ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ

 

Геополитическое положение нашей страны в XX столетии претерпевало быстрые и весьма глубокие изменения, неоднократно ставившие ее перед необходимостью решать принципиальные про­блемы внутренней перестройки экономики обеспечения своей на­циональной безопасности.

Во всем мире задачи повышения эффективности управления и обеспечения безопасности приобретают все большую значимость. Однако универсальных моделей, оптимальных для использования всеми странами, не существует, каждое государство должно выра­батывать собственную модель, наиболее подходящую на опреде­ленном этапе исторического развития для применения с учетом национальных особенностей.

Все это требует глубокого изучения и осмысления националь­ного и мирового опыта выживания и развития в меняющихся ус­ловиях. На его основе необходимо создать новую модель террито­риального управления России, создающую оптимальные условия для долгосрочного развития страны. Возрастающее внимание ор­ганов государственной власти к данной задаче позволило ускорить процесс разработки и внедрения различных механизмов повыше­ния эффективности вертикали государственной власти. К сожале­нию, отсутствие системного подхода при их разработке обуслови­ло слабую проработку механизмов их реализации. Кроме того, применение таких механизмов без отлаженной законодательной базы оказалось сильно осложнено.

Возрастание роли геополитики в современном мире требует уточнения самого понятия «геополитика», которое за нынешнее столетие трансформировалось из концепций, военно-политических доктрин и методов экономического, социального и географическо­го анализа вариантов развития той или иной территории в ком­плексную научную дисциплину, исследующую историю и законо­мерности развития какой-либо территории, а также поведение государств и государствообразующих этносов в процессе их разви­тия и взаимодействия.

Важным достижением мировой науки за последние десятиле­тия следует считать осознание того факта, что наша планета имеет ограниченные запасы природных ресурсов, и что их бездумное расходование приводит к нарушению стабильности биосферы Земли. Это привело к объективному процессу формирования но­вых, глобальных подходов к территориальному управлению, оп­ределяемых законами природы и вынуждающих политиков к от­казу от привычных схем.

За последнее десятилетие Россия пережила несколько этапов уменьшения своего геополитического пространства.

Первый этап завершился в 1989—1991 гг., когда Россия, яв­лявшаяся ядром Советского Союза, утратила свои внешние сферы влияния в виде стран Варшавского договора и СЭВ. Роспуск этих организаций, объединение Германии и последовавший за этим вы­вод российских войск означали уход из Восточной Европы. Лишь позднее, когда начался процесс расширения НАТО на бывшие страны Варшавского договора, эти события были осознаны как серьезное стратегическое поражение России.

Второй этап пришелся на 1991—1992 гг., когда произошел распад Советского Союза.

Третий этап утраты геополитических позиций России начался с 1992 года и продолжался по 1999 год. На этот период времени пришлось усиление сепаратистских настроений в отдельных рос­сийских регионах. Наиболее острую форму эта тенденция приоб­рела в Чеченской республике, территория которой в течение дли­тельного времени не контролировалась Российской Федерацией.

В настоящее время наступил период геополитического усиле­ния страны. Негативные тенденции предыдущих этапов во многом переломлены и по ряду направлений произошли заметные поло­жительные сдвиги. Практически восстановлен контроль над тер­риторией Чечни. Начался процесс усиления геополитического влияния России на пространстве бывших республик СССР. Укре­пляются связи с бывшими советскими союзниками и активно при­обретаются новые.

В этой ситуации все более важным становится необходимость систематизированного осмысления происходящих перемен, соотне­сения их с реальным историческим опытом российской государственности и формулирования на этой основе наиболее приемлемого для нашей страны направления ее дальнейшего развития.

Особенностями геополитического положения России являются огромные размеры территории на 60—70% покрытой вечной мерз­лотой, затрудненность доступа внутренних регионов к открытым океанам, расположение на стыке разных культурных миров и ци­вилизаций.

Обеспеченность природными ресурсами в расчете на одного жителя России почти в 5 раз выше, чем в США и в 19 раз боль­ше, чем в Западной Европе. До распада СССР Россия имела сво­бодный доступ практически ко всем видам минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, обеспечивая самодостаточный характер экономики, хотя и в условиях значительных энергетиче­ских затрат на их добычу и переработку. В настоящее время Рос­сийская Федерация лишилась доступа к 30—40% основных видов минерального сырья. Из-за нарушения межотраслевого баланса и недостатков государственного регулирования цены на отдельные виды ресурсов стали превышать мировые, что сделало их добычу нерентабельной.

Характерной особенностью России является неравномерность освоения её территории. Процесс организации территориального управления всегда отличала неполная вовлеченность и иных при­родных и иных территориальных ресурсов в общий ресурсообмен, содержащий серьезные диспропорции. Подобная несбалансиро­ванность все более пагубно сказывается на возможности России сохранять контроль и эффективно управлять на своей территории и является источником серьезных долгосрочных угроз. Особенно ослаблена эффективность управления в малоосвоенных и быстро деградирующих регионах Крайнего Севера и Сибири. Практиче­ски вся территория бывшего Советского Союза стала местом эко­номической, информационной и культурно-конфессиональной экс­пансии многих государств, что существенно уменьшило возможно­сти влияния России на данной территории. Переход же противо­стояния конкурирующих держав в информационную сферу, по мнению специалистов, частично обесценивает один из важнейших для страны ресурсов — обширность территории и резко повышает значимость информационно-управленческой компоненты в потен­циале государства. В информационной же сфере Россия всегда от­ставала от стран Запада. Еще одной специфической тенденцией развития России являет­ся неизбежный, хотя и запоздалый по сравнению с другими стра­нами переход к более полному освоению потенциальных ресурсов развития. Особенности географического положения России — об­ширные свободные или малонаселенные земли — позволяли очень долго расширять геополитическое пространство страны путем сво­бодного расселения и колонизации занимаемых земель.

Лишь в прошлом веке подобные экстенсивные методы разви­тия стали терять эффективность, приводя все чаще к неудачам. Исчерпав возможности расширения своего геополитического про­странства путем присоединения все новых периферийных терри­торий, страна начала предпринимать первые серьезные попытки в корне изменить свое отношение к имеющимся ресурсам, использо­вать их более полно, восполнить недостаток отдельных ресурсов за счет использования качественно иных ресурсов.

По мнению разработчиков концепции национальной безопас­ности России, одной из важнейших задач обеспечения экономиче­ской безопасности страны является обеспечение «единства эконо­мического пространства, наличие большого и разнообразного внутреннего рынка... его сохранение и развитие с учетом произ­водственной специализации регионов имеет консолидирующее зна­чение для российской экономики».

В концепции национальной безопасности ставится вопрос об угрозе размывания единого правового и экономического простран­ства страны из-за принятия субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Рос­сийской Федерации, федеральному законодательству. Подчеркивается, что экономическая дезинтеграция и социальная дифферен­циация провоцируют усиление напряженности во взаимоотноше­ниях регионов и центра, представляя собой явную угрозу федера­тивному устройству Российской Федерации.

Основной национальный интерес страны в мире заключается не столько в определении, какое из стратегических направлений развития является приоритетным, а в том, чтобы нормализовать, сбалансировать, повысить эффективность территориального управ­ления таким образом, чтобы обеспечить условия для долгосрочно­го, стабильного, устойчивого развития.

В условиях переживаемого страной структурного кризиса очень непросто определить на длительную перспективу то место в общей совокупности мировых ресурсов развития, которое должно принадлежать России. Можно лишь предполагать, какой будет совокупность российских ресурсов в будущем, восстанавливая ретроспективно процесс эволюции страны и продолжая обозначившуюся таким образом линию развития. Подобный исторический подход оказывается оправданным, поскольку категории экономического развития довольно устойчивы и меняются очень медленно, в результате упорной работы по наращиванию контролируемых ресурсов и их последующему освоению.

Место любого государства в мире определяется не только той совокупностью ресурсов, которыми оно располагает на данный момент, но и принятыми в этом государстве способами и методами управления ресурсами и теми стратегическими целями, которые ставит перед собой государство. Следует учитывать, что страна не может в корне менять сложившиеся модели территориального управления, необходимо соблюдать их определенную преемствен­ность.

Традиционно опорой геополитической мощи России были хо­рошо освоенные центральные районы страны с их относительно хорошо развитой инфраструктурой энергетики, связи и транспор­та и достаточно однородным русским населением. Эта часть тер­ритории вносила наибольший вклад в обеспечение военной безо­пасности государства, так как здесь сосредоточивались главная группировка вооруженных сил, основная масса призывных ресур­сов и основной военно-промышленный потенциал страны.

Вместе с тем, до последнего времени в рамках контролируемо­го Россией пространства сохранялись обширные периферийные территории, ресурсы которых так и оставались не введенными в оборот, да и сама центральная власть часто имела здесь только формальное влияние.

Возрастание значения информационно-управляющей компо­ненты в потенциале современного государства увеличивает его за­висимость от нее и, следовательно, делает его более уязвимым от возможных воздействий на информационный ресурс со стороны противника. Данный ресурс не получил пока должного развития в России. Наибольший успех в этом достигнут США, Таким обра­зом, Россия имеет еще значительные незадействованные резервы, которые при разумном их использовании могут обеспечить ей дополнительные возможности.

Одним из показателей развития информационных ресурсов страны является среднее количество подключений к глобальной сети «Интернет» на 1 тыс. населения. По этому показателю Рос­сия значительно уступает США, Западной Европе, большинству развитых стран Азиатско-Тихоокеанского региона: Японии, Авст­ралии, Сингапуру и др. Территории, наиболее интегрированные в мировой информационный ресурс имеют больше возможностей для влияния на общемировое информационное пространство, хотя, конечно, и сами становятся более уязвимыми для информационно­го воздействия извне.

Положительным показателем развития информационной составляющей геополитического пространства России является нали­чие глобальной навигационной системы с элементами космическо­го базирования ГЛОНАСС. Важным направлением дальнейшего развития информационной составляющей единого российского гео­экономического пространства является развитие общедоступных компьютерных сетей. Они обеспечивают эффективное информаци­онное обслуживание предпринимательства, включая сетевую ста­тистическую и налоговую отчетность, доступ к хозяйственно-правовой информации и т.п. По мере их умножения расширяются возможности эффективного систематического взаимодействия и информационной работы удаленных территорий в сфере науки, искусств, образования и т.д.

Еще одним показателем успехов России в развитии своего информационного ресурса, объективно усиливающего ее общий по­тенциал, может служить достигнутый уровень эффективного взаи­модействия органов государственной власти и управления с насе­лением и предпринимателями. Ныне, помимо федеральных, лишь около 20% региональных и муниципальных органов власти могут более или менее эффективно осуществлять такое взаимодействие. Как ожидается, лишь к 2004 г. все региональные органы власти и большая часть муниципальных органов власти смогут в полной мере использовать общедоступные компьютерные сети.

Информационный ресурс имеет особую важность и из-за воз­никших в связи с реформированием экономики транспортных барьеров и барьеров общения, сокративших мобильность боль­шинства населения. Значительное удорожание транспорта и связи при значительной протяженности территории и рассредоточенности экономики привело к деструктуризации общества, усилению его фрагментарности, свертыванию родственных и профессио­нальных контактов во многих регионах. Определенную опасность представляет также снижение образовательной мобильности молодежи и уменьшение реальных возможностей непрерывного образо­вания для представителей старших возрастов.

Следует учитывать, что позиции нашей страны в мире в на­стоящее время далеко не самые передовые, и чем более серьезно будет воспринята растущая угроза будущему развитию России, тем больше шансы на скорейшую оптимизацию процесса террито­риального управления нашей страны. Устаревшие установки на несбалансированное территориальное развитие по экстенсивному пути должны быть критически осмыслены.

Одним из наиболее серьезных негативных последствий несбалансированного развития территории является утрата состояния устойчивого развития и угроза дробления на отдельные, более слабые регионы. Эта опасность всегда была достаточно актуальной для России, традиционно компенсировавшей свою уязвимость, возникающую из-за несбалансированного развития, усилением централизации власти, более жестким подчинением центру уда­ленных областей.

Не менее важны экономические ресурсы развития. Хотя Рос­сия унаследовала от СССР 76% территории, в России проживает лишь 50% населения бывшего СССР, кроме того, 64% территории составляют северные районы, малопригодные для хозяйственного освоения. Утеряны наиболее привлекательные сельскохозяйствен­ные районы, многие важные месторождения полезных ископаемых и транспортные артерии.

Целесообразно сопоставить экономическую мощь России с ее ближними соседями. Китай по уровню относительного развития (т.е. по среднедушевым показателям производства и потребления в 2,5 раза отстает от России, но его население превышает россий­ское в 8 раз. Поэтому его ВВП сейчас превышает величину анало­гичного показателя по России в 3,5 раза. России приходится счи­таться с тем, что на восточных рубежах расположено быстро на­ращивающее свою экономическую мощь государство. Хотя народ­ное хозяйство Китая сильно «атомизировано», огромную роль в нем играет мелкое и мельчайшее производство; Китай отстает от России по уровню научно-технического развития, общему интеллектуальному и современному военно-промышленному потенциа­лу, но при высоких темпах роста Китай сокращает отставание и в этих областях. В 3,5 раза превосходит Россию по объему ВВП Япония, имеющая к нам определенные территориальные претен­зии. К тому же население Японии лишь немногим меньшее, чем в России. Эти экономические сопоставления, не слишком благопри­ятные для современной России, необходимо учитывать при разра­ботке стратегии внешней политики на восточном направлении.

Не менее важны сопоставления экономических показателей Российской Федерации с Турцией и в меньшей степени с Ираном, которые в силу исторических причин, а также относительной бли­зости к границам России и ближнему зарубежью, занимают особое место в. системе ее внешнеполитических и внешнеэкономических приоритетов. После распада СССР Турция стала ускоренно раз­вивать экономические, политические и культурные связи со стра­нами Центральной Азии и Закавказья. ВВП и Турции, и Ирана значительно превосходят ВВП любой из закавказских или центрально-азиатских стран СНГ. Учитывая давние национальные, культурные и религиозные связи Ирана и Турции с новыми «независимыми» государствами, а также их растущее экономиче­ское и политическое влияние, Турция и Иран могут в случае ос­лабления позиций России составить ей серьезную конкуренцию. Особенно серьезные расхождения имеются во взглядах Турции и России на будущее СНГ, степень политической и экономической интеграции ее членов, также как и на эволюцию их взаимоотно­шений с Россией.

Закавказье остается самым уязвимым и ослабленным регио­ном, граничащим с Россией. Расположенные здесь новые незави­симые государства ослаблены необъявленной войной и военным противостоянием между Арменией и Азербайджаном, грузино-абхазским и, грузино-южноосетинским конфликтами. Средняя Азия также ослаблена как военными конфликтами и террористи­ческими операциями в Таджикистане, Киргизии, Узбекистане, так и коррупцией, экономическим кризисом. Как из Закавказья, так и из Средней Азии наблюдается значительный отток населения. Среди основных причин эмиграции — политика вытеснения русского населения, проводимая новыми национальными элитами, экономическая и социальная неустроенность, безработица. Тен­денция к миграции населения из данных регионов в Россию в обо­зримой перспективе сохранится, и данный фактор необходимо учитывать при построении территориального управления в Рос­сии.

Как и в прошлом, во многом решающее значение для взаимоотношений России с западными странами имеют ее отношения с Германией, влияние которой в Европейском Союзе, да и за его пределами, постоянно возрастает. Особое место среди ближайших соседей России занимает Украина, чей экономический потенциал даже в условиях кризиса остается значительно больше, чем у лю­бой из стран Центральной и Восточной Европы, кроме Польши, но все же примерно в 4 раза меньше, чем у России.

В большинстве индустриально развитых странах идет процесс реструктуризации компаний, усиливается тенденция роста числа соглашений о межфирменном сотрудничестве для совместного проведения крупных финансовых операций, осуществления еди­ных промышленных проектов большого масштаба. В то же время, во взаимоотношениях между странами СНГ решающее значение имеют горизонтальные связи между предприятиями, строящиеся с учетом краткосрочных финансовых интересов. Долгосрочные стратегические экономические связи должного развития, к сожа­лению, пока не получили.

Количественной мерой экономической интегрированности той или иной территории может служить доля товарообмена, прихо­дящаяся на соседние регионы, в общем объеме внешнего торгового оборота.

В СССР межреспубликанский вывоз составлял более 80% об­щего суммарного вывоза из союзных республик, а весь межрес­публиканский оборот в суммарном внешнеторговом обороте — 69%. В начале 90-х гг. товарооборот между странами СНГ достигал 21% их суммарного ВВП, в то время как в странах Европейского Со­общества — 14%. В 2000 г. товарооборот между странами Содру­жества составил около 6% объема ВВП. К примеру, в Европей­ском экономическом сообществе на долю взаимных поставок при­ходится около 62% внешнеторгового товарного оборота.

Такое положение связано с тем, что на первом этапе становле­ния СНГ в бывших республиках в основном происходили процессы дезинтеграции. Каждое государство, несмотря на декларативное заявление о содружестве, активно искало новых торговых партнеров. Соответственно это не замедлило сказаться на эконо­мическом положении. По экспертным оценкам, только из-за разрыва хозяйственных связей между бывшими союзными республи­ками выпуск конечной продукции уменьшился в среднем на 25—30%. Остановился ряд производств, в том числе стратегически важных.

Разрыв кооперационных связей между предприятиями по­родил ряд сложных проблем не только перед предприятиями стран СНГ, но и перед российскими. Многие регионы России не только экспортируют стратегические виды продукции в страны СНГ, но и зависимы от поставок сырья, материалов, комплектую­щих изделий из стран Содружества. Хотя в России и сконцентри­ровано более 20% мировых запасов природных ресурсов, эконо­мика испытывает острый дефицит марганца, хрома, глинозема, концентратов титана, молибдена, олова, редких металлов, ртути и др. Новая для России проблема дефицита ряда сырьевых ресурсов привела к снижению объемов производства, а в некоторых случа­ях и к снижению качества продукции металлургии, сокращению выпуска высококачественных легированных сталей и сплавов. В то же время, как на внешних, так и на внутренних рынках часто возникает экономически нерациональная и необоснованная конку­ренция производителей из разных стран СНГ, вызывающая значи­тельные финансовые потери. Разрушение единого экономического пространства на территории бывшего СССР произошло и по мно­гим другим жизненно важным направлениям. СНГ сегодня не яв­ляется экономически интегрированным пространством.

В суверенных государствах последовательно продолжается по­иск новых связей в дальнем зарубежье. Новые государства стали преодолевать кризис с помощью привлечения западных инвести­ций в добывающие отрасли и в «грязные» производства путем продажи месторождений полезных ископаемых и стратегически важных предприятий. Мировые державы и сопредельные страны предоставляют государствам Содружества подавляющую долю кредитов, расширяют свое участие в управлении предприятиями, в разработке и реализации инвестиционных программ, в том числе имеющих стратегическое значение.

При резком сокращении объема российских инвестиций в эко­номики государств СНГ значительно увеличились прямые инве­стиции западных инвесторов. Особенно заметно растут объемы иностранных инвестиций в сферы, представляющие интерес для России. Так, в экономики Казахстана и Киргизии они составляют около 70% от общего объема инвестиций, в Азербайджане и Арме­нии около 40%, в Туркмении около 25%. Следует учитывать, что целью иностранных инвестиций, в основном, является не долго­срочное развитие объекта инвестиций, а получение стратегического контроля над ключевыми объектами экономиками.

В странах СНГ под контроль иностранных компаний уходят не только месторождения полезных ископаемых, но и новейшие оборонные предприятия с высокими технологиями, выпускающи­ми наукоемкую продукцию, которые могли бы стать опорными «точками» экономического роста и возрождения интеграционных процессов стран Содружества. Особенно тяжелым для экономиче­ского пространства бывшего СССР стал разрыв связей между вы­сокотехнологическими предприятиями России и Украины. Потери, которые несут оба «независимых» государства исчисляются сотня­ми миллионов долларов.

Вынужденное сокращение экономических взаимоотношений России со странами Содружества негативно влияет не только на состояние экономической безопасности России, но и на состояние экономической безопасности стран СНГ. Зарубежные компании часто скупают напрямую, или через подставные фирмы и банки акции перспективных предприятий и объектов инфраструктуры и, становясь их собственниками, замораживают или свертывают про­изводство.

Взяв курс на жесткое вторжение в экономическое пространство бывшего Советского Союза, страны ЕС и США продолжают со­хранять жесткие ограничения на вхождение в их экономику. Стремление России и стран СНГ включиться в мировую рыноч­ную экономику сдерживается, порой Россия вытесняется даже с тех мировых рынков, на которых продукция СССР была конку­рентоспособной и пользовалась спросом. Для этого экономически развитые страны используют двойные стандарты в подходах к развитию торгово-экономических связей с Россией и к процессам интеграции в рамках СНГ, различные протекционистские меры по защите своих товаров, антидемпинговое и компенсационное законодательство.

Важно учитывать, что в условиях глобализации, когда проис­ходят существенные сдвиги во всей системе мирохозяйственных связей, для ряда промышленно развитых и особенно развиваю­щихся государств участие в международном бизнесе предоставляет возможность обеспечить положительный эффект, но, вместе с тем, участие в международном разделении труда может привести к та­ким структурным перекосам, компенсировать которые возможно лишь посредством мобилизации огромных внутренних националь­ных ресурсов из других сфер экономики, нередко активно участ­вующих в формировании экспортного потенциала страны.

Отсутствие правовых норм защиты экономической безопасно­сти России позволяет США и другим экономически развитым странам в одностороннем порядке вторгаться практически в любые сферы российской экономики, включая ее оборонные отрасли. Остро встает вопрос о путях обеспечения жизненно важных инте­ресов России. В наиболее общем виде такими интересами будут две потребности:

— в выживании, обеспечении самосохранения и безопасного существования общества и государства как первичного условия для их последующего развития;

— в собственно развитии указанных субъектов безопасности, раскрытии и наиболее полном использовании их возможностей, качественном совершенствовании.

Исходя из необходимости отстаивания данных интересов на современном этапе, государственная стратегия повышения эффек­тивности территориального управления должна быть ориентиро­вана в первую очередь на поддержание достаточного уровня жиз­ни населения, на обеспечение целостности и единства экономиче­ского пространства страны, формирование условий для устойчи­вого и стабильного развития реального сектора экономики России. Эти цели должны быть не только определены, но и обоснованы, одобрены и поняты всеми политическими силами общества. Важ­ным условием достижения поставленных целей является формиро­вание соответствующей нормативно-правой базы.

Необходимо создание прочной законодательной базы, обеспечивающей условия для долгосрочного развития страны за счет бо­лее полного и сбалансированного использования внутренних ре­сурсов. Одним из основных препятствий для создания такой базы является отсутствие целостной системы территориального управ­ления. В настоящее время ни одна страна не может занять достой­ное место в мире, быть конкурентоспособной при отсутствии эф­фективного территориального управления внутри страны. В по­следние десятилетия большинство экономически развитых государств предпринимает усилия по совершенствованию государст­венного управления не только на уровне центральных и регио­нальных органов власти, но и на уровне муниципального управ­ления.

Долгосрочная стратегия социально-экономического развития России может быть научно обоснованной и реализуемой на прак­тике только тогда, когда она в полной мере учитывает территори­альные факторы: исключительное разнообразие природных, соци­ально-экономических, национально-культурных и других условий в различных частях страны и отражает их во всех направлениях государственной политики. В настоящее время неоднородность развития социально-экономического пространства России оказыва­ет все более существенное влияние на функционирование государ­ства, структуру и эффективность экономики. Рыночные реформы обострили основные проблемы межрегиональной дифференциа­ции.

Прежде всего, это связано с ослаблением регулирующей роли государства, отказом от территориального районирования, отме­ной большинства региональных экономических и социальных компенсаторов, существовавших во времена СССР. Органы госу­дарственной власти России оказались неспособны создать и при­менить аналогичные механизмы в условиях рыночной экономики, поэтому регионы стали испытывать жесткое воздействие конку­рентных преимуществ и недостатков; выявилось также фактиче­ское неравенство статуса различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром.

В результате по величине производства валового регионально­го продукта на душу населения и среднедушевым доходам населе­ния субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Такая резкая дифференциация неизбежно приводит к неконтролируемой миграции, расширению ареалов депрессивности и бедности, ослаблению механизмов экономического взаимодейст­вия регионов и нарастанию межрегиональных противоречий. Это существенно затрудняет проведение единой общероссийской соци­ально-экономической политики. Хотя территориальные социально-экономические диспропорции во многом обусловлены объектив­ными причинами, необходимость их смягчения очевидна. Ни одно государство, стремящееся сохранить единство, не может позволить существование подобных территориальных диспропорций. Опыт экономически развитых государств подтверждает это. Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферий, раз­личных регионов страны могут приводить к усилению центробеж­ных тенденций и сепаратизма.

Поэтому стратегически важным для России является проведе­ние государственной территориальной политики, направленной на сглаживание темпов социально-экономического развития. Устой­чивый и стабильной рост национальной экономики невозможен без улучшения условий жизни в проблемных регионах страны. Со­временное экономическое пространство Российской Федерации включает множество больших и малых территорий, характеризуе­мых особой степенью остроты социальных, экономических, эколо­гических проблем.

К подобным проблемным территориям относятся районы, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф, масштабных военно-политических конфликтов, критических спадов производства и уровня жизни, вызывающих деградацию накопленного экономического потенциала и значи­тельные размеры вынужденной миграции населения. К числу про­блемных территорий могут быть отнесены районы, экономический потенциал которых в силу различных причин в несколько раз ниже среднероссийских показателей, а экономика характеризуется мало диверсифицированной структурой промышленности, слабо­развитой инфраструктурой. Подобные территории нуждаются в помощи государства, которое должно стимулировать процессы их саморазвития.

Особую проблему представляют северные территории. При существующей социально-экономической политике государства сильные конкурентные преимущества в виде богатейших запасов энергоресурсов, руд цветных металлов и др. не компенсируют та­кие негативные для хозяйственной деятельности факторы, как су­ровый климат и высокая стоимость жизни, повышенные энергети­ческие, строительные и транспортные издержки, экологическая уязвимость. Без грамотной политики экономического районирова­ния, применявшейся во времена СССР или политики, аналогичной проводимой Канадой, бедственное положение северных террито­рий исправить не удастся.

Значительную проблему представляет дезинтеграция экономи­ческого пространства Российской Федерации. Объем межрегио­нального товарообмена снизился существенно больше, чем объемы производства. Значительно сократился межрегиональный пассажирооборот, что является признаком дезинтеграции единого пространства страны. Неконтролируемое и нерегулируемое госу­дарством повышение тарифов на связь, транспортные перевозки привели к ослаблению многих прежних экономических связей, а зачастую и к их вытеснению внешнеэкономическими. Хотя с точки зрения краткосрочной экономической выгоды для регионов такие связи были более полезны, в целом для страны с учетом долго­срочных стратегических, геополитических интересов, подобные внешнеэкономические связи смогут представлять значительную уг­розу для национальной экономической безопасности.

В рыночных условиях экономическая интеграция территорий основана на взаимной долгосрочной заинтересованности в ста­бильных, надежных экономических связях, в широком рынке сбыта.

Возможность преодоления дезинтеграционных тенденций, в основном, связана с возобновлением экономического роста) с соз­данием вертикально интегрированных компаний, с проведением политики регулирования транспортных тарифов. Преодоление не­гативных тенденций и совершенствование территориального управления могут осуществляться только под воздействием целе­направленной политики государства. Саморазрешение накопив­шихся проблем с помощью «невидимой руки рынка», или «иностранных инвестиций» невозможно.

Территориальное управление развитием страны должно учи­тывать основные общемировые тенденции и явления, с которыми столкнется страна в ближайшие десятилетия, последствия которых для качества экономического пространства России не однозначны:

— необходимость стабильного и устойчивого экономического роста;

— усиливающаяся зависимость некоторых территорий России от мирового хозяйства;

— изменение структуры экономики в связи с увеличением доли услуг в общественном производстве, повышением значимости ин­формационного пространства;

— изменения образа жизни населения и требований к развитию социальной сферы;

— ожесточение борьбы между крупными международными группировками стран (ЕС, НАФТА, АСЕАН и др.).

Соседство с развитыми и быстро развивающимися странами дает приграничным территориям определенные экономические преимущества, но также создает немало проблем, связанных с конкурентоспособностью местного производства, миграцией, пред­отвращением контрабанды и др.

При активном включении России в процесс экономической глобализации должна быть решена основная задача — максимиза­ция положительного эффекта при нейтрализации негативных по­следствий для территорий. Процесс интеграции в мировое про­странство необходимо использовать для усиления внутренней эко­номической интеграции. В этой связи особое значение имеют про­екты развития трансконтинентальных коммуникаций, проходящих через территорию России.

Более сбалансированному развитию страны способствовали бы модернизация и расширение внутренней транспортной инфра­структуры. Транспортные грузопотоки во многом формируют раз­мещение производительных сил на территории. Не случайно на постсоветском пространстве развернулась ожесточенная борьба между ведущими державами мира за контроль над существующи­ми грузопотоками и право формирования новых транспортных путей. Как пишет Н.Н. Моисеев, «самый короткий, быстрый и дешевый путь, связывающий Тихоокеанский и Атлантический ре­гионы, лежит через Россию. Переоценить этого фактора нельзя... А Северный морской путь в два раза сократит дорогу из Европы в Японию и Китай. Он не только в два раза короче, но и в 1,6 раза дешевле других путей». Но если создание и развитие этих путей очень дорого, то уже сейчас Россия может с минимальными затра­тами значительно укрепить свое геополитическое и геоэкономиче­ское положение, развивая южный транспортный коридор: грузы из Индийского океана разгружаются в портах Ирана, далее сле­дуют железной дорогой через Иран, затем паромом через Каспий­ское море, далее по Волге или внутренним железным дорогам России, затем — перегрузка на морской транспорт в Санкт-Петербурге, или транзит в Европу через территорию союзной Бе­лоруссии. Доставка грузов из Азии в Европу таким путём в 1,5 раза быстрее и дешевле чем через Средиземное море. Развитие этого пути позволит нашей стране компенсировать фактическую потерю традиционного для России транспортного коридора через Чёрное море.

Для России роль трансконтинентальных и других междуна­родных магистралей не может ограничиться только ролью тран­зитного пути, а должна воздействовать на развитие экономики, включая освоение новых природных ресурсов, размещение произ­водств по переработке перемещаемых грузов, обеспечение строи­тельства и функционирования транспортных путей.

Геостратегические интересы будут играть важную роль во мно­гих направлениях эволюции экономического пространства России, особенно в развитии приграничных и приморских территорий. В ряде случаев придется поступиться краткосрочными экономиче­скими преимуществами в пользу долгосрочных национальных ин­тересов и экономической безопасности.

Приграничные регионы в Российской Федерации, имеющей самую протяженную в мире границу с шестнадцатью пригранич­ными странами, играют важную роль в обеспечении безопасности и международной кооперации. Помимо протяженных сухопутных границ Российская Федерация имеет значительное морское при­граничное пространство, охватывающее внутренние и территори­альные воды, исключительную экономическую зону, континен­тальный шельф, конвекционные морские районы. Для России проблемы развития прибрежных регионов и использования ресур­сов прилегающего шельфа имеют огромное экономическое значе­ние.

В интересах усиления экономического единства страны погра­ничные регионы не должны превращаться в экономические эксклавы, ориентированные исключительно на внешнеэкономические рынки, они должны быть экономически тесно интегрированы с внутренними регионами России.

Очевидно, что в ближайшие десятилетия возрастет интерес ми­рового сообщества не только к традиционным энергетическим, ми­неральным, биологическим ресурсам России, но и к ее малозасе­ленным территориям как к стратегическому резерву общеплане­тарного значения. Необходимо учитывать их значимость при раз­работке системы территориального управления.

Главными внутренними проблемами стратегии территориально­го развития России на федеральном уровне являются:

— развитие общедоступных транспортных, энергетических, телекоммуникационных систем на новой технической базе, обеспе­чивающее реальную интеграцию экономического пространства;

— регулирование миграционных потоков с учетом предпочте­ний населения и потребностей рынков труда (достижение, в пер­вую очередь, стабилизации населения Севера, стимулирование за­селения южной части Дальнего Востока и ряда приграничных территорий).

Ограниченные инвестиционные ресурсы федерального бюдже­та необходимо направлять, в первую очередь, на те нужды, кото­рые соответствуют важнейшим целям и функциям Федерации, но при этом не представляют достаточного коммерческого интереса для частных инвесторов, региональных и муниципальных властей. С этой точки зрения наиболее приоритетной сферой для феде­ральных инвестиций является производственная инфраструктура федерального значения: магистральный транспорт, единая энерге­тическая система, сети телекоммуникаций. Только федеральный центр может и должен определять стратегию и направления раз­вития базовой инфраструктуры и аккумулировать необходимые для ее реализации собственные и привлекаемые финансовые ре­сурсы.

Необходимо создание системы экономических регуляторов, ориентированных на усиление интеграции страны. Решению этой задачи способствует развитие и совершенствование не только ма­териальной инфраструктуры, но и денежной, кредитной, платежно-расчетной систем.

Для поддержания и стимулирования процессов интеграции особое значение будет иметь политика в области энергетических и транспортных тарифов. Регулирование тарифов особенно важно для сохранения и развития связей между Дальним Востоком, Си­бирью и центральными регионами страны. Это подтверждает практика льготных тарифов (до 50% скидки) на перевозки топли­ва, рыбы и некоторых других грузов на Дальний Восток и с Дальнего Востока, а также на перевозку экспортируемого кузнец­кого угля в западные морские порты. Без льготных тарифов на дальние перевозки внутри страны обеспечить необходимый уро­вень экономической интеграции не удастся.

В связи с реформированием МПС сужается сфера государст­венного регулирования железнодорожных тарифов. Однако есте­ственная монополия на дальние и сверхдальние перевозки массо­вых грузов в значительной мере сохранится (особенно в широтном направлении, где нет водных путей, а в азиатской части — и кон­курентоспособных автодорог). Поэтому сохранится необходимость регулирования транспортных тарифов. Аналогичные проблемы существуют при регулировании тарифов на электроэнергию, особенно в периферийных районах.

Необходимо завершить процесс создания правовых основ экономических взаимоотношений центра, субъектов федерации, мест­ного самоуправления, оказывать содействие развитию интеграци­онных форм пространственной организации и саморазвития меж­региональных систем.

При оказании федеральной финансовой помощи тем или иным территориям необходимо руководствоваться следующими подхо­дами:

— использование нормативных методов при определении объ­ективно необходимых, минимальных бюджетных расходов субъек­тов Российской Федерации;

— наличие и реализация в проблемных районах программ уве­личения собственных доходов и последовательного сокращения получаемой помощи из федерального бюджета;

— повышение регулирующей, координирующей и контроли­рующей роли федерального центра при оказании государственной помощи для решения социально-экономических проблем, относя­щихся к предметам совместного ведения;

— обязательное долевое участие субъектов Российской Федера­ции, органов местного самоуправления в реализации федеральных программ и проектов с целью повышения их заинтересованности в конечном результате;

— оценка эффективности принимаемых решений по оказанию федеральной финансовой помощи субъектам Федерации и муниципальным образованиям и др.

Реформирование государственной северной политики требует четкого определения южной границы районов Крайнего Севера, установленной на основе природно-климатического районирования. Это позволит сконцентрировать ресурсы для поддержки наиболее проблемных территорий. При этом государственную поддержку поставок энергоносителей и продовольствия на Север нужно осуществлять дифференцированно, с учетом значительных различий в объемах собственных доходов, транспортно-географических условий и энергопотенциалов каждой северной территории. Особое внимание необходимо уделить обеспечению экологической безопасности в Арктике. Требуется установление особого режима природопользования, гарантирующего сохранение арктических территорий как мирового экологического ресурса.

 

ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

СИСТЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ РОССИИ

 

В ходе реформ произошло разрушение сложившихся хозяйст­венных связей между республиками, краями, областями, а также системы государственного планирования, что в серьезной мере на­рушило систему территориального управления экономикой Рос­сии, развития производства, научно-технического развития, спо­собствовало спаду национальной экономики.

В условиях, когда процесс разграничения предметов ведения между федеральным центром, субъектами Федерации и муници­пальными образованиями не завершен, органы государственной власти на всех уровнях вынуждены искать новые организацион­ные и финансово-экономические формы решения накопившихся проблем. Среди таких форм можно отметить межрегиональные ас­социации экономического взаимодействия, объединения муници­пальных образований, созданные на основе многосторонних со­глашений, а также созданные на основании Указа Президента РФ Федеральные округа. Деятельность подобных структур в целом эффективна, но с точки зрения научного управления имеет резер­вы улучшения и нуждается в научном анализе и осмыслении. При этом следует отметить, что наиболее существенным недостатком, выявившимся в процессе их деятельности и негативно сказываю­щимся на эффективности территориального управления, является отсутствие необходимой составляющей любого управления — стра­тегического планирования. Кроме того, возникла необходимость выработки целостной модели территориального развития страны.

Потребность в таком подходе объясняется и тем, что феде­ральные органы власти пока не нашли должных форм экономиче­ского взаимодействия с регионами через ассоциации, не определи­лись до конца относительно Федеральных округов с властными полномочиями и функциями координирования их деятельности.

Образование и функционирование межрегиональных органов управления народным хозяйством страны связано с большими трудностями, вызнанными не только кризисным состоянием эко­номики всей страны, но и недостаточной проработкой многих ме­тодологических, теоретических и практических вопросов их фор­мирования и деятельности. Эти недостатки наглядно проявились в деятельности Ассоциации экономического взаимодействия субъек­тов Российской Федерации. Среди наиболее важных нерешенных вопросов является создание общей рыночной инфраструктуры, критерии формирования, взаимодействие с федеральным центром, создание оптимальной организационной структуры управления, принципы специализации регионов, стратегическое планирование и др.

Чтобы регламентировать деятельность подобных образований необходимо сформулировать основы территориального управле­ния. Ввиду обширности поставленной цели и наличия множества часто взаимоисключающих подходов за основу может быть приня­та оценка с позиции экономической безопасности страны.

Эффективность развития единого экономического пространства страны в значительной мере зависит от скоординированности функционирования всех административно-территориальных струк­тур и государственного регулирования социально-экономических процессов.

Специалисты отмечают, что процесс формирования крупных рыночных структур находится сейчас на начальной стадии и сопровождается поиском оптимальных вариантов организации. Как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне муниципальных образований идет объективный естественный процесс консолида­ции административно-территориальных субъектов хозяйствования. Впоследствии эти структуры могут послужить основой укрупнен­ных звеньев административно-территориального устройства Рос­сии, если их деятельность окажется более эффективной по сравне­нию с существующей системой территориального управления.

Как межрегиональные организационные структуры управления объединения муниципальных образований, ассоциации экономиче­ского взаимодействия и федеральные округа выполняют роль не­обходимых связующих звеньев. Их деятельность способствует ре­шению многих задач: рациональному размещению производитель­ных сил и развитию оптимальной территориальной специализации, развитию межрегиональной инфраструктуры, обеспечению нормальной жизнедеятельности населения, формированию и под­держанию функционирования единого правого и экономического пространства страны.

Деятельность межрегиональных и межмуниципальных организационных структур сталкивается с трудностями, связанными с отсутствием законодательного оформления механизмов практиче­ской реализации принимаемых ими решений, а также с отсутстви­ем механизмов связи деятельности таких организационных струк­тур с единой системой государственного территориального управ­ления в России. Часто они претендуют на реализацию функций государственного управления, но не имеют для этого необходимых полномочий и ресурсов. Для организации эффективной деятельно­сти подобных структур, способствующих более эффективному территориальному управлению, необходимо решить ряд важней­ших проблем. В первую очередь, важно решить вопрос о статусе, порядке формирования, ответственности и подотчетности. Также необходимо выработать конкретные механизмы взаимодействия каждого уровня управления с единой территориальной системой управления страны.

Непосредственной реализацией политики должны заниматься координационные органы соответствующего уровня управления. Экономическая политика государства может и должна быть дифференцированной по отношению к различным территориям с уче­том их демографического, ресурсного, социально-экономического положения, а также совокупного потенциала, необходимого для решения поставленных задач.

Опыт показал объективную необходимость надрегиональных и надмуниципальных образований для организации эффективного территориального управления развитием народного хозяйства страны. Вместе с тем, отсутствие целостной системы территори­ального управления с четким распределением полномочий и ответ­ственности между уровнями и элементами системы, отсутствие единой системы стратегического планирования значительно снижает эффективность хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации.

Создаваемые организации (ассоциации экономического взаимодействия, федеральные округа, муниципальные объединения) не могут нормально функционировать и развиваться без стратегического управления. Возникает вопрос о правомерности использо­вания принципов, приемов и методов стратегического управления для управления создаваемыми образованиями, как особыми орга­низациями. Очевидно, что инструментарий менеджмента можно и нужно использовать для управления экономическими и организа­ционными процессами, так как специально разработанного инст­рументария управления для территории просто не существует. Ав­тор предлагает использовать до появления специального инстру­ментария методологию стратегического управления, экономиче­ской безопасности и экономического районирования.

Содержание стратегического управления развитием территорий состоит в научно обоснованном определении долговременных на­правлений и пропорций развития экономики с учетом источников ресурсного обеспечения выполнения поставленных целей и осо­бенностей развития регионов. Необходимо заранее учесть основ­ные внутренние и внешние факторы, обеспечивающие условия для нормального функционирования и развития экономики на всей территории страны.

Решение данных задач возможно путем формирования и обес­печения работы механизма взаимоотношений всех уровней власти в России по вопросам совместного стратегического планирования и координации деятельности по решению конкретных задач. В на­стоящей работе была предпринята попытка сформулировать виде­ние такой модели с позиции необходимости обеспечения экономи­ческого развития.

Данная модель должна базироваться на принципах:

— комплексности, т.е. необходимости анализа всех сторон объекта исследования (территориальной, социальной и др. составляющих);

— системности, т.е. учете внутренних взаимозависимостей и внешних факторов с позиций рассмотрения объекта исследования сак элемента системы более высокого уровня;

— приоритетности решения задач и осуществления мероприятий, направленных на сохранение и улучшение условий жизнедея­тельности населения, поддержания нормальных условий его суще­ствования;

— приемлемого риска, т.е. выявлении и реализации доступных мер, направленных на защиту населения в рыночной среде и не­допущение преодоления пороговых ситуаций;

— рассмотрения задач развития отдельных территорий в рам­ках задач развития страны в целом, при этом за основу принима­ются проблемы, элементы структуры, приоритеты, направления и пути, применительные к уровню РФ.

При разработке модели учитывались следующие факторы:

— ассиметричная федеративная структура России и многочис­ленные территориальные диспропорции;

— разобщенность и отсутствие стратегических кооперационных связей между предприятиями, расположенными на территории бывшего СССР;

— агрессивная политика иностранного капитала по захвату контроля над стратегически важными для России экономическими объектами;

— невозможность использования РФ для отстаивания своих экономических интересов большинства механизмов международ­ных организаций в той степени, в которой их используют ведущие западные державы;

— жесткие ограничения, поставленные экономически развиты­ми странами на пути российского высокотехнологического экспор­та;

— необходимость обеспечить условия для долгосрочного разви­тия за счет более полного и сбалансированного использования внутренних ресурсов.

Необходимой базой для функционирования предлагаемой мо­дели является четкая градация в стране объектов народного хо­зяйства, объектов инфрастуктуры, разведанных запасов полезных ископаемых и иных природных ресурсов, а также связей между ними по уровням (муниципальный, региональный, федеральный и т.п.). Критерии отнесения объектов к той или иной группе долж­ны быть четко и объективно определены, и в случае необходимых исключений корректироваться на основании заложенных в систе­му принципов при наличии на то оговоренных обстоятельств.

Особая роль в реализации предлагаемой модели уделяется формированию при наличии стратегического одобрения государст­ва финансово-промышленных групп, создающихся на базе пред­приятий единой технологической цепи, то есть предприятий — участников полного производственного цикла товара, начиная от сырья и заканчивая конечной продукций. Финансовое обслужива­ние таких групп (обеспечение расчетов, кредитование, дополнительные услуги) должны осуществлять контролируемые государ­ством банки. Опираясь на наиболее мощные из сформированных групп, государство получит возможность интегрировать экономи­ческое пространство не только России, но и бывшего Советского Союза на качественно ином уровне и не допустить передачи ино­странному капиталу стратегически важных для России экономиче­ских объектов. Среди других преимуществ активного использова­ния ФПГ следует выделить:

— исключается большое число посредников, в, том числе и иностранных, не участвующих непосредственно в производстве про­дукции, что способствует уменьшению цены продукции, повыше­нию рентабельности;

— обслуживающие расчеты банки обеспечат надлежащий кон­троль за сбором налогов, что уменьшит затраты на различные на­логовые службы;

— произойдет выравнивание рентабельности предприятий раз­личных отраслей за счет вертикальной интеграции прибыли, и убытки раскладываются между всеми участниками цепи.

В предлагаемом механизме территориального управления раз­витием страны ключевым звеном, на уровне которого возникает Необходимость и появляется объективная возможность обеспечения Стабильного и устойчивого развития, являются субъекты Россий­ской Федерации. Поэтому обеспечение развития субъектов Феде­рации становится главной задачей, от которой зависит беспере­бойное функционирование экономики всей страны. Для обеспече­ния развития субъекта Федерации необходимо, прежде всего, знать его потребности, то есть объем и структуру текущего и ми­нимально необходимого потребления для поддержания жизнедея­тельности населения и функционирования территориальной инфраструктуры, а также основные продукты ввоза и вывоза региональных предприятий. Оценка потребностей должна осуществляться в тесном взаимодействии с органами местного самоуправления, которые имеют наиболее полное представление о потребно­стях населения. Далее, необходимо рассчитать, какую долю потребляемых товаров производит сам регион или сможет произво­дить без существенных дополнительных затрат в случае неожи­данного разрыва экономических связей. Экономические связи ре­гиона необходимо разделить по группам риска. Наименее вероятным принимается разрыв связей с соседними областями, региона­ми, входящими в один и тот же экономический район (при децен­трализованной системе возможна ситуация, когда соседние регио­ны прерывают экономические связи друг с другом по субъектив­ным соображениям местных элит). Больший риск несут связи с регионами, не входящими в данный экономический район, но яв­ляющимися Российской территорией. Еще большую неопределен­ность несут экономические связи с зарубежными государствами. Соответственно уровню рисков и данным анализа размеров воз­можного ущерба, создается система приоритетов развития связей с тем или иным предприятием, регионом, страной.

Например, регион может обеспечить себя продовольствием за счет собственных ресурсов лишь на 50%. Для обеспечения мини­мального биологического уровня снабжения населения необходимо производить 55%. Для уменьшения подобной продовольственной зависимости региону необходимо увеличить производство продук­ции сельского хозяйства до 55%. Если же это невозможно из-за климатических условий или потребует необоснованно высоких финансовых затрат, необходимо гарантировать поставки недос­тающей доли продовольствия из региона, имеющего наименьшие показатели по риску. Для этого можно создать на его территории подконтрольные предприятия или приобрести в собственность уже существующие.

Далее необходимо проанализировать структуру закупок ос­тавшихся 45% продовольствия. Если их производство на террито­рии региона объективно менее выгодно, чем производство в дру­гом регионе с учетом транспортных издержек и риска возможного прекращения поставок, то необходимо минимизировать имеющиеся риски, скорректировав географию закупок и предприняв шаги по уменьшению вероятности разрыва данных связей (например, за счет долевого участия в производстве). Расчеты можно предста­вить в табличной форме: