Реформы 1861 года

Следующим этапом реформ местного самоуправления явилась реформа 1861 Года. Еще в начале XIX века на рассмотрение пра­вительства приходили разные проекты по совершенствованию ме­стного управления для помещичьих крестьян. Очевидно, что при крепостном праве местное самоуправление улучшить было нельзя, сразу же после упразднения крепостного права остро встал вопрос о местном самоуправлении. В ходе реформы правительство стре­милось создать необходимые условия для сохранения реальной власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы.

Сходные проблемы существовали и в функционировании горо­дов. Самостоятельность местного самоуправления несовместима с предоставлением администрации права назначать по своему усмотрению должностных лиц местных органов власти. Специали­стам того времени было ясно, что при таком способе управления граждане превращаются в пассивных наблюдателей, а в некото­рых случаях в силу, активно противодействующую управлению, что значительно снижает эффективность функционирования госу­дарства.

На земские органы предполагалось возложить вопросы, отно­сящиеся исключительно к местному интересу и местному хозяйст­ву. В проекте комиссии отмечалось, что «земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных — губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест». Таким образом, земские учреждения изначально планиро­вались лишь как местные и общественные, не имеющие собственных исполнительных органов и проводящие свои решения через государственный аппарат.

Государство со своей стороны должно было осуществлять же­сткий контроль за деятельностью земств в форме общего надзора за законностью решений и постановлений, принимающихся зем­скими органами, или в форме наблюдения и утверждения кон­кретных решений земских учреждений. Губернатор в семидневный срок имел право наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был сущест­венно увеличен. Значительная часть распоряжений земских учре­ждений должна была реализовываться через полицию, власть ко­торой в результате реорганизации была существенно усилена.

Административно-территориальное устройство в сельской ме­стности по положению 1861 г. представляло из себя волости. Во­лостное управление составляли волостной сход, волостной стар­шина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское само­управление. Должности крестьянского самоуправления замеща­лись в результате выборов на три года. Помимо выборов должностных лиц, сельский сход решал вопросы о пользовании общин­ной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, при­зрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями по общественным делам в пределах компетенции сельского самоуправления, а также по административно-полицейским делам: охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода не имели законной силы.

В целях контроля крестьянского самоуправления «Положени­ем о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях» были учреждены должности мировых посредников, уездные миро­вые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должности мировых посредников избирались местные потомствен­ные дворяне-помещики, отвечающие определенным имуществен­ным условиям. Мировые посредники выступали и земскими глас­ными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.

В таких условиях волостное и сельское самоуправление долж­ного развития не получило. Основным препятствием было сохра­нение сословного принципа формировании местного самоуправле­ния. Органы крестьянского самоуправления находились под жест­ким контролем со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, и контролем со стороны судебно-административных органов, пред­ставители которых одновременно замещали должности по кресть­янскому управлению. Результатом реформы стало массовое недо­вольство крестьян своим положением, привело к всплеску полити­ческой и общественной активности, открытой борьбе на всех уров­нях государственной власти, включая правительство и императорский двор. В результате Александр II был вынужден в 1864 г. утвердить компромиссное «Положение о губернских и уездных зем­ских учреждениях», которое к 1867 г. было распространено на тридцать четыре губернии Европейский России.

Все ведомства и службы, занимавшиеся до 1864 г. делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продо­вольствии (многочисленные комиссии народного продовольствия, квартирные комитеты, больничные советы, дорожные комиссии и т.п.), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления бы­ли изъяты все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

Вновь формируемая система земских учреждений включила в себя:

— земские избирательные съезды, один раз в три года изби­рающие земских гласных в земские собрания;

— земские собрания;

— земские управы.

Выборы в земские учреждения проводились на трех избира­тельных земских съездах от трех избирательных курий: курии уездных землевладельцев, городской курии и сельской курии. В сельской курии имущественный ценз отсутствовал, но была введе­на система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на уездное собрание, которое, в свою очередь, проводило выборы земских гласных.

Избирательные съезды один раз в три года формировали со­став земских собраний. Земское собрание заседало раз в год, или чаще при возникновении чрезвычайных обстоятельств. Председа­телем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания самостоятельно решали следующие вопросы:

— раскладка внутри уезда государственных и губернских сбо­ров, которая была возложена законом или распоряжением прави­тельства на уездные учреждения;

— составление предварительных планов для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, в губернское земское собрание;

— разрешение на открытие торгов и базаров;

— предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

— отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направле­ния уездных земских дорог;

— местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообще­ния, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхо­ванию;

— представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях и др.

К исключительной компетенции губернских земских учрежде­ний относилось:

— разделение на уездные и губернские: земских зданий, со­оружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественно­го призрения, а также изменения в этом разделении;

— решения об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;

— решения об открытии новых пристаней на судоходных ре­ках и о перенесении уже существующих;

— представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных соору­жений в разряд государственных;

— раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или распоряжению правительства;

— рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встре­титься в утверждении смет и раскладок уездных сборов;

— дела по взаимному земскому страхованию имущества от ог­ня;

— рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 г. не содержало четкого определения функ­ций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выпол­нения земских повинностей. К возможным, но не всегда обязательным, занятиям земств по положению относилось:

— заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;

— попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;

— управление взаимным земским страхованием имущества;

— участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);

— раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;

— взимание и расходование местных сборов.

Из общих губернских повинностей в ведении земских учреж­дений находились:

— устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и версто­вых столбов;

— наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей;

— содержание подвод при полицейских управлениях и стано­вых квартирах;

— содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий;

— содержание местных по крестьянским делам учреждений;

— содержание статистических комитетов.

Участие земств в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйствен­ном отношении, то есть земство могло ассигновать известные сум­мы на дело народного образования и на врачебную часть, но рас­поряжаться этими суммами оно не имело права.

Однако даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, за­ключения займов, проекты смет требовали утверждения губерна­тором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Оставляя местную поли­цейскую власть в ведении правительственных учреждений, закон 1864 г. значительно ограничил возможности исполнительной вла­сти земств. Так, для взыскания принадлежавших земству сборов было необходимо обращаться с просьбой о содействии к местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.

Следует отметить, что земства распоряжались весьма незначительными средствами. Основным источником доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников приходилось прибегать к повыше­нию налогов. В этой сфере компетенция земств была также огра­ничена. Финансовые средства земства были значительно урезаны при составлении «Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством». В 1866 г. было запрещено обла­гать налогами торговые и промышленные предприятия. В качестве объектов обложения для введения новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на некоторых крестьянских участках превышали доходы. На основа­нии «Временных правил» все государственные повинности из компетенции земств были изъяты.

Земские управы являлись исполнительными органами земств. Их личный состав избирался на первом заседании земского собра­ния нового созыва.

Губернская управа выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внут­ренних дел. Уездная управа состояла из председателя и двух чле­нов. Кандидатура председателя уездной управы утверждалась гу­бернатором.

В обязанность управ входило выполнение распоряжений зем­ских собраний. Кроме того, их обязанности включали:

— составление губернских смет, раскладок и отчетов;

— подготовку нужных собранию сведений и заключений;

— надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;

— представление в суде интересов земства по имущественным делам;

— распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило также рассмотрение жалоб на уездные управы и образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ предусматривалась гласность — публичный контроль. Положение 1864 г. предусмат­ривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также резуль­таты ревизий должны были печататься для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях».

Однако уже в 1867 г. был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами разных губерний, даже по общим де­лам управления. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься только с разрешения губернатора. В результа­те местное население в значительной степени утратило возмож­ность контролировать деятельность земских учреждений, что ока­зывало негативное влияние на эффективность их деятельности. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании глас­ные не могли даже ознакомиться с тем, как работали их предшественники.

Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но их деятельность была поставлена под весьма строгий контроль министра внутренних дел и губернаторов на предмет соответствия действующему законодательству. Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и други­ми органами государственного управления — с другой, вскоре воз­никли споры и столкновения. В значительной степени пищу для нихдавала неопределенность земского и городового положений: пределы деятельности и функции ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно.

Логическим завершением земской реформы должен был стать Общероссийский орган народного представительства. Но он так и не был сформирован. В результате земской реформа стройной и Централизованной системы территориального управления не получилось. Не было органа, возглавляющего и координирующего ра­боту земств. Когда в 1865 году Санкт-Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было закрыто правительством. Реформа не создала также и низшего звена самоуправления, которое могло бы дополнить систему земских учреждений — волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресечены правительством. Отсутствие достаточных матери­альных средств, которые формировались преимущественно за счет обложения местного населения, и отсутствие остро необходимого собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Несмотря на эти недостатки, земствам удалось внести значи­тельный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, здравоохранения и народного просвещения.

Результаты реформы городского управления были более эффективными, чем в сельской местности. В ходе реформы 1870 г. была установлена довольно рациональная структура городского управления. Распорядительные функции были предоставлены го­родской думе; исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Работа управы и подчинен­ных ей органов регулировалась инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в дополнитель­ном утверждении. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но в зависимости от ранга города утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел. Обычно городской голова занимал руководящее место не только в управе, но и одновременно являлся также председателем думы.

В целом, органам городского самоуправления была предостав­лена довольно широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской ад­министрацией, а в некоторых случаях министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы, как правило, финансовые. Подавляющее большинство дел, в том чис­ле и составление годовых смет, решались думою самостоятельно и не нуждались в дополнительном согласовании. На губернатора возлагались функции общего надзора за законностью действий ор­ганов городского самоуправления.

При Александре III земское и городовое положения были час­тично пересмотрены. Причиной реформы послужил кризис зем­ских учреждений. Исполнение земских дел в управах, при отсут­ствии должного контроля со стороны гласных принимало все бо­лее формальные формы, отдаленные от задач решения реальных проблем населения.

В 1890 г. было опубликовано новое «Положение о земских учреждениях», в результате которого было увеличено значение со­словного начала: роль дворянства усилена. Значительные слои на­селения были лишены избирательных прав. Принцип выборности управ был практически повсеместно нарушен. Утверждению стали подлежать не только председатели управ, но и все остальные чле­ны управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящи­ми на государственной службе, и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Губернатору было предоставлено право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нару­шений закона, но и с точки зрения их целесообразности.

Самым существенным нововведением было подчинение дейст­вий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрения законности этих действий. Коренным образом изме­нена постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление было поставлено под контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, были поставлены в личную зависимость от земского начальника, имею­щего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всяко­го судебного производства.

В качестве положительных изменений, внесенных положением 1890 г., можно отметить увеличение компетенции земств, круга вопросов, по которым земства могли издавать обязательные постановления.

В 1892 г. вышло новое «Городовое Положение», согласно ко­торому были произведены существенные изменения во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставле­на в положение более независимое от думы, права городского го­ловы, как председателя думы, были значительно расширены за счет прав гласных, дума была лишена права отдачи под суд чле­нов управы. Фактически, положение усилило исполнительные ор­ганы власти местного самоуправления и ослабило значение пред­ставительных органов. Выборные должности лиц городского управления были приравнены к Правительственным чиновникам и поставлены в дисциплинарную зависимость от администрации. Го­родские головы и члены управы считались состоящими на госу­дарственной службе и губернатор получил право давать им предписания и указания.

Несмотря на отдельные недостатки» к 1917 г. в России сформировалась развитая система местного самоуправления, состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправле­ния земств, городов и уездов, самоуправления дворянского и ме­щанского сословий.

Особого внимания заслуживает опыт самоуправления кресть­ян. Жители одной или нескольких деревень составляли мир, сель­ское общество, со своим собранием — сходом — и выборным управлением.

На сходах демократическим путем обсуждались дела по об­щинному владению землей, раскладу податей, приселению новых членов общины, проведению выборов, вопросы пользования ле­сом, строительства плотин, сдачи в аренду рыболовных угодий и общественных мельниц, согласия на отлучку и удаление из общи­ны, пополнения общественных запасов на случай стихийных бед­ствий и неурожаев.

На сходах демократически регулировались все стороны жизни села — сроки начала и окончания сельскохозяйственных работ, починка дорог и колодцев, строительство изгородей, наем пасту­хов и сторожей, штрафы за самовольные порубки, неявку на сход, нарушение общинных запретов, семейные разделы и выделы, мелкие преступления, назначение опекунов, конфликты между членами общины и некоторые внутрисемейные конфликты, сборы денег на общие расходы селения.

Несколько сельских общин образовывали волость. Высшим органом волости был волостной сход, собиравшийся в большом торговом селе и состоявший из сельских старост и выбранных крестьян. На сход могли свободно приходить все крестьяне, же­лавшие участвовать в собрании. Волостное правление вело книги для записывания решений схода, а также сделок и договоров, за­ключенных крестьянами как между собой, так и с посторонними для волости лицами.

Выборный сотский выполнял полицейские функции: наблюдал за чистотой в селениях, за чистотой воды в речках, за пожарной безопасностью, за порядком во время торгов, базаров, за прода­жей доброкачественных продуктов, за проведением торговли с надлежащими свидетельствами.

Кроме руководителей на крестьянских сходах, по мере необ­ходимости, выбирали ходатаев по общественным делам, челобит­чиков в губернский город или столицу.

В каждой волости на крестьянском сходе избирался волостной суд из четырех судей — крестьян-домохозяев, достигших 35 лет, грамотных, пользующихся уважением среди односельчан.

Конечно, права волостного суда ограничивались мелкими спорами и тяжбами, хотя могли разбираться дела по мелким кражам, о мотовстве, дела, связанные с наказанием пьяниц и других нарушителей общественной нравственности. Волостные суды имели право приговаривать виновных к денежным взысканиям до 30 руб. и к аресту на хлебе и воде до 30 дней.

Земское самоуправление охватывало около половины населе­ния России и имело по закону более широкую сферу деятельно­сти, чем самоуправления в других государствах. Земские учреж­дения существовали на уровне губерний, уездов, сами избирали свои руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов.

Можно было бы долго перечислять особые формы самоуправ­ления, существовавшие в дореволюционной России: самоуправле­ние казачьих земель, самоуправление университетов, самоуправление национальных территорий, например Финляндии и Средней Азии.

К сожалению, у русского общественного строя был органиче­ский недостаток — изолированность, обособленность друг от дру­га самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодей­ствие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка гори­зонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированый центр в конечном итоге привели к разрушению местного самоуправления после событий 1917 г.

Высокая бюрократизация государственного аппарата опреде­лялась не его излишней численностью, а именно многозвенностью инстанций, могущих задушить любую местную инициативу, и ши­роким распространением взяточничества. Что же касается числен­ного состава, то русский госаппарат по сравнению с западноевро­пейскими странами отличался малочисленностью. Число чиновни­ков на тысячу жителей было в два-три раза ниже, чем в западно­европейских странах. Еще малочисленней были органы охраны порядка и армия. Во многих сельских местностях вообще не было полицейских, а их функции выполняли выборные от общины сот­ские. Порядок держался не на полицейском принуждении, а на устоявшихся традициях.

Из истории развития территориального управления в России видно, что становление местного самоуправления происходило в борьбе двух сил: центростремительной — объединения на основе сильной центральной власти и центробежной — разобщения, суверенизации территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические усло­вия, так и субъективное желание региональных элит быть всевла­стными хозяевами в своих пределах. При усилении центральной власти самоуправление являлось, в значительной мере, компро­миссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провин­ций.

С приходом революции 1917 г. система местного самоуправле­ния была в основном разрушена, а традиция самоуправления пре­рвана, что создает значительные сложности при ее возрождении в настоящее время. Вместе с тем, история местного самоуправления в нашей стране содержит обширный практический опыт, учиты­вающий национальные и географические особенности, который, безусловно, заслуживает пристального внимания.