Учреждение особенности правовой модели

Учреждение особенности правовой модели. В соответствии с ГК РФ, основными признаками учреждения являются Гражданский кодекс Российской Федерации, статьи 100 и 000 принадлежность к категории некоммерческих организаций - наличие собственника некоммерческие организации других форм сами являются собственниками имущества - выполнение определенных собственником управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера - закрепление имущества на праве оперативного управления, что предполагает выполнение заданий собственника и возможность изъятия им имущества, признаваемого излишним с точки зрения этих заданий - полное или частичное финансирование собственником.

Нормы ГК РФ, определяющие статус учреждения, акцентируют направленность его деятельности на выполнение заданий уникальный пример в системе отечественного гражданского права, и именно с этим в данном случае логически связан акцент на финансировании со стороны собственника.

Нормы права в данном случае целенаправленно и адекватно задают инструментальную модель организации.

Учреждение выступает инструментом реализации воли собственника не только в отношении общих задач и стратегии, но также тактики и организации текущей деятельности. Альтернативной правовой моделью является функциональная модель.

Она положена в основу правового статуса других форм некоммерческих организаций.

Для фонда, автономной некоммерческой организации и т.д. характерна ориентация не на текущие изменчивые указания учредителя, а на заданную им в уставе миссию, т.е. стратегическую цель, функцию, которую организация реализует, самостоятельно изыскивая наиболее эффективные варианты действий. Обе модели роднят определяющие признаки некоммерческой организации доминирование целей, не связанных с максимизацией прибыли и запрет на ее распределение между лицами, контролирующими организацию.

Вместе с тем функциональная модель предполагает значительную самостоятельность организации.

В странах с рыночной экономикой дистанцирование от учредителя принято рассматривать как одно из главных отличий некоммерческих организаций от коммерческих, и в этом плане учреждение - весьма нетипичная некоммерческая организация. Статус учреждения не исключает оказание организацией платных услуг и совместим с различными пропорциями поступлений средств из разных источников. Однако правовая модель учреждения ориентирована на вариант абсолютного преобладания финансирования со стороны собственника Это признает один из основных разработчиков соответствующих норм ГК РФ, Е.А. Суханов учреждения представляют собой остатки прежней экономической системы и не свойственны развитому товарному обороту Основным источником имущества учреждения являются полученные им по смете от собственника средства.

Смета и характеризует их имущественную обособленность Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации.

М 1000, стр. 100 Тезис об остатках прежней системы в рассматриваемом контексте не является ни негативной, ни позитивной, идеологической декларацией. Речь фактически идет о том, что деятельность учреждения регулируется главным образом нормами административного, а не гражданского права Своего рода общим прототипом учреждения выступают организации, с помощью которых оформляется иерархия государственной службы. Статус учреждения в его нынешнем виде в целом адекватен именно для органов государственного и муниципального управления.

При подготовке ГК РФ существенную роль играло убеждение, что, с гражданско-правовой точки зрения, учрежденные государством организации здравоохранения и других отраслей социально-культурного комплекса не должны иметь существенных отличий от органов управления. Данное представление не отвечает реальным условиям деятельности организаций, предоставляющих населению медицинские услуги. Теоретически, разумеется, можно представить, что здравоохранение будет организовано как отрасль государственной службы.

Возможен и вариант, при котором лечебно-профилактическое обслуживание всего населения возлагается на военно-медицинские структуры. Однако подобные варианты жизнеспособны, лишь если практически полная административная зависимость организации от учредителя государства подкрепляется его практически полной экономической независимостью от непосредственной клиентуры, которая достигается при условии, что бюджетные ассигнования по смете покрывают все существенные нужды учреждений.

Именно к такому варианту вполне определенно тяготела организация советского здравоохранения. Управление в отрасли строилось на основе тех же универсальных принципов, что и, например, управление системой охраны общественного порядка. Внебюджетные средства играли очень ограниченную вспомогательную роль. Такая система была целенаправленно сформирована в предвоенный период, когда, с одной стороны, ресурсы были максимально сконцентрированы в распоряжении государства, а с другой - реальная политика развития здравоохранения в отличие от декларировавшейся четко ориентировалась не на платежеспособный спрос или фактические нужды всего населения, а на преимущественное обслуживание контингентов, приоритетных с точки зрения функционирования партийно-государственного аппарата, обеспечения обороноспособности и развития ключевых производств.

Соответствующая модель учреждения была по-своему абсолютно логичной, но именно в силу своей адекватности специфическим потребностям тоталитарного государства изжила себя. Существенную роль в распространении на социально-культурный комплекс модели учреждения, которая адекватна для органов управления, сыграло смешение двух принципиально разных оснований для государственного финансирования.

Государственные финансы выступают средством направления ресурсов на производство так называемых общественных благ обеспечение обороны, правопорядка и т.п. и одновременно инструментом перераспределения доходов Подробнее см например, Л. И. Якобсон.

Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М 1000 В первом случае речь идет о ресурсном обеспечении деятельности, результат которой не является товаром или услугой, предназначенной для конкретного клиента точнее, таковым выступает все общество или население региона, города и т.п Во втором случае суть государственного вмешательства состоит в увеличении платежеспособного спроса одних групп населения за счет других.

В здравоохранении функции производства общественных благ и перераспределения на практике переплетаются, что, однако, не дает оснований их смешивать. Так, мониторинг эпидемиологической обстановки - типичное производство общественного блага, хирургическая операция - производство частного предназначенного для конкретного клиента блага, а профилактическая прививка несет в себе черты и одного и другого, поскольку снижает риск заболевания не только для непосредственного получателя услуги, но также для окружающих.

В силу этого, а также присущих рыночному механизму внутренних изъянов, различным видам деятельности в здравоохранении адекватны разные модели организаций. Услуги, всецело ориентированные на спрос непосредственных потребителей например, косметологические, могут эффективно оказываться коммерческими организациями предприятиями, что не исключает субсидирования таких услуг. Деятельности, которая осуществляется в рамках военной или гражданской государственной службы, адекватна инструментальная модель некоммерческой организации, то есть ныне существующая модель учреждения.

Это относится, например, к военным госпиталям и органам управления здравоохранением. Для большей же части деятельности в сфере здравоохранения адекватна функциональная модель некоммерческой организации. 0.0.0. Государственная муниципальная некоммерческая организация Среди форм юридического лица, предусматриваемых в настоящее время ГК РФ, отсутствует форма, которая была бы адекватна охарактеризованной выше функциональной модели.

Представляется целесообразным ввести новую правовую форму государственной муниципальной некоммерческой организации ГНО как формы юридического лица, адекватной наиболее типичным для социально-культурной сферы условиям, когда учреждаемая государством организация имеет индивидуальных потребителей услуг и финансируется из различных источников. Права и обязанности ГНО предлагается определить следующим образом. Имущественные права Характерное для учреждений право оперативного управления не соответствует условиям деятельности организации, самостоятельно взаимодействующей с клиентурой, и в случае ГНО неуместно.

Вместе с тем имущественные права ГНО должны быть в полной мере адекватны ее некоммерческому характеру. Имущество ГНО должно использоваться для выполнения функций, установленных в уставе учредителем государственным или муниципальным органом. Не может допускаться прямое или косвенное извлечение выгод от распоряжения этим имуществом лицами, осуществляющими управление организацией.

Чтобы на практике обеспечить некоммерческий характер распоряжения имуществом, необходимо предусмотреть специальные требования к управлению организацией. В организации должен создаваться наблюдательный комитет совет, члены которого не могут быть сотрудниками организации и не могут получать в ней вознаграждения. Подобного рода органы являются общераспространенными в некоммерческих организациях, за исключением учреждений, поскольку в последних предполагается детальный административный контроль всех аспектов деятельности со стороны вышестоящих иерархических звеньев.

Изменения административной и финансовой среды типичного звена российского здравоохранения привели к значительному ослаблению такого контроля, тогда как его формы, характерные для иных некоммерческих организаций своевременно не были введены. В результате коллективы и особенно руководители медицинских учреждений действуют в ряде случаев скорее по логике совладельцев коммерческих предприятий, чем менеджеров некоммерческих организаций, не говоря уже о руководителях государственных учреждений достаточно сравнить проблемы и способы их решения, характерные, с одной стороны, для главного врача больницы, а с другой - для командира воинской части, находящейся в нормальных для Вооруженных сил условиях, т. е. не имеющей необходимости и возможности искать клиентуру для оказания платных услуг. Переход от во многом выхолощенного, не адекватного реальности статуса учреждения к разумно определенному статусу ГНО приведет к существенному усилению социальной ориентации деятельности в отрасли и общественного контроля над ее звеньями, а также станет, наконец, серьезным препятствием для неоправданной коммерциализации медицинских организаций.

Взаимоотношения с учредителем учредителями Административный аспект взаимоотношений с учредителем должен быть определен в тесной взаимосвязи с их финансовым аспектом.

Типичная государственная муниципальная организация здравоохранения должна в современных социально-экономических условиях финансироваться не по смете расходов на ее содержание, а преимущественно в форме оплаты медицинской помощи, предоставляемой населению.

Такая оплата будет в весьма существенной части осуществляться за счет государственных финансов, прежде всего по каналам обязательного медицинского страхования. Однако это не меняет решающего обстоятельства вместо принципа деньги сопровождают приказы и поступают от руководителя применяется принцип деньги уплачиваются в обмен на услугу и поступают от клиента потребителя или его законного представителя. Если используется первый принцип, ключевая роль объективно принадлежит вертикальным отношениям подчиненности административно-правовым, при переходе ко второму эта роль столь же объективно во многом смещается к горизонтальным договорным отношениям гражданско-правовым. Поэтому ГНО не должна находиться в традиционно понимаемом подчинении того или иного органа.

Однако именно государственные и муниципальные органы призваны, во-первых, в учредительных документах организации исчерпывающим образом определять ее функции, права и механизмы ответственности т. е отказавшись от роли капитана команды вместо этого детально формулировать правила и стратегию игры и, во-вторых, обеспечивать всесторонний контроль за соблюдением нормативных требований.

Одним из главных инструментов воздействия учредителя на деятельность ГНО станет право назначать членов наблюдательного совета.

Вместе с тем следует предусмотреть делегирование в состав таких советов представителей не только государственных и муниципальных органов, но также общественности, например, профсоюзов. За учредителем следует закрепить право назначать руководителя организации, которое должно осуществляться посредством срочного контракта, например, на пять лет. Вместе с тем целесообразно предусмотреть согласование кандидатуры руководителя с наблюдательным советом.

Форма ГНО, в отличие от формы учреждения делает возможным соучредительство. В целом ряде случаев оправданным является совместное выполнение функций учредителя организации здравоохранения федеральными, региональными и муниципальными органами. Определение функций и условий деятельности учрежденной организации, а также контроль за ее деятельностью могут, в отличие от повседневного администрирования, осуществляться несколькими учредителями совместно, не приводя к несогласованности и противоречиям.

Не исключается возможность включения в число учредителей институциональных клиентов, например, обслуживаемых предприятий. Взаимоотношения с клиентами С точки зрения условий доступа населения к бесплатному медицинскому обслуживанию, ГНО должны иметь такие же обязанности, как и ныне существующие медицинские учреждения. Более того, условия доступности необходимо определить более четко и конкретно, предусмотрев регулирование очередности госпитализации и др. В отношении же договоров на оказание платных для населения услуг ГНО следует предоставить широкую самостоятельность.

При этом формат договоров, в том числе механизмы ответственности, должны определяться нормативными документами, а цены и другие условия договорных отношений должны стать объектами антимонопольного регулирования. Порядок использования средств Будучи некоммерческой организацией, ГНО не вправе распределять прибыль в пользу учредителей и лиц, осуществляющих руководство организацией. Вместе с тем ГНО должна пользоваться широкой самостоятельностью в сфере финансовой деятельности, если она осуществляется в интересах эффективного выполнения функций, определенных при создании организации.

Следует предусмотреть ежегодное финансового плана ГНО ее наблюдательным советом но не государственными или муниципальными органами и ежеквартальное рассмотрение советом исполнения сметы, а в необходимых случаях - ее корректировку. Сравнительная характеристика формы государственной муниципальной некоммерческой организации с формой учреждения и унитарного предприятия представлена в таблице 0. Введение новой формы государственной муниципальной организации позволит обеспечить эффективное функционирование основной части государственных и муниципальных организаций здравоохранения а также образования и культуры. Вместе с тем при наличии специальных оснований отдельные организации отрасли, разумеется, сохранят статус учреждения военные госпитали, санитарно-эпидемиологические станции и др Механизм реализации Для введения новой формы некоммерческой организации - государственной некоммерческой организации необходима либо разработка и принятие специального Федерального Закона О государственных и муниципальных некоммерческих организациях, либо определение искомого статуса в рамках проекта Федерального Закона О медицинских организациях См. главу 0 . Таблица 0 Сравнительные характеристики организационно-правовых форм Правовые формы Характеристики Учреждение Государственная муниципальная некоммерческая организация Унитарное Предприятие Основная цель деятельности Основная цель не связана с извлечением прибыли Основная цель не связана с извлечением прибыли Получение прибыли. Ограничения в определении направлений и масштабов деятельности Предмет и цели деятельности закрепляются в уставе.

Деятельность может регулироваться заданиями собственника.

Предмет и цели деятельности закрепляются в уставе.

Направления и масштабы деятельности контролируются наблюдательным советом. Не предусматривается прямых заданий собственников.

Предмет и цели деятельности закрепляются в уставе. При выборе направлений и масштабов деятельности возможен конфликт цели получения прибыли и целей, предусмотренных уставом. Число учредителей Только один учредитель собственник. Возможно наличие нескольких соучредителей. Только один учредитель собственник. Имущественные права Право оперативного управления. Право хозяйственного ведения. А Право хозяйственного ведения Б Для казенных предприятий -право оперативного управления.

Орган управления организацией Назначенный руководитель. Наблюдательный совет, члены которого не являются сотрудниками организации и не получают вознаграждения. Назначенный руководитель. Права учредителя учредителей по формированию органов управления Право назначать руководителя учреждения. Право назначать членов наблюдательного совета и руководителя организации. Право назначать руководителя унитарного предприятия. Финансовые взаимоотношения с учредителем Финансируется учредителем на в виде ассигнований на содержание учреждения на основе сметы.

Смету утверждает учредитель. Финансирование на основе договоров. Финансовый план организации утверждает наблюдательный совет. Финансирование на основе договоров. А Финансовый план унитарного предприятия утверждает его руководитель. Б Финансовый план казенного предприятия утверждается учредителем. Порядок использования средств Прибыль не распределяется в пользу учредителей и руководящих лиц. Прибыль не распределяется в пользу учредителей и руководящих лиц. Собственник имеет право на получение части прибыли для казенного предприятия - собственник определяет порядок распределения его доходов. Ответственность по обязательствам Отвечает только находящимися в его распоряжениями денежными средствами.

Собственник несет субсидиарную ответственность Отвечает всем принадлежащим ему имуществом. Собственники не отвечают по обязательствам организации. А Отвечает всем принадлежащим ему имуществом.

Собственник не отвечает по обязательствам предприятия. Б По обязательствам казенного предприятия субсидиарную ответственность несет Российская Федерация. Отношения с клиентами Обязанности предоставления населению бесплатной медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий. Государственное регулирование перечня цен на платные услуги. Обязанности предоставления населению бесплатной медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий.

Государственное регулирование перечня цен на платные услуги. Обязанности предоставления населению бесплатной медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий. Государственное регулирование перечня цен на платные услуги. Возможно противоречие между уставными целями, связанными с предоставлением бесплатных услуг и предоставлением услуг на коммерческой основе в соответствии с целью максимизации прибыли. 0.0.