РАЗГОСУДАРСТВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Система государственного регулирования экономики несет в себе неустранимое противоречие. С одной стороны, провалы рынка, его недостаточная экономическая эффективность и неспособность решать социальные проблемы требуют правительственного вмешательства. С другой стороны, деятельность правительства часто ведет к распространению неэффективности и неравенства даже на тех рынках, которые могли бы хорошо функционировать и без государственного регулирования.

Причины неудач правительства двояки. Во-первых, действует закон непреднамеренных последствий. Во-вторых, возникают явления, которые называют провалами правительства.

Закон непреднамеренных последствий - это свойство действий правительства приносить неожиданные отрицательные эффекты в дополнение к тем положительным, которые были целью этих действий. Вы-

плата пособий по безработице, например, имеет ожидаемый полезный эффект - помощь безработным, но может иметь также и непреднамеренный отрицательный эффект - рост числа безработных из-за снижения их активности в поиске работы. В силу взаимной противоречивости исходных задач государственного регулирования практически любое действие правительства обязательно приведет одновременно как к позитивным, так и к негативным последствиям. Поскольку деятельность правительства в отличие от деятельности какой-либо фирмы затрагивает всех граждан страны, они реагируют на эти неизбежные просчеты гораздо болезненнее, чем на просчеты отдельных фирм.

Кроме того, в деятельности правительства существует тенденция к сознательному осуществлению программ, которые не устраняют, а напротив, усиливают экономическую и социальную неэффективность. Ситуации, при которых политика правительства ослабляет эффективность использования ресурсов в сравнении с рыночным механизмом, усиливает социальную напряженность в обществе, называют провалами правительства.

Эти ситуации возникают прежде всего в связи с тем, что в условиях представительной демократии депутаты (представители граждан) часто действуют как "искатели политической ренты", как люди, максимально озабоченные ростом своей популярности в глазах избирателей.

Рентоискательство, популистская озабоченность депутатов толкает их к защите программ, дающих заметный сиюминутный результат, к принятию решений, чьи положительные последствия наиболее понятны рядовым избирателям. Поэтому законодательная власть может принять заведомо неэффективное, с экономической и социальной точек зрения, решение, если его отрицательные последствия не очевидны. Ярким примером является ваучерная кампания 1992-1994 гг. в России: рядовые граждане первоначально с одобрением восприняли возможность что-то бесплатно получить, хотя многие экономисты сразу предупреждали, что эта кампания приведет не к народной, а к номенклатурной приватизации.

Государственный аппарат также подвержен бюрократизму, тенденции к постоянному росту несмотря на регулярные попытки его сокращения, а также сращиванию с отдельными финансово-промышленными группами (приоритетной защите их интересов в экономической политике). Широкое распространение во многих странах (в том числе и в России) получил легальный и нелегальный лоббизм - "проталкивание" небольшими, но сплоченными группами (в основном, из отраслевой и региональной бизнес-элиты), хозяйственных законопроектов (например, норм налогообложения), выгодных именно этим группам, но безразличных или даже вредных широким массам рядовых избирателей. Для этого организуются пропагандистские кампании в средствах массовой информации, финансируются избирательные кампании "своих" партий и политиков, используется и банальный подкуп. В результате консолидированный интерес немногих избирателей одерживает победу над распыленными интересами большинства.

Рентоискательство депутатов и лоббизм влиятельных групп избирателей ведут к тому, что действия правительства могут осознанно ухудшать развитие национального хозяйства.

Таким образом, хотя государственное регулирование составляет необходимый элемент современного рыночного хозяйства, оно тоже имеет свои отрицательные стороны. Есть сферы экономики, где рынок малоэффективен, но есть и сферы, которым вмешательство государства принципиально противопоказано. Общее требование к государственному регулированию в развитом рыночном хозяйстве формулируется следующим образом: государство должно способствовать улучшению работы рыночного механизма, но не стремиться подменить его.

Переход от кейнсианства к монетаризму в экономической политике предполагает значительное сокращение размеров государственного сектора. В постсоциалистических странах разгосударствление тоже является главным звеном экономических реформ. Однако между этими двумя процессами есть принципиальные различия.

Разгосударствление (деэтатизация) в высокоразвитых странах - это переход от одной модели смешанной экономики (с некоторым перекосом в сторону огосударствления) к другой ее модели (с преобладанием элементов рыночного регулирования). Государственный сектор в этих странах никогда не доминировал, всегда функционировал на фоне рыночного механизма, поэтому перестройка госсектора осуществляется относительно безболезненно, не вызывает острых социальных конфликтов.

В бывших ²социалистических² странах экономика была поражена двояким монополизмом: во-первых, монополией государства на средства производства, на управление ими и, во-вторых, как следствие пер-

вого, монополией отдельных предприятий на производство тех или иных продуктов. Последствия этого "советского" монополизма и обусловливают качественную специфику разгосударствления экономики России.

Для постсоциалистических стран разгосударствление - это форма перехода от жестко централизованной командной экономики к регулируемому рыночному хозяйству. Ввиду отсутствия опыта такого перехода разгосударствление экономики в России оказывается несравненно более сложным процессом, чем деэтатизация на Западе. Действительно, если в развитых странах денационализированные предприятия растворяются в рыночной конкурентной среде, то в нашей стране этой среды практически не было, она являлась не предпосылкой разгосударствления, а ее желаемым результатом. Формально юридическую денационализацию предприятий осуществить относительно легко. Однако простая перемена титулов собственности не только не решает старых проблем экономики, но даже порождает новые. Не ограниченное государственным контролем предприятие-монополист, ставшее самостоятельной фирмой, оказывается перед сильным соблазном резко увеличить свои доходы за счет повышения цен на выпускаемую продукцию при сокращении ее количества и понижении качества. Поэтому процесс разгосударствления экономики в России неотрывно связан с проблемой ее демонополизации.

Мероприятия по разгосударствлению постсоциалистической экономики очень многообразны: это и либерализация рынков без юридического изменения титулов собственности, это и приватизация.

Либерализация рынков есть система мер по стимулированию конкуренции, по переводу государственных предприятий на рыночный режим. С этой целью государство в переходный период, во-первых, дробит старые производственные ячейки: разукрупняет предприятия-гиганты (если это целесообразно), ликвидирует отраслевые министерства-монополисты. Во-вторых, оно целенаправленно стимулирует конкуренцию со стороны новых отечественных производителей - поощряет диверсификацию (расширение ассортимента) производства на старых предприятиях, а также развитие "молодого" предпринимательства. Тем самым создаются условия, при которых государственные предприятия-монополисты начинают конкурировать как с другими госпредприятиями, расширяющими сферу своей деятельности, так и с негосударственными коммерческими структурами. В-третьих, государство стимулирует конкуренцию со стороны зарубежных производителей: поощряет импорт, стремится создать благоприятный инвестиционный климат для деятельности в России зарубежных фирм, совместных предприятий. В результате бывшим госпредприятиям-монополистам приходится бороться за рубль потребителя с сильными зарубежными конкурентами. Наконец, антимонопольное законодательство также ограничивает засилье монополистов и либерализирует рынок.

Приватизация, несомненно, является одним из важнейших звеньев политики разгосударствления. Приватизация в широком смысле слова - это преобразование государственной собственности в частную и другие формы собственности. Строго говоря, приватизацией в собственном смысле слова следовало бы называть только передачу собственности в частную (индивидуальную) собственность. Однако исторически сложилось так, что этот термин используют более широко, для обозначения любых изменений государственной формы собственности (даже если новым коллективным собственником становится, например, акционерное общество, т. е. тысячи или десятки тысяч совладельцев).

После острых дискуссий 1991- 1992 гг. об основных принципах приватизации в России начались практические преобразования. В сфере городской экономики процесс приватизации разбился на два потока, каждый из которых имел свои характерные особенности. Малая приватизация осуществлялась преимущественно путем продажи госсобственности через аукционы и конкурсы (т. е. методом "кто даст больше"). Крупная приватизация пошла по акционерно-ваучерному пути.

Успех политики приватизации определялся в решающей степени тем, насколько удачно она будет осуществляться в среднем и крупном промышленном производстве. За рубежом продажа крупных приватизируемых предприятий обычно проводится всем желающим, хотя при этом и оговариваются льготы для работников приватизируемых предприятий. Но в России начала 1990-х годов не было легальных толстосумов, которым была бы по карману покупка заводов-гигантов.

Поэтому главным путем приватизации стало акционирование- распыление собственности среди тысяч держателей акций. Как правило, значительная их часть (до 51 %) покупалась по номинальным ценам работниками и заводской администрацией приватизируемого предприятия, остальные уходили за пределы предприятия и попадали в руки государственных комитетов и фондов имуществ. Они, в свою очередь, торговали этими акциями на фондовой бирже, продавая их как част-

ным лицам, так и различным институциональным держателям, например, инвестиционным фондам.

Если акционирование является общепризнанной практикой, то ваучерная кампания - специфика России (за рубежом схожие методы применялись только в Чехии). Согласно исходному замыслу этой кампании каждый гражданин России должен был бесплатно получить свою долю "общенародной" собственности и обратить её либо в наличные, либо в ценные бумаги, дающие право на регулярное получение дохода (дивиденда). По Указу президента в 1992 г. прошла раздача ваучеров - ценных бумаг на предъявителя, которые должны были использоваться их владельцами до середины 1994 г.

В течение срока своего действия ваучер мог быть использован одним из трех основных способов: либо продан по текущему рыночному курсу, либо обменен непосредственно на акции предприятия, либо обменен на акции инвестиционного фонда. Высказывались предположения, будто цена ваучера достигнет цены новой автомашины; однако рыночный курс ваучера и к концу ваучерной кампании был ниже цены не то что автомашины, но даже велосипеда. Осуществить прямой обмен ваучера на акции предприятия могли, как правило, только его работники. Большинство рядовых граждан обменяли свой ваучер на акции различных чековых инвестиционных фондов (ЧИФов). Начало выплаты дивидендов в феврале-марте 1994 г. вызвало скорее разочарование, чем облегчение. Значительная часть предприятий была нерентабельна, основная их масса с трудом сводила концы с концами. Прибыль по акциям большинства предприятий была и оставалась в последующие годы крайне низкой: годовые доходы от акций в лучшем случае соразмерны со средним недельным заработком.

Акционерно-ваучерная кампания привела к торжеству номенклатурной приватизации. Реальными собственниками стали, в первую очередь, представители старой партийно-хозяйственной элиты - директорский корпус, получивший значительную долю "внутризаводских" акций, и руководители крупных ЧИФов, контролирующие "внешние" пакеты акций. Вместо обещанного социального рыночного хозяйства стал складываться "директорский капитализм", при котором предприниматели "делают деньги" не столько путем развития производства, сколько за счет финансовых манипуляций с акциями, валютой, посреднической торговли и т. д.

Таким образом, результаты политики приватизации в России не следует переоценивать. С одной стороны, при ее проведении удалось сполна удовлетворить интересы наиболее энергичной части советской номенклатуры, обеспечив тем самым обществу относительную политическую стабильность. Уйдя в бизнес, экс-номенклатурщики заняты "деланием денег" и взаимным противоборством за контроль над прибыльными объектами, не помышляя об оппозиции курсу рыночной модернизации. С другой стороны, свершившиеся преобразования собственнических отношений не пользуются у россиян большим одобрением. Самое главное, использованный способ разгосударствления не создал сильных стимулов к подъему национальной экономики.

Сомнительный успех российской приватизации заставил западных экономистов серьезно переосмыслить вопрос о ее целесообразности. Согласно теореме Сэппингтона - Стиглица, если правительство желает продать с аукциона государственное предприятие, не уменьшая при этом своих доходов, причем новое частное предприятие должно сохранять старый производственный профиль и прежнюю занятость, то необходимо очень жесткое государственное регулирование условий приватизации. Поскольку цели экономической эффективности, социальной справедливости и бюджетной стабильности оказываются малосовместимыми, то приватизацию начинают считать скорее политической демонстрацией, чем мерой совершенствования хозяйственных процессов. Видимо, в политике разгосударствления собственно приватизация играет отнюдь не ключевую роль. Если нет экономического роста (или он слаб), то приватизация превращается в ожесточенную борьбу между соперничающими группировками за уменьшающийся "пирог" национального благосостояния.