всех источников поступлений на один - отчисления от ВНП, то необходимо, чтобы отчисления производились на основе новейших и самых точных статистических показателей. Для увеличения финансовой независимости Сообщества от национальных казначейств некоторые эксперты предлагают установить новые источники бюджетных поступлений. Поиск новых источников происходил практически с самого момента образования системы собственных ресурсов Сообщества в 1970 г но после 1992 г. интерес к той проблеме значительно вырос.

На рассмотрение европейских экспертов были вынесены 8 налогов, которые предлагалось сделать новым источниками поступлений в единый бюджет модулированный НДС, энергетический налог и налог на выбросы СО2, акцизные сборы с табака, алкоголя и нефтепродуктов, налог на доход корпораций, налог на коммуникации, налог на личный доход, налог на процентный доход, эмиссионный доход Европейского центрального банка.

Каждый новый источник поступлений должен соответствовать определенным критериям. Во-первых, взимание налога должно быть справедливым как в горизонтальном плане т.е. государства, обладающие равными возможностями, должны вносить в бюджет одинаковые суммы, так и в вертикальном отчисления в бюджет должны варьироваться в зависимости от финансового положения страны. Во-вторых, для граждан ЕС порядок взимания налога и его предназначение должны быть понятны.

В-третьих, взимаемый налог должен иметь связь с едиными политиками Сообщества. В-четвертых, налоговая база должна быть гармонизированной. На сегодняшний момент налогами, удовлетворяющими этому критерию, являются НДС и акцизы. В-пятых, взимание налога должно быть рентабельным, поскольку передача его в распоряжение ЕС может привести к увеличению административных расходов и дублированию функций со стороны наднациональных и национальных органов власти.

Ни один из предложенных новых источников поступлений не соответствует полностью всем необходимым критериям.