Краткая характеристика фискальной политики в период реформ

Фискальная политика в России в последнем десятилетии XX века характеризовалась по сравнению с советским периодом следующими крупными изменениями.

1. Резким снижением государственных расходов, прежде всего расходов на приобретение продукции отраслей военно – промышленного комплекса. По отдельным позициям военно – технической продукции расходы на ее приобретение снизились в десятки раз.

2. Существенным снижением доли государственных инвестиций, финансируемых за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в общем объеме финансирования инвестиций. Если в 1989 г. доля централизованных бюджетных инвестиций в общем объеме инвестиций в основной капитал составляла 49%, то в 1998 г. этот показатель был равен примерно 20 % ([6] c. 343, [7] c. 372).

3. Значительным сокращением реальных трансфертных платежей населению. Иначе говоря, реальная покупательная способность выплачиваемых пенсий, пособий, стипендий в годы гиперинфляции (1992 – 1994 гг.) сократилась в несколько раз.

4. Существенной перестройкой системы налогообложения.

Остановимся более подробно на последнем важнейшем элементе фискальной политики – перестройке системы налогообложения.

Принятые в 1991 г. в канун начала радикальных экономических реформ законы и законодательные акты, регулирующие систему налогообложения, были подготовлены в течение короткого времени и потому не отличались глубиной проработки. Недостаток времени, неопределенность будущих структурных преобразований в экономике, быстро меняющееся правовое пространство, отсутствие опыта и знаний о международном опыте построения налоговых систем, приспособленных к функционированию в условиях рыночной экономики, явились главной причиной того, что российская налоговая система изначально обладала врожденными недостатками.

К ним относились: гипертрофированно большая роль налога на прибыль, неоправданно приниженная роль налогов с физических лиц и на имущество, недостаточная разработанность вопросов налогообложения природных ресурсов и некоторые другие.

Серьезный вред был нанесен перешедшим из советского времени ярко выраженным карательным уклоном налоговой системы, выражавшимся, в частности, в очевидной незащищенности налогоплательщика перед контролирующими органами, а также необоснованно высокими размерами санкций за налоговые правонарушения.

Единственно по-настоящему революционным элементом новой налоговой системы стал налог на добавленную стоимость, введенный вместо применявшегося ранее налога с оборота в 1992 г. Однако и этому налогу были присущи искажения, обусловленные желанием государства усилить его фискальную роль и одновременно приспособить его к сложной ситуации в экономике, характеризовавшейся массовыми неплатежами, бартером и т.п.

В первые годы своего существования российская налоговая система в целом неплохо выполняла свою роль, обеспечивая в условиях высокой инфляции и глубоких изменений в экономике поступление в бюджеты всех уровней необходимых финансовых ресурсов. Однако по мере дальнейшего углубления рыночных преобразований присущие налоговой системе недостатки становились все более заметными, а ее несоответствие происходящим в обществе изменениям все более явным. Налоговая система стала очевидным тормозом экономического развития государства.

Многочисленные изменения, которые ежегодно на протяжении 1992-1999 гг. вносились в законодательство о налогах и сборах, решали лишь некоторые частные проблемы, не затрагивая, однако, основ системы.

Бессистемность внесения поправок, их количество и частота, с которой они вносились, привели к тому, что до последнего времени налоговая система характеризовалась не иначе как нестабильная и непредсказуемая. Такая практика делала невозможным планирование бизнеса даже на краткосрочную перспективу и приводила к тому, что риски, связанные с изменениями в налогообложении, оценивались как чрезвычайно высокие.

Цель налоговой реформы, начатой в 2000 г., заключалась не в том, чтобы собирать больше налогов и тем самым решить проблему бюджетного кризиса в России, а в том, чтобы [19]:

а) по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговых изъятий;

б) сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях (в частности, ликвидировать ситуации, при которых одни налогоплательщики несут полное налоговое бремя, а другие уклоняются от налогов законными и незаконными методами);

в) повысить уровень нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей (налоги должны вносить минимум искажений в систему относительных цен, в процессы формирования сбережений, в распределение времени между досугом и работой и т.д.);

Создание справедливой и нейтральной налоговой системы требует решения, по крайней мере, трех взаимосвязанных проблем. Во-первых, это многочисленные налоговые льготы. Реализация популярного тезиса о "стимулирующей роли" налогов ради поддержки некоторых отраслей экономики, видов бизнеса или отдельных категорий налогоплательщиков привела к многочисленным деформациям налоговой системы и трансформировала ее в несправедливую по отношению к обычному законопослушному налогоплательщику, не имеющему специальных налоговых льгот. На такого обычного налогоплательщика государство сегодня возлагает чрезвычайно высокую налоговую нагрузку.

По оценкам Министерства финансов РФ, ежегодные потери только федерального бюджета из-за наличия льгот составляют порядка 12-15 млрд. долларов ([19] c. 170).

Во-вторых, важным явлением, характеризующим фискальный кризис в России и нарушающим справедливость налоговой системы, стало наличие значительного объема задолженности предприятий по налогам. Начиная с 1992 года, наблюдался устойчивый рост объема недоимки в консолидированный бюджет Российской Федерации. Как показала практика 1996 - 1999 годов, периодически предпринимавшиеся попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги давали лишь краткосрочные результаты. Снижает эффективность налогового администрирования и применение различных специальных схем, соглашений и пр.

В-третьих, существующая техника уплаты налогов и налогового администрирования оставляет для налогоплательщиков чрезвычайно много возможностей для уклонения от налогов. В такой ситуации государство объективно неспособно обеспечить тотальный контроль за уплатой налогов всеми субъектами хозяйственной деятельности. В то же время значительное число налогоплательщиков имеет экономически неоправданные льготы, и (или) наращивает недоимку. Одновременно, несмотря на то, что налоговый контроль и налоговое администрирование с каждым годом улучшаются, многие потенциальные налогоплательщики, вовлеченные в сферу "теневой экономики", либо не платят налогов вообще, либо платят их в существенно меньших размерах, чем предписывает законодательство. Это приводит к несправедливости налоговой системы и низкому уровню ее нейтральности. Это проявляется в том, что добросовестные налогоплательщики, выполняющие требования налогового законодательства, оказываются неконкурентоспособными и либо выталкиваются с рынка, либо начинают уклоняться от налогов.

Таким образом, неспособность государства на протяжении многих лет решать назревшие проблемы создания справедливой налоговой системы и реального облегчения налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков стала одной из главных причин развития теневой экономики, массового бегства капиталов за границу, отсутствия полномасштабных иностранных инвестиций в экономику России. В конечном итоге, она препятствовала экономическому росту и укреплению государственности.

Несовершенство экономической политики, неблагоприятный инвестиционный и деловой климат имели своим следствием огромное падение производства (см. пункт 4.4 данного раздела), что явилось коренной причиной систематического превышения расходов федерального бюджета и подавляющего большинства бюджетов субъектов федерации над доходами. Начиная с 1995 г., финансирование бюджетных расходов все в большей мере осуществлялось за счет заимствований на внутреннем и внешнем рынках с использованием, прежде всего, государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО). Платежи по ГКО постепенно стали составлять все большую и большую часть расходной части федерального бюджета, что привело в августе 1998 г. к ситуации, когда Правительство РФ объявило о своей неспособности выкупать в установленные сроки ГКО, то есть фактически объявило о своей неплатежеспособности (так называемый дефолт). Последовавшая за дефолтом девальвация рубля привела к резкому усилению инфляции и снижению уровня жизни населения. В последующий период осенью 1998 г. – весной 1999 г. Правительство РФ, возглавляемое в то время Е.М. Примаковым, стабилизировало финансовую ситуацию и создало условия, когда начался экономический подъем, особенно существенно проявившийся в 2000 г.

После финансового кризиса 1998 г., в 1999 – 2000 гг. Правительством России и Государственной Думой были предприняты меры по улучшению налоговой системы.

1. В 1999 г. была снижена ставка налога на прибыль с 35 % до 30%. В последующем ставка этого налога была снижена до 24 % (2002 г.).

2. Прогрессивный подоходный налог с физических лиц был заменен пропорциональным с низкой ставкой 13 % (2001 г.).

3. В 1999 г. был введен налог с продаж, что позволило отчасти перенести налоговое бремя с производителей на потребителей и повысить уровень собираемости налогов.

4. Самым значительным изменением в фискальной политике в этот период было принятие первой и второй частей Налогового кодекса РФ, который решил некоторые из существующих в области налогообложения проблем, в том числе более четко определил порядок взаимоотношений налогоплательщиков и государства.