Азвитие политической системы

Процесс формирования обновленной российской государственности начался еще до распада Советского Союза. Принятие 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете России на I Съезде народных депутатов РСФСР стало важнейшей вехой в становлении институтов власти и управления республики, независимых от союзных структур. Более того, развитие основ государственности в РСФСР дало дополнительный толчок процессу суверенизации других союзных республик и дезинтеграции всего СССР. (25 мая 1992 г. - день принятия российской Декларации - был провозглашен государственным праздником России.) На I Съезде народных депутатов РСФСР на пост Председателя Верховного Совета был избран Б. Н. Ельцин, ставший признанным лидером обновляющейся России. Согласно декларации, суверенитет провозглашался во имя обеспечения каждому человеку необходимого права на достойную жизнь, свободное развитие, пользование родным языком, а каждому народу - право на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.
Ровно через год, 12 июня 1991 г., в целях укрепления высшей исполнительной власти и в соответствии с утвержденным IV Съездом народных депутатов РСФСР законом о президенте, в результате всенародного голосования Б. Н. Ельцин был избран на этот пост. В первом же туре выборов его кандидатура получила поддержку почти 60% избирателей, принявших участие в выборах.
После событий августа 1991 г. и провала ГКЧП вся полнота государственно-политической власти фактически перешла от союзного центра к республикам. Осенью 1991 г. руководство Российской Федерации поставило целью прежде всего разрушение структур КПСС, создание собственной системы исполнительной власти как на федеральном, так и на местном уровне, а также борьбу за переход рычагов управления страной от союзных к республиканским органам.
В сфере государственного строительства важнейшей задачей российского руководства являлось решение вопроса о сохранении территориальной целостности страны. Еще в 1990 г. автономные республики в составе РСФСР получили статус союзных, что значительно расширило их государственно-правовую компетенцию и повысило суверенитет. В условиях структурного социально-экономического и общенационального кризиса между регионами России усилились центробежные тенденции, налицо было разрушение традиционно сложившихся хозяйственных связей. Это создавало для России реальную угрозу повторения судьбы Союза ССР. Для предотвращения "расползания" Российской Федерации необходимо было создать прочный правовой барьер. В связи с этим сохранение Российского государства' как единой многонациональной державы, основанной на принципах федеративного устройства и действительного национального равноправия, полностью зависело теперь от быстрого и успешного проведения радикальных социально-экономических преобразований, способных на новом фундаменте рыночных механизмов возродить интеграционные процессы. А это, в свою очередь, зависело от единства и взаимодействия федеральных и региональных органов власти и решимости высших исполнительных структур России в отстаивании целостности всего государства.
31 марта 1992 г. после длительных переговоров и дискуссий большинство из 89 субъектов Российской Федерации подписали в Кремле Федеративный Договор. Этот документ разграничивал предметы ведения и полномочия между федеральными органами власти и управления и органами власти и управления субъектов Федерации. К числу субъектов Федерации были отнесены республики в составе РФ, края, области, автономные образования, города Москва и Санкт-Петербург. От подписания Договора уклонились лишь лидеры Татарстана и Чеченской республики, заявившие о своем полном суверенитете и независимости от федеральных органов. Как показали последующие события, подписание Договора не оказало ожидаемого воздействия на укрепление российского государственно-политического единства. Сохранение органов представительной (советской) власти как в федеральном центре, так и на местах, к тому же находившихся в этот период в состоянии конфронтации с органами исполнительной власти, значительно тормозило процесс государственного строительства.
После распада Советского Союза и обретения подлинной независимости в период с 1992 по 1993 г. в высшем эшелоне власти российская государственность была Представлена тремя ветвями. Высшая законодательная власть находилась в руках Съезда народных депутатов России и избираемого из числа депутатов двухпалатного Верховного Совета. Высшая исполнительная власть в России концентрировалась в руках Президента и назначаемого им правительства. Председатель правительства утверждался, по представлению Президента, Съездом народных депутатов. Систему судебных органов власти венчали Конституционный Суд и Верховный Суд, состав которых также утверждался Съездом народных депутатов. В действующей в этот период Конституции РСФСР (Российской Федерации) 1978 г. с внесенными в нее многочисленными поправками и изменениями функции и пределы компетенции разных ветвей власти четко определены не были. Поэтому Основной Закон объективно не мог играть роль действенного механизма обеспечения политической стабильности в ситуации, когда развернулся процесс поиска определенной формы государственности. В повестку дня был поставлен главный вопрос - быть ли России президентской республикой, парламентской республикой или парламентско-президентской республикой? В президентской республике глава государства - президент является одновременно гарантом конституционного устройства, возглавляет исполнительную власть и имеет право издавать указы, которые обладают силой законов. При определенных обстоятельствах президент имеет право распускать парламент и объявлять новые выборы. В парламентской республике высший представительный орган власти назначает подотчетное ему правительство на основе парламентского большинства, а должность главы исполнительной власти - президента либо отсутствует вовсе, либо наделена ограниченными полномочиями и выполняет в основном представительские функции. Наконец, в парламентско-президентской республике равно присутствуют признаки обеих форм республиканского государственного устройства.
Кризис осени 1993 г. В течение 1993 г. важнейшим фактором государственно-политического развития России стало все более обостряющееся противостояние двух высших институтов государственной власти: исполнительной в лице Президента РФ и его аппарата и законодательной, в лице руководства Верховного Совета РФ, отягощенное борьбой между ними за контроль над процессом разгосударствления собственности. Роль арбитра в разгорающемся конфликте взял на себя Конституционный Суд.
В основе развернувшегося соперничества этих двух главных политических сил лежало различие в подходах к развитию конституционного процесса, осуществлению стратегии и тактики переходного периода, реализации основных положений рыночных реформ в стране. Президент и его аппарат вели борьбу за усиление центральных органов исполнительной власти и ускорение процесса начавшихся радикальных социально-экономических преобразований, и прежде всего за форсированную приватизацию госсобственности. Руководство Верховного Совета РФ, в свою очередь, опираясь на оппозиционно настроенное большинство депутатского корпуса, настаивало на более плавном и сбалансированном переходе страны к рынку при доминирующей роли государственного регулирования. Сложилась опасная ситуация двоевластия как в центре, так и на местах.
В качестве выхода из сложившегося положения Президент РФ Ельцин в январе 1993 г. предложил заключить конституционное соглашение с руководством Верховного Совета РФ. В связи с возникшими по этому поводу дебатами он выдвинул идею вынести вопрос о путях разрешения конституционного кризиса на референдум. Лидеры парламента выступили против идеи всенародного голосования, их поддержал Конституционный Суд. Состоявшийся 10-13 марта 1993 г. VIII (внеочередной) Съезд народных депутатов отклонил вопрос о проведении референдума. Тогда Президент пошел на решительные меры: 20 марта он обратился по телевидению к гражданам России, заявив, что он подписывает указ "Об особом порядке управления" страной вплоть до преодоления кризиса власти. Этот шаг вызвал бурный протест большей части российских депутатов, а председатель Конституционного Суда В. Д. Зорькин опротестовал законность президентского решения. Вслед за этим в конце марта вновь собрался IX Съезд народных депутатов, на котором был поставлен вопрос об отрешении президента от должности в связи с превышением им полномочий. Однако в итоге бурных дискуссий компромиссное решение на съезде найти все-таки удалось. Большинство депутатов согласилось на проведение Всероссийского референдума о доверии Президенту, поддержке курса проводимых им реформ, доверии Председателю Верховного Совета, а также о доверии депутатскому корпусу.
Выраженная на референдуме 25 апреля 1993 г. поддержка реформаторского курса, проводимого президентом (из 64% граждан, принявших участие в голосовании, большинство высказалось за доверие к главе исполнительной власти) стала той политико-правовой основой, которая позволила Б. Н. Ельцину продолжить обсуждение конституционной реформы.
Для подготовки текста новой Конституции летом 1993 г. в несколько этапов с участием представителей государственных органов и общественных организаций в Москве проводилось Конституционное совещание.
Исходя из сложившейся в обществе и государстве взрывоопасной ситуации, вечером 21 сентября 1993 г. Б. Н. Ельцин в телевизионном обращении к гражданам России обнародовал основные положения указа № 1400 "О поэтапной конституционной реформе". Он провозгласил роспуск Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, а также объявил о формировании двухпалатного Федерального Собрания на основе проведения выборов в Государственную Думу и наделении функциями верхней палаты нового парламента Совета Федерации (последний был создан летом 1993 г. как консультативный орган при президенте РФ). Фактически это означало роспуск прежних советских органов законодательной власти. Новые выборы были назначены на 12 декабря 1993 г. Одновременно с ними должен был состояться референдум по проекту новой Конституции Российской Федерации.
В тот же вечер Председатель Верховного Совета РФ Р. И. Хасбулатов охарактеризовал указ Президента как антиконституционный государственный переворот. Его поддержало большинство членов Конституционного Суда. В ночь на 22 сентября, опираясь на уже отмененную президентом РФ Конституцию, вице-президент А. В. Руцкой заявил о возложении на себя президентских полномочий. Собравшиеся 22 сентября на Х (внеочередной) Съезд народные депутаты решили не покидать здание Верховного Совета - "Белый дом", которое к этому моменту уже было оцеплено силами правопорядка, подчиненными Президенту. На требование исполнительной власти сдать оружие защитники власти Советов ответили отказом. В течение 10 дней продолжалось напряженное противостояние. Неоднократно предпринимались попытки найти мирное решение кризиса. Сторонники Верховного Совета и представители Президента вели переговоры при посредничестве Русской православной церкви. Однако компромисса достичь не удалось.
Апогеем противостояния между ветвями власти стали трагические события, развернувшиеся в Москве 3-4 октября 1993 г. 3 октября массовые митинги и манифестации сторонников Верховного Совета переросли в открытое вооруженное противоборство. Было захвачено здание мэрии на Новом Арбате, а затем нападению подвергся телецентр в Останкино. В ответ Президент объявил в столице чрезвычайное положение и ввел войска. Утром 4 октября начался обстрел "Белого дома" из танковых орудий, а через несколько часов отряды спецподразделений взяли здание Верховного Совета штурмом. Главные политические оппоненты Президента Ельцина были арестованы. В ходе трагических событий октября 1993 г. в Москве погибло и было ранено несколько сот человек. Б. Н. Ельцин возложил на себя полномочия по обеспечению прямого президентского правления в стране вплоть до проведения выборов в Федеральное Собрание и референдума по Конституции России. Одновременно по всей стране начался процесс упразднения местных органов советской власти, их полномочия переходили к представителям Президента РФ. Таким образом, конституционный кризис в России был разрешен силовыми методами.
Выборы в Федеральное Собрание. Референдум 1993 г. В соответствии с указом Президента РФ выборы в Государственную Думу должны были пройти как на основе традиционной мажоритарной системы - по одномандатным округам, так и по партийным спискам. 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в Федеральное Собрание. Одновременно был проведен Всероссийский референдум по проекту новой Конституции Российской Федерации. Представленный на референдум текст Основного Закона получил одобрение большинства принявших участие в голосовании россиян (около 55% от общего числа внесенных в списки избирателей).
По итогам проведенных выборов конца 1993 г. в Государственную Думу партийный состав нижней палаты сложился следующим образом: из 450 депутатских мест наибольшее число мандатов получили представители проправительственного блока "Выбор России", возглавляемого Е. Т. Гайдаром, занявших 96 мест с учетом депутатов, избранных по территориальным округам, а наибольшее число мандатов по партийным спискам (70 мест) неожиданно получила Либерально-демократическая партия России В. В. Жириновского, что явилось политической сенсацией. Компартия РФ (председатель Г. А. Зюганов) получила 65 мандатов, а ее союзница - Аграрная партия России (лидер М. И. Лапшин) - 47. Другие избирательные блоки и партии ~ "Яблоко", Партия российского единства и согласия (ПРЕС), Демократическая партия России и "Женщины России" получили в новом российском парламенте от 14 до 21 места. В целом оппозиционный президентскому курсу состав депутатского корпуса V Думы определил ту политическую атмосферу, в которой начался новый этап государственного строительства в России.
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., подвела черту под 75-летним советским периодом в эволюции российской государственности, определив контуры новой системы государственно-политического устройства. Конституция РФ носит в себе элементы переходного периода, когда в обществе еще не сложились основные социальные механизмы, соответствующие условиям формируемого в стране рынка, и еще не завершился процесс образования общественно-политических групп и партий. Новый Основной Закон выразил определенный компромисс между организацией исполнительной и законодательной власти и еще неструктурированным обществом.
Согласно статье 1 новой Конституции "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления", что отражает главные цели строительства нового Российского государства и дает ясное представление о тех ценностях, к достижению которых стремится наше общество.
Вся полнота государственной власти в Российской Федерации осуществляется Президентом РФ, имеющим чрезвычайно широкие полномочия, совместно с органами законодательной (двухпалатный парламент - Федеральное Собрание РФ), исполнительной (Правительство РФ) и судебной (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ) власти, действующих самостоятельно. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя России.
Президент, как глава государства, является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; он также является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Президент назначает с согласия нижней палаты парламента - Государственной Думы - Председателя правительства РФ, а также его заместителей и федеральных министров, принимает решение об отставке правительства; представляет Думе кандидатуру председателя Центрального банка РФ, а также кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, кандидатуру Генерального прокурора РФ. В полномочия Президента входит утверждение военной доктрины страны, формирование Совета Безопасности РФ, Администрации Президента РФ, назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ и высшего командования ВС РФ. Президент России имеет право распускать Думу и назначать новые выборы в случае троекратного отклонения ею предложенной Президентом кандидатуры на пост премьер-министра. Президент РФ избирается сроком на 4 года на основе всеобщего равного и прямого голосования. Одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд. Отрешение Президента от должности, хотя и предусмотрено Конституцией (статья 93), но весьма сложно, поскольку конкретный механизм этой процедуры не отработан. Вместе с тем само декларирование данного положения в Конституции уже не позволяет считать президентскую власть абсолютной.
Нижняя палата Федерального Собрания - Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на срок 4 года. Депутаты работают в парламенте на постоянной основе. В отличие от Думы верхняя палата парламента - Совет Федерации формируется из представителей субъектов Федерации (по одному представителю от исполнительной и законодательной власти).
Впервые в истории нашей страны ее Основной Закон содержит гарантии прав и свобод человека, а также механизм их защиты, соответствующий общепринятым мировым правовым нормам. В Конституции провозглашается право для всех граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать сферу деятельности и профессию, вступать в трудовые споры, включая и такую форму, как забастовка. Впервые права частной собственности охраняются законом: никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и зашита прав и свобод гражданина являются главной обязанностью государства.
Воздействие Федерального Собрания на возглавляемую Президентом исполнительную власть определяется прежде всего закрепленным в Конституции обязательным одобрением обеими его палатами государственного бюджета и утверждением представляемых Президентом кандидатур на высшие государственные посты. Однако реальное воздействие нижней палаты парламента на развитие особенно внутриполитических процессов и формирование общественного мнения в нашей стране оказалось значительно шире закрепленных за ней конституционных полномочий. Это ярко продемонстрировали дальнейшие события. Так, с начала 1994 г., в силу того, что значительная часть депутатского корпуса V Думы находилась в оппозиции проводимого исполнительными органами власти курса радикальных рыночных реформ, постепенно осуществлялась его корректировка. В официальных документах и заявлениях российского правительства, с декабря 1992 г. возглавляемого одним из лидеров топливно-энергетического комплекса страны, бывшего министра газовой промышленности СССР В. С. Черномырдина, все более четко прослеживалось смещение акцентов в сторону умеренности и постепенности "шоковых" социально-экономический преобразований, а в обнародованной летом 1994 г. новой программе реформ российского кабинета как основная цель развития указывалось создание в стране "высокоэффективной, социально ориентированной рыночной экономики".
В свою очередь Президент и его ближайшие советники стали уделять все большее внимание проблемам укрепления федерализма и общенационального единения, повышению роли и влияния федеральных органов в системе государственного управления. В целях реализации данного курса Б. Н. Ельцин в феврале ,1994 г. выдвинул инициативу о достижении общественного согласия и в качестве первого шага внес предложение о проведении амнистии. В ответ депутаты V Думы, расширив понимание идеи согласия в обществе, 23 февраля 1994 г., в День защитника Отечества, приняли постановление о политической амнистии и прекращении уголовных дел в отношении участников "Дела ГКЧП" 1991 г., а также первомайских и осенних событий 1993 г., что сразу же было реализовано Генеральным прокурором РФ.
Следующим шагом в установлении диалога между ветвями исполнительной и законодательной власти стало подписание 28 апреля 1994 г. Договора об общественном согласии, участниками которого явились представители федеральных органов власти, субъектов Федерации, лидеры большинства политических партий и движений, общественных организаций, представители духовных конфессий, руководители творческих союзов и других объединений.
Однако нарастание политической напряженности в стране после принятия Основного Закона убедительно свидетельствовало о том, что создание новой правовой основы российской государственности еще далеко не разрешило всех проблем, стоящих на пути ее развития. В качестве одного из средств разрешения противоречий между интересами федеральных властей и региональных элит явилось заключение индивидуально проработанных двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и о взаимном делегировании полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Первым такого рода документом стал договор между федеральными властями и руководством Татарстана, подписанный 15 февраля 1994 г. Вслед за Татарстаном подобные договоры были заключены и заключаются поныне со всеми остальными субъектами РФ. К настоящему времени уже подготовлено и подписано около 50 таких соглашений.
Но, несмотря на успехи, достигнутые в развитии конструктивного диалога с регионами, российскому руководству не удалось и поныне не удается найти оптимальное решение в вопросе о статусе Чеченской республики Ичкерии, формально являющейся субъектом РФ, но фактически давно уже ставшей "самопровозглашенным государством" на территории России.

· 10.