Межбюджетные отношения в РФ

Межбюджетные отношения в РФ. Под бюджетным регулированием в российском законодательстве понимается перераспределение средств с целью обеспечения в местных бюджетах минимально необходимого уровня доходов. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ гарантируют а закрепление за муниципальными образованьями на постоянной основе полностью или частично федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой помощи в размере не менее 70 б обеспечение минимального местного бюджета в право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования г право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях д что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами власти субъекта РФ ж право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в результате увеличения поступления доходов или экономии расходов з компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.

Коваленко А.И. Муниципальное право М. 1997, Новый юрист, стр. 92-93 Законы субъекта РФ не могут снижать уровень гарантий местного самоуправления, определенный Конституцией РФ и федеральными законами, ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами.

Указанные ограничения, вводимые законами субъектов РФ, не имеет юридической силы, поскольку согласно ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведении РФ и субъектов РФ, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

Тихомиров Ю.А Комментарий к ФЗ об основых принципах организации местнго самоупавл стр. 209 О том, насколько несовершенна законодательная база было сказано выше. Тем не менее рассматривать взаимоотношения органов местного самоуправления с другими уровнями власти надо не точки зрения, что гарантированно на бумаге, а как это воплощается в жизни.

Нужно смотреть на реальность не через очки законодательства, а на законы сквозь призму реальности реальным взглядом. Если к МСУ подойти с таким взглядом, то мы увидим, что вопрос собственных доходов местных бюджетов является достаточно острым и сегодня.

Первым шагом к его решению стал ФЗ О финансовых основах местного самоуправления в РФ . В нем была попытка четко прописать все собственные доходные источники МСУ, ликвидировать решающую зависимость от центра и от субъекта РФ, гарантировать финансовые права самых многочисленных - муниципальных органов управления.

Попытка не удалась, так как, вместо расширения перечня местных налогов и установления прав МСУ, ввели надбавки к федеральным налогам на постоянной основе закрепили, за органами МСУ минимальные доли федеральных налогов от тех их частей, которые переданы субъектам РФ и назвали эти доли собственными доходами МСУ. Указанные доли налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованьями на постоянной основе не могут относится к собственным доходам местных бюджетов.

Это связано с тем, что собственные доходы - это такой источник финансовых средств, размер поступления которого в местный бюджет постоянен и зависит только от представительного органа МСУ. В федеральном законе же фигурируют постоянные доли местных бюджетов от изменяющихся долей субъектов РФ в федеральных налогах, изменения в которые происходят всякий раз при утверждении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Взять к примеру подоходный налог с физических лиц. В 1995-96 гг.10 его зачислялось в федеральный бюджет, а 90 в бюджет субъекта РФ. В 1997-98 гг. все 100 данного налога оставлены в распоряжении субъектов РФ. Ситуация с определением долей усугубляется тем, что проведенная в середине 1998 г. выборочная проверка 13 регионов РФ показала, что ни в одном из этих регионов законы об установлении постоянных долей местных бюджетов от федеральных и региональных налогов не приняты и к их разработке не приступали.

В данных условиях база, от которой местные органы власти планируют свои доходы по постоянным нормативам, ежегодно меняется вне всякой зависимости от их воли и желания, поэтому их доходы в принципе не могут быть постоянными.

Фактически они являются закрепленными, а точнее сказать регулирующими.

Пансков В. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений , РЭЖ 11-12, 1998 , стр. 66 В общем, органы местного самоуправления как не имели, так и не имеют достаточных собственных финансовых источников. Доходные части местных бюджетов формируются в основном не за счет собственных доходов, а путем отчислений от регулирующих доходов. В результате, финансовых ресурсов этим бюджетам катастрофически не хватает, а в доходной части, несмотря на принятые законы, остается весьма высокий удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджета субъекта РФ. В этих условиях большое число муниципальных образований являлись дотационными.

Пансков В. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений , РЭЖ 11-12, 1998 , стр. 67 На лицо кризис формирования доходной части местных бюджетов, а значит и местных финансов в целом и все большая зависимость от бюджетов других уровней в первую очередь от регионального. Сложившаяся ситуация ведет к дискредитации местной власти, так как существенным образом изменить обстановку и разрешить многие проблемы в пределах своей территории они не могут.

В основом это вызвано из-за отсутствия соответствующей материально-финансовой базы и не желания органов государственной власти оказывать серьезную помощь, и как следствие местного самоуправления вообще. Гибкий позвоночник, умение разговаривать с начальством - вот суть нынешней системы межбюджетных отношений в РФ. На лицо несбалансированность системы межбюджетных отношений между РФ, Субъектами РФ и органами местного самоуправления.

Во многом эти проблемы порождены тем, что ни у субъектов РФ, ни у РФ нет по-настоящему консолидированного бюджета. Этот бюджет в сегодняшней форме является явочным. Кто что перечислил из того и складывается. Если бы государство действительно несло ответственность за формирование и исполнение бюджетов на всех уровнях данной проблемы не возникало бы Круглый стол Местное самоуправление финансовый тупик , Российская Федерация сегодня 26 1999, стр.37 Олег Бережанов - заместитель начальника департамента межбюджетных отношений Министерства финансов В итоге Минфин занимается не совершенствованием межбюджетных отношений системы межбюджетных отношений, а лишь осуществляет перераспределение имеющиеся средства с одного бюджетного уровня на другой и не более.

При этом позиция его такая Если у центра трудности с финансами, то почему их не должно быть у субъектов РФ и соответственно у муниципальных образований.

Всем трудно см. там же стр. 37. Интересный подход к межбюджетным отношениям. Вместо того чтобы дать городам, поселкам возможность развиваться, заинтересовать их в расширении производства на территориях муниципалитетов, создании новых рабочих мест, представителей местного самоуправления успокаивают многообещающим лозунгом Всем трудно и вам должно быть трудно. Это видимо и есть государственный подход к развитию экономического потенциала муниципалитетов в РФ. Понять такой подход к развитию МСУ можно, если исходить из позиции, что государственной управление должно строиться по 2-х уровневой системе управления Федерация и Субъекты РФ. Минфин действует в отношении муниципальных образований исходя из своих принципов.

Принцип забирай и распределяй, а не поощряй хорошая работа - хорошее поощрение. Мы рассматриваем заявки на дотации городам, районам, поселкам 43 субъектов РФ. Сформировали они бюджеты исходя из реальных потребностей.

Суммы получились внушительные. Если с такими мерками подходить к формированию бюджетов всех муниципальных образований России, то не хватит всего российского бюджета . см. там же стр. 38 Наделить местное самоуправление необходимыми финансовыми источниками и сделать их самостоятельными можно, но тогда возникает ряд угроз сложившемуся устройству управления возрастает влияние местного самоуправления на протекающие процессы, а это - передел полномочий, степени влияния между уровнями власти и сфер влияния, т.е. изменение политической конъюнктуры на региональном уровне в пользу глав больших муниципальных образований -районных и областных городов.

Изменение межбюджетных отношений в пользу муниципалитетов сократит возможности как Центра, так и регионов. К тому же передача некоторых налогов и сборов на уровень местного самоуправления сократит дублирующие звенья бюджетной системы. Это в результате должно сократит аппарат и степень его влияния.

Таким образом, изменения межбюджетных отношений в пользу местного самоуправления будет означать передел системы политического влияния на процессы в региональном масштабе, в чем многие не заинтересованы. Принцип двойных стандартов По отношению к субъектам РФ и муниципалитетам. У Минфина нет никакого интереса сдирать с муниципальных образований 3 шкуры . см. там же стр. 37 Видимо здесь подразумевается, что их сдирают с субъектов РФ. Субъектам передана масса полномочий и у них свои проблемы со средствами. Там тоже есть свои доноры и свои регионы - дотационники см. там же стр. 38. Именно в таком подходе к субъектам РФ и муниципальным образованьям и лежит главная ошибка.

Донорами и дотационными являются не субъекты РФ, а конкретные муниципальные образования, как правило города. Именно на уровне муниципальных образований формируется финансовая картина субъекта РФ. Если дотационных муниципалитетов больше, чем не дотационных, следовательно, субъект РФ - донор.

Поэтому от благосостояния муниципальных образований зависит его статус среди других субъектов РФ. Именно конкретные муниципалитеты-доноры подпитывают и региональный бюджет, и федеральный бюджет РФ. Год от года их становится все меньше. Сегодня они составляют около 4 от общего объема муниципальных образований. Спрашивается, как можно развиваться в стране, если у 96 городов, поселков, районов нет средств к существованию. Ответ на этот вопрос дает сам представитель Минфина, который заявляет Перечень собственных доходных источников муниципальных образований должен быть расширен - тех 5 налогов и сборов, что обозначены в общей части Налогового кодекса, конечно же недостаточно.

Задача заключается в том, чтобы максимально сократить роль регулирующих налогов в формировании бюджетов. Свои источники надежнее см. там же стр. 38 В настоящее время около 60 всех бюджетных расходов на социальную сферу и 40 расходов на народное хозяйство приходится на муниципальные бюджеты.

Хотя финансирование основой доли федеральных социальных программ возлагается на городские, районные, сельские и поселковые бюджеты, но основная часть финансовых ресурсов сосредоточена сейчас на уровне субъектов РФ более 50 . Пансков В. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений , РЭЖ 11-12, 1998 , стр.65 На лицо война бюджетов. Финансовая власть регионов все усиливается. За последние годы доля в федеральном консолидированном бюджете увеличилась, при этом доля расходов субъектов РФ примерно осталась на прежнем уровне, а муниципальных образований увеличилась.

В результате складывается ситуация, когда муниципальные бюджеты является бесправными филиалами региональных бюджетов. Реализуется практика насаждения расходных нормативов, под которые в конце года подгоняется утвержденный субъектом РФ бюджетный дефицит. Неудивительно, что нормативные отчисления от федеральных и региональных налогов в муниципальные бюджеты в течение года неоднократно меняются.

При этом механизм отчислений имеет ряд особенностей, не способствующих укреплению финансовой самостоятельности муниципалитетов. В субъектах РФ довольно широко используется практика дифференцирования нормативных отчислений от налогов в бюджеты муниципалитетов. В различных регионах используется разное сочетание таких налогов от 1 до 5 видов налогов, в основном - подоходного налога с физических лиц, налога на прибыль, НДС, акцизы, реже транспортный налог, налог на имущество. Принципы дифференциации нормативов по регионам отличаются в одних субъекта РФ для всех или большинства городов и районов устанавливаются различные нормативы отчислений в других - все муниципальные образования или большая их часть имеют одинаковые нормативы и только некоторые города выделены в отдельную группу.

Подобная политика региональных властей вызывает недовольство местных властей и дает почву для конфликтов. При этом дифференцированные нормативные отчисления от налогов в сравнении с практикой выделения разного рода субсидий, являются для местных властей более предпочтительной формой регулирования их отношений с властями региона, т.к. при использовании дифференцированных нормативов отчислений средства изначально остаются в муниципальном бюджете и являются, таким образом, гарантированным источником доходов.

Выделение же субсидий во многих случаях происходит с задержкой или в меньшем объеме, чем изначально оговаривалось. Трупов С. Проблемы законодательного обеспечения формирования финансово-экономической основы МСУ , Городское управление 2 1998,стр. 18 Однако у этого механизма есть и серьезные недостатки во-первых, в большинстве случаев отсутствуют критерии дифференциации, что порождает торг между властями во-вторых, нормативы отчислений нестабильны, что затрудняет работу местных органов власти.

Но на практике органы местного самоуправления предпочитают работать с субъектами РФ по принципу Лучше синица в руках, чем журавль в небе. Таким образом, межбюджетные отношения внутри субъекта РФ отданы на откуп региональным властям.

См. там же. Еще один из серьезных вопросов в межбюджетных отношениях между различными уровнями бюджетной системы РФ, в частности между местными бюджетами с одной стороны и федеральным и региональным бюджетами с другой стороны является обязанность органов государственной власти РФ или органов власти субъектов РФ компенсировать за счет своего бюджета недостающие для сбалансирования минимального бюджета возросшие расходы или сокращение доходной части местных бюджетов в ходе их исполнения, возникших в результате принятия ими решения.

Ст. 4 п.3 ФЗ О финансовых основах местного самоуправления в РФ . Данное требование закона гарантировано ст. 133 Конституции РФ. Сложность проблемы связана с тем, что нынешнее законодательство четко не прописывает взаимоотношения федерального и местных бюджетов, тогда как принимаемые федеральные законы относительно сокращения налогов и сборов и увеличения бюджетных расходов обычно затрагивают интересы именно органов местного самоуправления компенсация же средств бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета не всегда означает автоматическую передачу этих средств местным бюджетам.

В соответствии с п.3 ст.4 ФЗ О финансовых основах местного самоуправления в РФ органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или сокращение доходов муниципальных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.

Однако этого недостаточно, так как расходы местных бюджетов в основном связаны с нуждами населения. Если государственные органы принимают решения, направленные на улучшение жизни населения, но без соответствующего материально-финансового обеспечения, оно не может быть исполнено частично. Конструктивно данный вопрос решает ст. 131 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой механизм компенсации состоит в том, что одновременно с принятием таких решений государственными органами, вносятся адекватные поправки в законы о федеральном и региональном бюджете на соответствующий год, компенсирующие возросшие расходы или сокращение доходов местных бюджетов.

Однако он не способен 100 гарантировать местным бюджетам компенсацию недополученных доходов или увеличения финансирования их расходной части в последующие годы из вышестоящих бюджетов. Чтобы этого не произошло Бюджетный Кодекс необходимо дополнить нормой следующего содержания при сокращении доходной или увеличении расходной части местных бюджетов, вследствие решения, принятого органами государственной власти другого уровня, произвести полную или передачу отдельных видов доходов на постоянной основе с соответствующим изменение налогов и или бюджетного законодательства Пансков В. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений , РЭЖ 11-12, 1998 , стр.71. Таким образом, сегодня, проблематика межбюджетных отношений сведена к взаимоотношениям по вертикали Бюджет муниципального образования - бюджет субъекта РФ - федеральный бюджет. Нет сомнения, что эта вертикаль служит фундаментом всей системы государственных финансов.

Что касается финансов муниципальных образований, то в основе их устойчивости лежит именно система горизонтальных межбюджетных связей.

Организационным и смысловым ее центром выступает собственный бюджет муниципального образования. Ключевыми внешними элементами системы горизонтальных межбюджетных связей - бюджеты других муниципальных образований. Как и в межбюджетных отношениях муниципалитетов с субъектами РФ здесь есть 2 группы проблем Ё первая состоит в создании нормативно-правовой базы, которая бы позволила свободно объединять и сосредотачивать возможности бюджетов 2-х и более муниципальных образований для решения тех задач, которые они выделили в качестве совместных Ё вторая группа проблем связана с организацией взаимоотношений между бюджетами донорских муниципальных образований с бюджетами дотационных муниципалитетов.

В настоящее время эти отношения опосредованы органами государственной власти субъекта РФ, который изымает через систему нормативов часть средств у территории донора и направляет эти средства на финансирование нужд дотационных территорий.

Однако эта система, как уже указывалось ранее, несовершенна и имеет ряд серьезных недостатков, главный из которых - отсутствие гласности при распределении средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, наподобие ФФФПр на федеральном уровне, и прозрачности расходования средств этого фонда.

Данную систему межбюджетных отношений было бы уместно дополнить такой, при которой за территорией донором на сумму установленных для нее изъятий закреплялось бы прямое финансирование бюджетных поступлений дотационных территорий муниципальных образований по взаимному соглашению и на постоянной основе. В этом случае территория донор напрямую была бы заинтересована в скорейшем развитии дотационной территорией собственной доходной базы, а значит, прилагала бы для этого свой опыт, знания другие возможности.

Тогда получат развитие интеграционные процессы между муниципальными образованьями. Органам власти субъекта РФ оставалось бы только контролировать добросовестность выполнения муниципалитетами взятых на себя и или возложенных на них обязанностей и способствовать разрешению спорных вопросов. Муниципальное право России, стр.25 Конечно, такой тип межмуниципальных отношений вряд ли стал бы повсеместным и приемлемым для всей территории РФ, но рациональные элементы в такой модели построения отношений есть и их можно было бы опробировать в разных регионах на нескольких муниципальных образованиях.

Подводя итог анализу межбюджетных отношений можно сказать, что основные возможности, в том числе финансово-экономические, сосредоточены в руках субъекта РФ и самой РФ. Место муниципальных образований еще пока формируется, а значит, будут меняться и сами межбюджетные отношения для достижения приемлемого баланса между 3-я составляющими бюджетной системы РФ местными бюджетами - региональными, федеральным.

От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного, а не декларативного права, сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы, от достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти в значительной мере зависит успех экономической стабилизации и дальнейшего развития в стране. Как показал мировой опыт, создание такого механизма - исключительно сложная задача, тем более она усложнятся в российских условиях, где 89 субъектов федерации и более 20 тыс. муниципальных образований.

Однако отказываться от решения данной задачи нельзя. Здесь необходимы четкие и обдуманные шаги со стороны государства. При этом необходимо учитывать, что какие бы идеальные модели взаимодействия бюджетов всех уровней ни были бы обоснованы, они не смогут эффективно реализовываться в условиях перманентного существенного недобора налогов и вытекающей из этого финансовой недостаточности как конкретных бюджетов, так и бюджетной системы страны в целом.

Поэтому становление действительного механизма межбюджетных отношений во многом зависит от успехов в повышении эффективности всего общественного производства, от укрепления и расширения налогооблагаемой базы, от роста налоговых поступлений во все уровни бюджетной системы и повышении доли собственных доходов всех уровней. 3.4