Международная организация по миграции

Международная организация по миграции. Начиная с конца XIX в. общество постоянно сталкивалось с миграционными процессами, но универсальных норм, регулирующих интересы переселенцев, до XX в. не существовало. Лишь после Второй мировой войны международное сообщество осознало, что необходимо многостороннее сотрудничество человечества по координации действий в отношении международной миграции.

Однако было бы неверно утверждать, что до создания Международной организации по миграции МОМ ни одна международная организация не уделяла внимания миграционным проблемам. Для помощи беженцам и перемещенным лицам, при содействии ООН, в 1947 г. была создана Международная организация по делам беженцев МОБ , которая способствовала эффективному сотрудничеству государств в области оказания помощи европейским беженцам. Впервые были охвачены все аспекты проблем беженцев, такие, как установление личности, регистрация, забота и помощь в возвращении, правовая и политическая защита, транспортировка, переселение и интеграция на новом месте1. Однако МОБ не справилась с поставленными задачами.

В 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 319 IV об учреждении Управления Верховного комиссара по делам беженцев ООН УВКБ ООН . Устав, принятый в 1950 г ограничил функции и определил сферу деятельности УВКБ, которое носит гуманитарный и социальный характер и касается лишь отдельных групп и категорий беженцев 2. В 1951 г. международное сообщество пришло к выводу, что ни МОБ, действующая до 1950 г ни УВКБ ООН, пришедшее ей на смену, не смогли полностью решить проблемы поствоенной миграции в Европе.

В связи с этим 26 ноября-5 декабря в Брюсселе была проведена Международная конференция по миграции, на которой присутствовали представители 28 государств, наблюдатели из Ватикана и различных международных организаций, таких, как Организация Объединенных Наций, Международная организация труда МОТ , Международный комитет Красного Креста МККК и др.3 Во время конференции был представлен План по переселению избытка населения из стран Западной Европы и Греции в страны, имеющие возможность их расселения. Цель плана заключалась в попытке разрешить не миграционную проблему полностью, а лишь один наиболее важный ее аспект относительно перемещения людей, не способных найти работу в европейских странах и не способных самостоятельно переехать в другие страны, где их услуги могли быть использованы. С другой стороны, таким образом решалась проблема избытка населения, которая угрожала экономической стабильности Европы.

План, предложенный на Брюссельской конференции, был принят государствами и международными организациями как наиболее совершенный способ разрешения проблемы избытка населения в Европе.

Для его осуществления в декабре 1951 г. была принята резолюция, которая учредила Временный межправительственный комитет по переселению мигрантов из Европы PICMME , со штаб-квартирой в Женеве4. Комитет состоял из представителей главных стран эмиграции, стран иммиграции и других государств, подверженных политическим, социальным и экономическим рискам, в связи с проблемой перенаселения в Европе.

Членство в Комитет было открыто для всех государств, которые придерживаются принципа свободного перемещения людей. В октябре 1952 г. Временный комитет был подвергнут институциональной трансформации с формальным учреждением Межправительственного комитета по европейским мигрантам ICEM . 19 октября 1953 г. был принят Устав ICEM, до этого носивший название Брюссельской резолюции, который вступил в силу 30 ноября 1954 г.5 Устав закрепил согласие и единую волю принадлежащих к данному Комитету государств, а также определил цели и функции ICEM. Основная цель заключалась в осуществлении мероприятий по перевозке мигрантов, которые не могли иным способом переехать из европейских стран, имеющих избыток населения, в страны, предлагающие возможность для организованной иммиграции.

В соответствии с целями, указанными в Уставе, ICEM наделялся компетенцией в области упорядочения миграции людей, которые нуждались в помощи.

Согласно Уставу основными органами ICEM являлись Совет, Исполнительный комитет и Администрация ст. 5 Устава. Последующее изменение Устава в 1989 г. не отразилось на структуре организации. Высшим органом ICEM являлся Совет. Как главный руководящий орган, он состоял из представителей всех государств-членов, каждому из которых принадлежал один голос.

Данный орган определял политику организации. Он был ответственен за принятие в члены и исключение из членов, рассматривал доклады и руководил деятельностью Исполнительного комитета и директора, рассматривал и утверждал программы, бюджеты и расходы ст. 6 . Совет осуществлял свою деятельность, собираясь на очередную сессию один раз в год, но в крайне необходимых обстоятельствах по просьбе одной трети его членов либо по требованию Исполнительного комитета, Генерального директора или председателя Совета мог быть созван на внеочередную сессию.

В начале каждой очередной сессии избирается Председатель сроком на 1 год. Важное место в структуре принадлежало Исполнительному комитету, состоявшему из представителей 9 государств-членов, которые избрались Советом на два года, с возможностью дальнейшего переизбрания. Каждый из членов обладал одним голосом. В функции Комитета входили финансовые и бюджетные вопросы, рассмотрение программ, политики и деятельности организации, в исключительных обстоятельствах Исполнительный комитет давал рекомендации Совету и директору и был уполномочен принимать неотложные решения по вопросам, которые входили в компетенцию Совета.

Согласно Уставу Исполнительный комитет мог проводить заседания не реже одного раза в год. Секретариат ICEM носил название Администрации, которая возглавлялся директором и заместителем директора. Данный орган являлся важным структурным звеном организации. Генеральный директор и его заместители избирались двумя третями голосов Совета, на пятилетний срок пребывания на должности, с правом дальнейшего переизбрания.

Генеральный директор осуществлял административные и исполнительные функции относительно политики Совета и Исполнительного комитета. При осуществлении своих функций он не руководствовался указаниями конкретных государств и международных организаций. В обязанности Генерального директора входило присутствие на всех сессиях Совета и Исполнительного комитета, но без права голоса, и представление отчета о работе организации по окончании финансового года. В 1970-х гг. ICEM перешел на новый этап своей деятельности.

Прошедший период деятельности доказал, что ICEM стал универсальным оператором в сфере миграции. Он оказывал услуги в области расселения по всему миру и помогал людям в переездах не только с Евразийского континента. Доказательством этого служит и то, что Комитет в качестве членов принял государства со всех континентов. И, как отражение этого развития, на 45-й сессии в 1980 г. Совет Комитета принял резолюцию, согласно которой из названия Комитета был удален термин европейский, и ICEM преобразовался в Межправительственный комитет по миграции ICM , действующий на основании Устава 1953 г.6. Это было не просто изменение названия, это было повышение роли организации и избавляло Комитет раз и навсегда от начального географического ограничения.

Несмотря на происходившие перемены в миграционной ситуации в мире, Устав начиная с 1953 г. никогда не пересматривался, первая попытка переработать учредительный документ была сделана в ноябре 1975 г когда директор представил государствам-членам ряд поправок к Уставу, которые отразили изменения в тенденциях миграции и в деятельности ICEM. Однако на сессии в 1977 г. некоторые государства подчеркнули, что, несмотря на то, что обстоятельства изменили первоначальное направление традиционной миграции из Европы, основные принципы деятельности ICEM должны остаться неизменными7. Для пересмотра Устава была создана специальная комиссия, представившая в 1987 г. доклад, в котором делался акцент на разграничении видов миграции от беженцев до квалифицированных мигрантов, был расширен список услуг, которые будет оказывать организация в него были включены языковая поддержка, медицинская помощь и консультационные услуги. Кроме указанных изменений были внесены поправки относительно Исполнительного комитета, которому давались полномочия устанавливать подкомиссии для надлежащего выполнения своих функций например, на 88-й сессии 2002 г. было принято решение о создании Подкомиссии по бюджету и финансам 8. Однако главное внимание уделялось созданию форума для государств и международных организаций по вопросам миграции и сохранению принципов деятельности организации в неизменном виде. Отредактированный Устав вступил в силу 14 ноября 1989 г и путем принятия двумя третями голосов членов ICM был трансформирован в Международную организацию по миграции МОМ . Внося изменения в Устав, государства стремились гарантировать длительную деятельность организации в контексте меняющихся тенденций миграции и усилить роль МОМ путем расширения помощи мигрантам, беженцам и перемещенным лицам во всем мире9. Членами МОМ, согласно Уставу, являются первоначальные участники Межправительственного комитета по европейской миграции, которые приняли Устав 1953 г. В соответствии с общепризнанными принципами международного права и статьей 2 Устава МОМ, членами организации могут также стать любые другие государства, проявившие ярко выраженный интерес к принципу свободного передвижения лиц и признавшие Устав МОМ, с обязательным условием, что эти государства обязуются вносить взносы на административные расходы организации.

Вопрос о принятии новых государств в члены решается двумя третями голосов Совета МОМ. В данную организацию могут быть приглашены, в качестве наблюдателей, государства, не являющиеся членами, но подавшие заявление.

Кроме государств наблюдателями могут быть международные организации и неправительственные организации, имеющие дело с миграцией, беженцами и правами человека.

Наблюдатели могут присутствовать на сессиях и принимать участие в дебатах, однако без права голоса. На 2002 г. в организации представлены 129 стран, из них 93 государств-членов и 36 государств-наблюдателей, а также 60 международных организаций и международных неправительственных организаций, имеющих статус наблюдателя10. Республика Беларусь начала участвовать в работе МОМ с 1994 г. в качестве наблюдателя, а в 1996 г. на территории Беларуси было открыто представительство МОМ. Для того чтобы выполнять свою роль в сфере регулирования миграционных проблем, МОМ обладает полной юридической правосубъектностью, относительно самостоятельной волей, которая носит целевой и функциональный характер и является необходимой для осуществления целей, закрепленных в Уставе.

К числу главных критериев правоспособности относится способность МОМ заключать договоры, приобретать и пользоваться имуществом, получать и расходовать частные и государственные финансовые средства и преследовать в судебном порядке Устав МОМ, ст. 27 . Благодаря своей правоспособности МОМ может участвовать в жизни мирового сообщества в качестве субъекта международного права, осуществляющего задачи, определенные Уставом.

Генеральному директору, заместителю, персоналу администрации и должностным лицам представительств МОМ предоставляются привилегии и иммунитеты.

Но их объем определяется по каждому конкретному случаю специальными соглашениями между государством и организацией.

Например, в статье 2 Соглашения между Правительством Республики Беларусь и МОМ о сотрудничестве закреплено, что указанные выше лица пользуются теми же привилегиями и иммунитетами, которыми пользуются административные и должностные лица специализированных учреждений ООН в соответствии со статьями V, VI и VII Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений, утвержденной ГА ООН11. После глубокого анализа тенденций международной миграции государствами-членами были определены цели и функции МОМ. Организация работает со своими партнерами в международном сообществе с целью содействия решению актуальных задач миграции, путем улучшения понимания государствами проблем в области миграции и поощрения социального и экономического развития данных государств при помощи миграции, но в то же время особое внимание уделяет уважению человеческого достоинства и благополучию самих мигрантов и осуществляет меры по организованному перемещению мигрантов, нуждающихся в международных миграционных услугах.

Для достижения указанных целей МОМ осуществляет определенные функции.

Функции МОМ можно разделить на две категории операционные и регулирующие.

Регулирующие заключаются в установлении норм, которые формируют и регулируют поведение участников данной организации.

Операционные касаются прямого осуществления своих целей путем оказания соответствующих услуг.

Регулирующая функция МОМ заключается в принятии резолюций рекомендательного характера, которые имеют важное значение для государств-членов в области миграции. Однако они не лишены моральной и политической силы. В данных рекомендациях выражается позиция Совета МОМ относительно поведения государств и указания на цель, которую им необходимо достигнуть. Государства по своему усмотрению принимают либо не принимают рекомендации, указанные в резолюции, так как для государств-членов они носят необязательный характер.

Но, приняв резолюцию, МОМ выражает свою точку зрения, которая должна быть рассмотрена государствами и принята во внимание. Совершенно иной характер предписан резолюциям, регулирующим вопросы, которые относятся к сфере внутреннего функционирования МОМ. В данном случае данные документы носят обязательный характер и не трактуются как рекомендации. К наиболее важным для организации проблемам, согласно Правилам процедуры для Совета МОМ глава Х , относятся - прием новых членов - определение политики организации и руководство деятельностью Генерального директора - утверждение программ и бюджета - созыв очередных и внеочередных сессий Совета и других органов - назначение временных комитетов, комитетов ad hoc и рабочих групп - избрание Генерального директора и членов Исполнительного комитета - принятие ежегодных отчетов - разрешение, дающее право присутствовать на сессиях Совета наблюдателям со стороны государств и организаций, которые не являются членами МОМ - поправки к Уставу - прекращение деятельности организации12. Решения по этим вопросам не могут носить рекомендательный характер, так как они касаются проблем, без разрешения которых МОМ не смогла бы функционировать. Регулирующая функция МОМ выражается также в заключении соглашений между МОМ и государствами о сотрудничестве.

Данные соглашения имеют место в случаях со странами, где она открывает свои представительства, осуществляет программную деятельность или куда направляет рабочие группы.

В данных соглашениях определяется объем привилегий и иммунитетов, которыми пользуются сотрудники МОМ, способы разрешения разногласий, возникающих между правительством и организацией, и сфера программной деятельности на территории данного государства.

В 1999 г. было ратифицировано Соглашение о сотрудничестве между Международной организацией по миграции и правительством Республики Беларусь13. МОМ также заключает соглашение с каждой страной, связанной с обоими концами миграционной цепи. Соглашения должны заключаться как с принимающими странами, так и со страной происхождения мигрантов, при этом понимается, что такие соглашения могут принимать форму простого обмена письмами, посредством которого соответствующая страна соглашается на предоставленное МОМ предложение по проекту.

Таким образом, заключаемые МОМ соглашения могут быть более или менее формальными, начиная от соглашений и кончая обменом письмами или от принятия предложения по проекту и до молчаливого одобрения участия МОМ в той или иной программе.

Основное внимание в деятельности МОМ уделяется операционной функции, поскольку она позволяет осуществить цели, закрепленные в Уставе, путем проведения определенных действий со стороны организации и государств. К данной функции относятся действия, связанные с оказанием помощи в организованном перемещении мигрантов, для которых существующие возможности являются недостаточными. Большое внимание уделяется перемещению беженцев, перемещенных лиц и других лиц, нуждающихся в международных миграционных услугах.

Сопутствующими этому процессу являются функции, связанные с подготовительными услугами по миграции, медицинским обслуживанием, информированием мигрантов, помощью в их интеграции и добровольной обратной миграции. Однако основной функцией МОМ является расширение сотрудничества государств и международных организаций в области международной миграции путем создания форума по миграционным вопросам. Одним из основных достоинств МОМ является четкая система реализации своих целей.

Цели, закрепленные в Уставе, МОМ осуществляет через свою программную деятельность. Все программы взаимосвязаны между собой и разработаны для того, чтобы комплексно осуществить функции, закрепленные в Уставе, рассматривая все сопутствующие проблемы. Программная деятельность осуществляется по семи основным направлениям помощь в возвращении мигрантов, программы перемещения мигрантов, трудовая миграция, программы, направленные на борьбу с торговлей людьми, техническое содействие в области миграции, программы в области здравоохранения, массовые информационные кампании.

Эти программы охватывают все категории мигрантов экологических, внутренних, перемещенных внутри страны, трудовых и незаконных мигрантов, включая транзитных и жертвы торговли людьми. В настоящее время МОМ уделяет основное внимание программам по борьбе с торговлей людьми, противодействию нелегальной миграции, возвращению на родину и по укреплению управленческих возможностей государств в области миграции.

Как уже отмечалось, одним из основных направлений деятельности МОМ является возвращение мигрантов. Процесс миграции становится все более заметным в условиях глобализации. Исследование, проведенное МОМ, свидетельствует, что в мире существует от 15 до 30 млн. мигрантов. Это доказывает, что значительные объемы миграции представляют собой серьезную проблему для транзитных стран и государств, в которые стремятся мигранты. Поэтому все больше правительств обращается в МОМ, чтобы использовать глобальную сеть офисов и опыт данной организации для осуществления расширяющегося спектра программ по добровольному возвращению, которые помогают как мигрантам, так и государствам.

Программы по добровольному возвращению подразделяются на несколько видов добровольное переселение для нелегальных мигрантов общее возвращение специальное возвращение и возвращение других уязвимых групп. С момента своего создания МОМ занимается вопросами миграции лиц, которые принимают решение переехать в другую страну.

Другими словами, это означает, что МОМ не осуществляет программу вынужденной миграции и не действует от имени государств, принимающих меры по высылке или депортации лиц с их территории. Однако существует тесная и неизбежная связь между добровольным и насильственным возвращением, так как добровольное возвращение лиц, ищущих убежища и получивших отказ, а также незаконных мигрантов воспринимается отдельными мигрантами как единственная альтернатива вынужденному возвращению.

МОМ глубоко озабочена бедственным положением нелегальных мигрантов, у которых часто возникает потребность в помощи по их возращении на родину. Для возвращения мигрантов, находящихся в трудных ситуациях, МОМ работает и с мигрантами, и, с правительствами, разрабатывая и осуществляя программы добровольного возвращения. Деятельность в этом направлении оплачивается странами-донорами и финансируется полностью или частично принимающими странами или международным сообществом.

Что касается проекта общего возвращения, то такие проекты имеют особое значение, поскольку обеспечивают возвращение всем нуждающимся лицам в страны их происхождения. Они в основном осуществляются принимающими странами и ими же финансируются, так как данные государства заинтересованы в возвращении лиц, которые могут участвовать в этой программе ученые, студенты, трудовые мигранты, специалисты и профессионалы, которые получили образование в другой стране. МОМ предлагает помощь данным мигрантам по содействию в упрощенном переезде.

В период 1997-1998 гг. Представительство МОМ в Минске осуществило подобный проект по добровольному возвращению вышеуказанных категорий мигрантов. Среди тех, кто добровольно вернулся на родину, были 1 студенты, первоначально приехавшие в Советский Союз для учебы и получавшие государственные стипендии, а после распада СССР не имевшие средств для возвращения домой 2 незаконные мигранты, намеревавшиеся использовать Республику Беларусь в качестве страны транзита для переезда на Запад и задержанные белорусскими властями.

К сожалению, после того как финансирование было прекращено, МОМ вынуждена была закончить данную программу. Мероприятия по специальному возвращению предусматриваются для отдельных групп нелегальных мигрантов, к которым относят престарелых лиц, несопровождаемых несовершеннолетних или жертв торговли людьми. Для данных лиц характерно то, что они находятся в принимающей стране и обычно нуждаются в дополнительной помощи по отправке, транспортировке и помощи по прибытии.

В свете последних событий проект по возвращению других уязвимых групп приобретает все большую актуальность, так как включает в себя помощь в эвакуации иностранных граждан из зон конфликтов и последующее возвращение их в страны происхождения. Таким образом, потребность в программах помощи по добровольному возвращению возрастает, следовательно, для организации становится важным требование осуществлять свою деятельность в этом направлении в качестве честного посредника между странами происхождения, транзита и назначения.

МОМ стремится стать основным партнером правительств по добровольному возвращению. Обеспечивая помощь в добровольном возвращении мигрантов, МОМ тем самым оказывает услуги правительствам и международному сообществу. Организация предлагает помощь мигрантам в каждой из трех хронологических стадий возвращения отправка, транспортировка, а также период после возвращения. Что касается государств, то МОМ помогает им гармонизировать процессы добровольного возвращения с другими проектами МОМ по влиянию миграции на развитие.

Одной из первых функций МОМ, начиная с 1951 г было осуществление программ по перевозке беженцев и мигрантов с целью переселения. Она и сейчас имеет место в деятельности МОМ. Впервые программа по переселению беженцев начала осуществляться в 1952 г но она касалась помощи беженцам в Европе и осуществлялась при тесном сотрудничестве УВКБ ООН и Программы Соединенных Штатов по беженцам USEP . Данные структуры продолжают сотрудничать для разрешения проблем, связанных с перевозкой беженцев и в настоящее время14. По просьбе правительств и работая в тесном сотрудничестве с УВКБ ООН, МОМ осуществляет обработку и необходимое документирование беженцев и мигрантов, выбранных различными странами для переселения.

Услуги по переселению включают в себя помощь в отъезде, при транзите и по прибытии. Возникает вопрос относительно разграничения сфер деятельности УВКБ ООН и МОМ в области регулирования проблем беженцев.

Компетенции данных организаций четко очерчены. УВКБ ООН по своему мандату призвано заниматься беженцами, которые были вынуждены покинуть свое государство, так как имели обоснованные опасения стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания и др. 15. А расселением, транспортировкой, медицинским обслуживанием беженцев и помощью в интеграции в принимающих странах занимается MOM. Это позволяет данным организациям успешно сотрудничать и достигать целей, закрепленных в Уставах.

В последние годы одной из острых проблем миграции, которая требует совместных действий, как государств, так и мирового сообщества в целом, является торговля людьми. В 1997 г. борьба с торговлей женщинами стала приоритетным направлением в деятельности МОМ. В дальнейшем эта организация доказала, что она имеет богатый опыт и обширные знания в области торговли людьми на 2001 г. она провела свыше 70 проектов в этой области во всем мире Центральной Америке, Европе, Азии и Латинской Америке и осуществила большое число программ, семинаров, встреч и исследований по всему миру16. Достижения МОМ заключаются в том, что она рассматривает данный вопрос в двух ракурсах со стороны мигранта-жертвы, вовлеченного в торговлю и нуждающегося в защите, и со стороны стран, поставляющих и принимающих такого рода мигрантов, так как нелегальный характер торговли людьми влияет на регулирование миграции и миграционной политики в указанных странах.

Поэтому деятельность МОМ в области торговли женщинами ориентирована в первую очередь на три комплексных и взаимосвязанных аспекта предупреждение путем проведения информационных кампаний среди групп риска уголовное преследование и криминализация лиц, осуществляющих торговлю людьми, посредством оказания помощи правоохранительным и судебным органам защита и помощь в реинтеграции жертвам торговли посредством оказания психологической, медицинской и юридической помощи.

Программы в области здравоохранения являются одним из традиционных и давно существующих направлений в деятельности МОМ. Первоначально работа в этой области была сфокусирована на медицинских требованиях по перемещению мигрантов в Европе.

В настоящее время медицинское обслуживание в сфере миграции включает мигрантов в Восточной и Центральной Европе, Балканах, Африке, Юго-Восточной Азии и в других регионах17. Медицинское обслуживание в сфере миграции гарантирует, что люди, которые перемещаются под эгидой МОМ, находятся в здоровой физической форме, позволяющей переезд, что они не представляют опасности для людей, которые находятся рядом с ними, и что они получат соответствующую медицинскую помощь, если это будет необходимо.

Данная программа является составной частью каждой из вышеуказанных программ. Что касается программ технического сотрудничества в области миграции ТСМ , то МОМ предлагает правительствам и другим агентствам технические, интеллектуальные и стратегические ресурсы для улучшения их возможностей по управлению миграцией.

Такое сотрудничество является важным аспектом для общего технического сотрудничества. Данная программа осуществляется в четырех областях техническое сотрудничество по повышению возможностей правительств в области управления миграционной политикой, миграционное управление в странах после произошедших чрезвычайных ситуаций, которые повлияли на миграционную ситуацию в стране, обмен экспертами и возвращение и реинтеграция мигрантов, получивших образование в другой стране.

Примером последнего может служить программа МОМ на 2002 г предусматривающая оказание помощи в возвращении на родину квалифицированным специалистам афганской национальности, которые в настоящее время проживают за пределами Афганистана. В программе принимают участие представительства МОМ в странах Юго-Восточной и Средней Азии, Ближнего Востока, Европы, Северной Америки и Австралии. Задачей программы является содействие восстановлению афганской экономики в послевоенный период путем использования опыта квалифицированных афганских специалистов в деятельности социально-экономического сектора и административного аппарата на их родине.

Квалифицированные специалисты приглашаются на должности, требующие определенных профессиональных навыков, знаний и опыта, в сферах управления государством, юриспруденции, реорганизационных мероприятий, здравоохранения, образования, телекоммуникационных технологий, финансов, а также в других областях, испытывающих недостаток в местных кадрах.

Новые формы миграции и изменения в традиционных направлениях миграции населения также требуют усиления управления в области миграции, включая новые подходы к политике. Формирование политики в области миграции отражает необходимость двустороннего и многостороннего соглашения правительств по вопросам влияния миграции на трудовые рынки, здоровье, образование и безопасность. ТСМ также обладает мандатом укреплять национальные возможности в области управления миграцией в секторах, играющих ключевую роль в развитии страны18. Программы и деятельность в области ТСМ осуществляются по направлениям, связанным с техническим сотрудничеством в укреплении управленческих возможностей правительств в области миграционной политики, законодательства и администрирования19. Эта деятельность улучшает понимание миграции, укрепляет институциональные возможности для работы с ней и стимулирует интерактивные подходы между государствами.

Данные программы по укреплению управленческих возможностей государств в области миграции могут осуществляться в рамках самостоятельных проектов, а могут быть частью другой деятельности по развитию, имеющей гуманитарный характер.

Примером осуществления такой программы является пилотный проект управления совместной границей, работа над которым велась с марта 1999 по 2001 г. совместно с минским и киевским представительствами МОМ, с согласия властей Беларуси и Украины20. Основная цель данного проекта - повысить эффективность охраны белорусско-украинской границы с координационным центром на данном участке и помочь техническому оснащению пограничных войск.

МОМ также активно сотрудничает с правительством России в области технического сотрудничества для обеспечения эффективного контроля над миграционными потоками. Одним из направлений деятельности в области наращивания потенциала является осуществление МОМ совместного российско-украинского проекта, нацеленного на укрепление общей границы между двумя странами. В рамках проекта специалисты МОМ, совместно с российскими и украинскими экспертами, проанализировали ситуацию на 200-километровом участке границы и разработали рекомендации относительно того, как Россия и Украина могли бы укрепить свои границы и поставить заслон на пути незаконной миграции.

МОМ предоставляет российской стороне необходимое оборудование, оказывает экспертную и материальную помощь. МОМ предлагает решить проблему незаконной миграции за счет совершенствования визовой политики, налаживания системы обмена информацией между Россией и другими странами СНГ. Как видно, программная деятельность в области технического сотрудничества сосредоточена на наращивании потенциала государств в области управления миграцией.

Указанные программы доказывают, что все миграционные проблемы рассматриваются МОМ комплексно. Однако возникает вопрос, сможет ли МОМ, из-за быстро меняющейся ситуации в области миграции, через деятельность своих органов оставаться универсальным оператором в сфере миграции, достигающим своих целей в регионах и странах.

Несмотря на возникающие проблемы и изменения, органы МОМ, осуществляя свои функции, должны являться координаторами программных действий и гарантами сотрудничества между государствами, стимулирующими и облегчающими диалог в отношении миграционных проблем. Поэтому в 2002 г. на 87-й сессии Совета МОМ для более эффективного и быстрого осуществления целей и функций МОМ в регионах было принято решение выделить три категории представительств МОМ миссии с региональными функциями миссии по странам и миссии специального назначения.

Было установлено 19 представительств Бангкок, Брюссель, Будапешт, Буэнос-Айрес, Каир, Канберра, Дакка, Дакар, Исламабад, Лима, Манила, Найроби, Нью-Йорк, Претория, Рим, Сан-Хосе, Вена, Вашингтон в качестве миссий, носящих региональный характер, которые становились координатором в том или ином регионе. Основная функция данных миссий - быть центром, поддерживающим и помогающим миссиям по странам и миссиям специального назначения, которые находятся на территории данного региона.

Например, миссия МОМ, находящаяся в Вене, координирует деятельность организации в регионах Центральной Азии, Центральной и Восточной Европы и поддерживает тесные отношения с ООН и ОБСЕ21. Миссии по странам являются всеобъемлющей сетью, покрывающей более 100 стран мира. Данные органы занимаются продвижением проектов и программ МОМ на территории определенного государства. Они напрямую сотрудничают с правительствами и разрабатывают программу деятельности для конкретного государства при непосредственном взаимодействии с региональными миссиями, которые согласовывают свою деятельность с Исполнительным комитетом и Администрацией МОМ. Что касается миссий специального назначения, то они создаются для осуществления конкретного проекта и позволяют сократить сроки осуществления программы и в полном объеме разрешить все сопутствующие задачи.

Данные миссии назначаются на короткий срок и являются структурным подразделением миссий в странах.

В настоящее время МОМ выполняет свою работу по всему миру через представительства в 158 странах, где 766 проектов осуществляют 2962 работника организации22. Пятьдесят лет деятельности МОМ доказали, что цель, поставленная перед организацией в 1951 г достигнута. На современном этапе развития МОМ стала универсальным форумом, который создал возможность диалога между странами по основным вопросам миграционной политики, сфокусированным на управлении и регулировании международной миграции, и заняла определенное место среди международных организаций.

В качестве межправительственного учреждения МОМ совместно со своими партнерами в международном сообществе осуществляет деятельность, направленную на оказание помощи в решении оперативных проблем в области миграции и разъяснении вопросов, связанных с миграцией. Немаловажное значение принадлежит поддержанию социального и экономического развития через миграцию и непосредственной помощи и заботе о мигрантах.

МОМ придерживается принципа, согласно которому гуманная и упорядоченная миграция должна приносить пользу и мигрантам, и принимающему их сообществу. Данная организация стала так называемым специальным центром, дающим рекомендации государствам по миграции и помогающим им в наиболее важных миграционных проблемах. 5.2.Нормативно-правовая база для миграции кадров. В большинстве принимающих стран нормативно- правовая база для иммиграции представлена огромным количеством законов и подзаконных актов.

Основные черты иммиграционного законодательства следующие Профессиональная квалификация. Законодательства всех принимающих стран устанавливают жесткие требования к уровню образования и стажу работы по специальности. Минимальным требованием к образованию считается окончание полного курса средней школы или профессионально- технического училища, что должно подтверждаться соответствующим дипломом. В большинстве случаев диплом необходимо пере подтверждать или оценивать в принимающей стране на предмет соответствия требований к специалисту в соответствующей сфере в данной стране требованиям, предъявлявшимся к выпускнику поданной специальности в стране - экспортере рабочей силы. Приоритет при найме на работу отдается принимающими странами специалистам, имеющим как минимум 3-5 лет стажа работы по специальности.

Могут потребоваться также и рекомендательные письма. Ограничения личного характера. Разумеется, законодательство принимающих стран предъявляет жесткие требования к состоянию здоровья иммигрантов.

В страны не допускаются наркоманы, психически больные люди, люди, зараженные вирусом СПИД. Иммигранты обязаны представить справку о состоянии своего здоровья, заверенную консульским учреждением принимающей страны, или пройти специальное медицинское обследование Возрастной ценз иммигрантов устанавливается законодательством в зависимости от отрасли промышленности, в которой они намереваются работать. Обычно он колеблется в пределах 20-40 лет. Наконец, чрезвычайно серьезными являются законодательные требования к политическому и социальному облику иммигрантов.

Чаще всего законодательно запрещено иммигрировать лицам, ранее судимым за уголовные преступления, членам террористических и профашистских организаций. Количественное квотирование. Большинство стран, принимающих им мигрантов, устанавливают их максимальное количество. Количественные квоты могут вводиться в рамках всей экономики в целом, определяя максимальную долю иностранной рабочей силы в числе всех трудовых ресурсов в, рамках отдельных отраслей, определяя максимальную долю иностранных рабочих в числе всех занятых в данной отрасли в рамках отдельных предприятий, определяя максимальную долю иностранных рабочих на одном предприятии либо как ограничение на общее количество иммигрантов, приезжающих в страну в течение одного года Количественное квотирование является весьма жестким методом государственного регулирования импорта рабочей силы и обычно определяется соответствующими законами, за соблюдением которых надзирают правоохранительные органы.

Экономическое регулирование.

Оно вводит определенные финансовые ограничения, обеспечивающие сокращение численности иммигрантов. Что касается юридических лиц, то в некоторых странах фирмы имеют право нанимать иностранную рабочую силу только по достижении определенного объема оборота и продаж или после внесения определенных платежей в государственный бюджет. Частные лица имеют право иммигрировать, только если они готовы инвестировать в экономику принимающей страны определенную законом сумму, доказать легальность происхождения этих денег и создать определенное количество рабочих мест. По законодательству некоторых стран за оформление иммиграции и трудоустройство на местное предприятие иммигранты обязаны платить.

Некоторые льготы предоставляются для руководящего состава корпораций, имеющих право заключать сделки от ее лица, состоятельным иностранцам, готовым использовать труд местных граждан в домашнем хозяйстве.

Временные ограничения. Законодательства большинства стран устанавливают максимальные сроки пребывания иностранных работников на их территории, по истечении которых они должны либо покинуть принимающую страну, либо получить от компетентных органов разрешение на продление своего пребывания в ней. Зачастую для лиц, имевших в принимающей стране статус стажеров или студентов, предусматриваются жесткие правила, не позволяющие продлить свое пребывание в ней, требующие обязательного выезда на родину, пребывания там минимум в течение нескольких лет, только после чего они приобретают право вновь приехать в принимающую страну.

Географические приоритеты. Практически каждая страна, принимающая иммигрантов, законодательно устанавливает географическую и национальную структуру иммиграции. Она обычно регулируется с помощью количественных квот на въезд иммигрантов из определенных стран. Иногда, чтобы избежать обвинений в предвзятости и нарушении прав человека, правительства проводят в рамках географических квот лотереи на право иммигрировать между представителями разных стран из одного географического региона.

Запреты. Явные и скрытые запреты нанимать иностранную рабочую силу обычно содержатся в законах о профессиях, которыми иностранцам заниматься запрещено. Явные запреты прямо перечисляют отрасли или специальности, в которых работать иностранцам нельзя. Скрытые запреты, напротив, устанавливают перечень отраслей или специальностей, в которых могут работать только граждане данной страны, перекрывая тем самым доступ к ним иностранцев.

Обычно для любых передвижений иммигранта, изменения специальности, смены места работы требуется получать дополнительное разрешение иммиграционных властей, которые могут и отказать в его выдаче. Разумеется, запрещена нелегальная иммиграция, которая в большинстве стран пресекается полицейскими методами, которые, правда, далеко не всегда эффективны. Программы стимулирования реэмиграции. Они включают широкий круг мероприятий, начиная от мер по принудительной репатриации незаконных иммигрантов до оказания материальной помощи иммигрантам, желающим вернуться на родину.

В западноевропейских странах ФРГ, Франция, Нидерланды принимались программы материального поощрения реэмиграции, предусматривающие выплаты выходных пособий при добровольном увольнении иммигрантов и их отъезде на родину. Программы экономической помощи странам массовой эмиграции. Развитые страны заключают соглашения со странами-экспортерами рабочей силы об инвестициях части переводов работников на родину и части государственных средств в создание новых предприятий в развивающихся странах, которые могли бы стать местами работы для реэмигрантов.

Такие предприятия приобретали форму кооперативов, совместных компаний, акционерных обществ. Наибольшее развитие эта форма получила в двусторонних отношениях ФРГ и Турции. В ряде случаев новые турецкие компании, созданные в основном за немецкие деньги, не только стали пунктом притяжения для реэмигрантов, но и приостановили новые потоки эмиграции из Турции.

Глава 6. Последствия международной миграции кадров. 6.1.Социально-экономические последствия международной миграции кадров. По мере развития глобализации международной экономики в мировом хозяйстве постоянно растут и масштабы миграции рабочей силы. В экономическом плане принимающим странам прежде всего развитым иммиграция выгодна. В частности, широко известен вклад интеллектуальной иммиграции в развитие американской экономики.

Достаточно сказать, что 40 из пришедших на рынок труда США в 90-е годы докторов наук в области инженерных и компьютерных дисциплин были иммигрантами 25 преподавателей технических предметов в вузах - тоже иммигранты. По оценкам, проживающие в Соединенных Штатах иммигранты зарабатывали в конце 90-х годов более 240 млрд. долл. в год, выплачивая около 90 млрд. долл. в качестве налогов. В то же время американское государство тратит на социальное вспомоществование иммигрантам ежегодно порядка 5 млрд. долл. Ясно, что отдача, которую обеспечивает эта категория граждан в чисто денежном выражении, весьма высока, не говоря уже о том вкладе, который они вносят в развитие науки и техники.

США, проводя политику по привлечению высококвалифицированных кадров, и сегодня остаются общепризнанным центром притяжения профессионалов. По оценкам различных специалистов, за период с 1998 по 2004 гг. Соединенные Штаты сэкономили на образовании и научной деятельности не менее 15 млрд. долларов.

На многих кафедрах точных и естественных наук в ведущих университетах Соединенных Штатов работают выходцы из стран бывшего СССР, в том числе академики и члены-корреспонденты РАН. По имеющимся данным, только в 2002 г. из 100 наиболее известных отечественных ученых в области естественных наук 50 - жили и работали за рубежом. Среди эмигрантов - такие выдающиеся ученые, как академики А.А. Абрикосов и Р.З. Сагдеев. Тысячи российских программистов и других специалистов в области информационных технологий и компьютерной техники работают в компаниях Силиконовой долины, других технологических парках страны.

В начале ХХI в. в США была даже учреждена Ассоциация русскоязычных специалистов в области программного обеспечения и компьютерных технологий, насчитывающая десятки тысяч членов. Следует особо подчеркнуть, что официальные цифры иммиграции из Украины в США мало что говорят о реальных масштабах утечки умов. Так, по официальным данным Службы иммиграции и натурализации США, в 2000 г. в страну на постоянное место жительство въехали 1,5 тыс. специалистов с высшим образованием.

Реальная же цифра, если иметь в виду работу по контракту, выше на порядок. Другой яркий пример преимущественно позитивного влияния иммиграции на экономику страны - Израиль, проводящий целенаправленную политику привлечения в страну евреев со всего мира. Во многом благодаря иммиграции научных и высококвалифицированных кадров Израиль вошел в число наиболее развитых в экономическом и научно-техническом отношении государств.

Украинская эмиграция, а также эмиграция из других бывших республик СССР, сыграла в этом исключительную роль. Каковы для стран-доноров последствия эмиграции вообще и интеллектуальной в частности? Позитивным моментом являются финансовые переводы трансферты работников-мигрантов своим семьям, а также определенные платежи в бюджеты своих стран. По имеющимся данным, в ряде случаев такие перечисления достигают весьма заметных величин. Так, масштабы переводимых доходов составили в начале ХХI века для Пакистана - более 3 ВВП, Бангладеш - 4 , Ямайки - свыше 5 , Шри-Ланки - 6,2 . По мнению экспертов, перевод, например, в Египет доходов эмигрантов в размере 2,8 млрд. долл. стимулировал создание дополнительного ВВП на сумму 6,8 млрд. долл что составило 16 ВВП страны.

В 2006 году официальные денежные переводы в развивающиеся страны составляли около 200 млрд. долл. США, что значительно превышает объемы международной технической помощи этим странам, объемы портфельных инвестиций и почти равно объемам привлеченного капитала в форме прямых инвестиций. В течение 1970 2005 годов объемы поступления денежных переводов в мире преимущественно из развитых государств в развивающиеся страны возросли в 13 раз, тогда как количество мигрантов - только в 2,3 раза. Таким образом, трансферты денежных переводов, по сути, формируют отдельную составляющую международного рынка капитала - миграционный капитал.

Его объемы можно характеризовать как доходы мигрантов, которые, за минусом затрат на их пребывание в стране трудоустройства, направляются на родину и используются для повышения экономического и социального уровня жизни родных и близких, развития местных территорий и стран в целом. 6.2. Последствия на рынке труда.

Воздействие иммиграции на условия труда и занятости местного населения уже многие десятилетия находится под пристальным вниманием в развитых обществах, и суждения о нем сложились весьма противоречивые. Широко распространено мнение о его негативном характере, что нередко используется в качестве одного из главных аргументов иммиграционной политики. Однако многочисленные западные исследования свидетельствуют, что влияние иммиграции в целом на рынок труда статистически не значимо, а нередко и позитивно.

Вместе с тем рассматриваемый эффект иммиграции имеет дифференцированные проявления, разнящиеся во времени и пространстве по регионам, среди различных этнических и социопрофессиональных групп местного населения и во многом зависящие от структурных параметров иммиграции. Весьма показательны результаты исследования, проведенного в начале 2000-х годов в США. Оно подтвердило малозначительность и в то же время неоднозначность реакции занятости и заработков основных этнических групп коренного населения на увеличение численности иммигрантов различных категорий.

Такой характер эффекта иммиграции связан с тем, что в одних случаях экономические мигранты, в силу своей профессии и квалификации, непосредственно конкурируют с местным населением, а в других - заполняют ниши, комплементарные в производственном процессе нишам коренных жителей.

А малосущественность воздействия иммиграции в целом на рынок труда можно объяснить его сегментированностью, ограничивающей замещение местных работников иностранными, дифференцированностью сфер занятости местных и иностранных работников и высокой территориальной мобильностью последних. Если сферы занятости высококвалифицированных мигрантов и местных жителей во многом совпадают, что усиливает конкуренцию между ними, то у низкоквалифицированных работников они, напротив, заметно различаются.

Так, в США в сфере общественного питания иммигранты сосредоточены в ресторанах на низших должностях, тогда как коренные жители - в большей степени в сети быстрого питания в торговле первые - в небольших магазинах, вторые - в супермаркетах в строительстве иностранцы заняты в нею нионизированном ремонтно-реставрационном секторе, местные - в солидных фирмах. Эта дифференциация закрепляется особой ролью, которую играют в занятости иммигрантов, особенно малоквалифицированных, их сети социальных связей и неформальные системы рекрутмента набора кадров и профессионального обучения.

Концентрация мигрантов в отраслях, требованиям которых соответствует их квалификация и профессиональный опыт, объясняется во многом тем, что их трудоустройство осуществляется благодаря родственникам и знакомым. Подобный порядок найма имеет преимущества и для предпринимателей, не только снижая их расходы по рекрутменту, но и облегчая профессиональную подготовку рекомендующий берет на себя ответственность за введение новичка в курс дела и обучение его элементарным операциям.

Самостоятельно занятые мигранты также нередко концентрируются в определенных сферах деятельности, как, например, в Нью-Йорке корейские владельцы бакалейных лавок или пакистанские и индийские владельцы газетных киосков. А мигранты, работающие в подобных нишах по найму, приобретают не только необходимую квалификацию, но и деловую информацию и финансовую поддержку, позволяющую им самим в дальнейшем открыть свое дело. Помимо указанных ниш, специфические возможности самозанятости иммигрантов формируются также в анклавах соответствующих этнических групп.

В Лос-Анджелесе в 2001-2002 годах 48 корейского населения были самостоятельно занятыми или предпринимателями, 28 работали по найму на фирмах последних и только 25 трудились за пределами этнической экономики.

Занимая рабочие места, которые непривлекательны даже для ранее переселившихся мигрантов, вновь прибывающие иностранцы дают им возможность при хозяйственном подъеме перебираться на лучшие места и в более динамичные сектора. В отличие от коренного и ранее иммигрировавшего населения, недавно приехавшие мигранты выделяются гораздо большей региональной мобильностью, готовы на издержки, связанные с переездами, и зачастую обосновываются в тех районах, где лучше перспективы занятости и заработка.

Тем самым новые иммигранты способствуют мобильности рабочей силы, ее переливу из районов с несбалансированным рынком труда в более благополучные, а также сглаживанию межрегиональных различий в уровнях безработицы и заработной платы, что особенно важно при нынешнем ослаблении внутренних миграций. Глава 7.