Лекция 2. Управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием

Понятие управлении охраной окружающей среды и природопользованием

В сфере природоохранной деятельности под управлением понимается сознательное воздействие человека на природные и социальные процессы с целью внесения упорядоченности, получения желательного результата, придания управляемым процессам определенного состояния и целенаправленности.

Существуют понятия: "управление охраной окружающей среды (УО ОС), "управление природными ресурсами", "экологическое управление", "управление безопасностью в экологической сфере", "экологический менеджмент" и т. п. Данные понятия, имея общую целевую направленность, отличаются друг от друга свойственными для каждого особенностями.

В словаре-справочнике "Экология и охрана природы" под управлением охраной окружающей среды понимается обеспечение выполнения норм и требований, ограничивающих вредное воздействие антропогенной деятельности на окружающую природную среду, а также рациональное использование природных ресурсов, обеспечивающее их воспроизводство.

В учебном пособии "Экология, охрана природы, экологическая безопасность" (под редакцией А. Т. Никитина, С. А. Степанова) управление охраной окружающей среды определяется как разработка и реализация комплекса мер (технических, административно-правовых, экономических и др.), направленных на рациональное использование, сохранение и воспроизводство природных объектов (в целом, а не только их полезных свойств), а также на улучшение качества окружающей среды.

С. А. Боголюбов вводит понятие "управление экологическое", определяя его как совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды в РФ.

Н. Ф. Реймерс управление природными ресурсами определяет как искусственное воздействие на источники природных ресурсов в целях наиболее полного их извлечения (для невозобновимых ресурсов) или самовосстановления и рекультивации (для возобновимых ресурсов).

Авторы учебного пособия "Экология, охрана природы и экологическая безопасность" считают, что управление рациональным природопользованием- это управление деятельностью, связанной с извлечением полезных свойств из природных объектов (ресурсов) и их использованием для удовлетворения различных потребностей общества и человека.

К специальной области управления относится экологический менеджмент, регулирующий сознательное воздействие человека на природные и социальные процессы, а также объекты окружающей среды, имеющий целью удовлетворение его экологических, экономических, культурных и других потребностей при условии устойчивого развития общества и сохранения природы.

Экологический менеджмент включает:

- правовой и экономический механизмы охраны природы;

- систему государственных и региональных органов управления;

-деятельность руководителей и специалистов предприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.

Юридически основные понятия в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования закреплены Федеральным законом от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

В Законе "Об охране окружающей среды" (ст. I) даны определения следующих понятий:

- окружающая среда — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;

- охрана окружающей среды (природоохранная деятельность) - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий;

- негативное воздействие на окружающую среду — воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;

- использование природных ресурсов — эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности;

- загрязнение окружающей среды — поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду.

Управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием представляет собой совокупность действий по организации, упорядочению и контролю природоохранной деятельности, соблюдению экологического законодательства.

 

Цели, задачи и методы управлении охраной окружающей среды и рациональным природопользованием

Целями управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием являются:

1) сохранение и восстановление природных систем;

2) поддержание соответствующего качества окружающей среды;

3) рациональное использование природных ресурсов и их воспроизводство;

4) предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидация ее последствий;

5) обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.

В зависимости от целей управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием определяются его задачи. К основным задачам относятся:

- реализация комплекса мер (организационных, правовых, технологических, экономических и др.) по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов на государственном, региональном, муниципальном и производственном уровнях. Данные меры должны соответствовать демократическому устройству государства и рыночной экономике;

- снижение загрязнения (выбросами, сбросами, отходами) окружающей среды и удельной энерго- и ресурсовмкости продукции и услуг;

- обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности;

- внедрение и развитие системы управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием на различных ее уровнях;

- нормативное правовое обеспечение сохранения окружающей среды и совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения;

-экономическое регулирование рыночных отношений в сфере природопользования;

- ведение экологического мониторинга и информационное обеспечение населения;

- совершенствование научных знаний об экологических основах устойчивого развития;

-повышение экологической культуры населения, образовательного уровня и профессиональных навыков и знаний в области экологии;

- государственное содействие экологизации гражданского общества;

- экологически обоснованное размещение хозяйственных и жилищно-коммунальных объектов и максимальное использование возможностей и специфики субъектов РФ для устойчивого развития страны;

- реализация международных интересов РФ посредством участия в решении глобальных и региональных экологических проблем и др.

Для осуществления целей и задач управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием применяются следующие методы:

1) административные - собственно управленческие (например, прямой приказ, обеспечиваемый силой государственного принуждения);

2) экономические - обусловливающие создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении;

3) идеологические - агитация, воспитание, образование и т.д,.

По другой классификации - это методы убеждения и принуждения, а также методы обязательных предписаний, куда входят запреты, рекомендации, санкционирование, разрешение, согласование.

В процессе управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием используются также следующие методы:

- учет, в основном статистический и кадастровый (например, лесов, особо охраняемых природных территорий);

- социально-экономическая оценка природных ресурсов;

- мониторинг (состояния земель, атмосферного воздуха, водных ресурсов и др.)

- экспертиза запасов тех или иных природных ресурсов (в частности, недр); нормирование их количества (например, стоимости земельных участков), стандартизация и сертификация их качества (например, древесины "на корню"); лицензирование и выдача разрешений в области использования природных ресурсов (недр), объектов животного мира.

Обьекты и субъекты управлении охраной окружающей среды и рациональным природопользованием

Объекты и субъекты управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием соединяются между собой прямыми и обратными связями. Условием и средством сосуществования для них служит окружающая среда, которая объединяет весь материальный мир, находящийся вне человеческого общества, окружающий общество.

Традиционно выделяются три группы объектов управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием (рис. 1):

1) природные объекты;

2) природные ресурсы;

3) особо охраняемые комплексы.

Такой подход сохранен в Законе "Об охране окружающей среды".

Согласно ст. 4 данного Закона, объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются:

- земли, недра, почвы;

- поверхностные и подземные воды;

- леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;

- атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного и природного наследия (Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия, Париж, 1972), государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

 

 

Рис. 1. Объекты управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием

 

Управление объектами (земли, леса, недра, животный и растительный мир, атмосферный воздух) осуществляется в соответствии с законодательством о земле, лесе, недрах, животном и растительном мире, об охране атмосферного воздуха.

Субъектами управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием, как отмечает О. Л. Дубовик, являются:

- граждане, интересы которых затрагиваются или могут быть затронуты в связи с использованием окружающей среды, воздействиями на нее;

- физические лица, принимающие и реализующие определенные экологически значимые решения;

- юридические лица, принимающие и реализующие экологически значимые решения и действия, несущие ответственность (гражданско-правовую, административную) за экологические правонарушения;

-лица, которые в силу своего должностного или общественного положения реализуют функции экологического управления, в том числе контрольно-надзорные (предполагается, что правовые нормы тем самым программируют их действия);

- правоприменители (следователи, прокуроры, судьи и должностные лица, наделенные правом применения административных санкций), т. е. лица, которые в силу своего положения, руководствуясь требованиями закона, обязаны принимать или не принимать решения о возбуждении уголовного дела, привлечении к административной ответственности, предъявлении обвинения в совершении экологических преступлений; направлять уголовные дела в суд; выносить по этим делам приговоры; разрешать экологические споры и т. п.;

-лица, индивидуально или коллективно осуществляющие право- и нормотворчество.

Представители каждой из этих групп должны иметь определенные знания об экологическом законодательстве и системе управления природоохранной деятельностью.

Граждане — неспециалисты в области управления ООС, не обладающие специализированными обязанностями и функциями в сфере экологического законодательства, могут иметь общее представление о нем.

В соответствии со ст. 58 Конституции РФ они «обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» и не должны совершать каких-либо противоправных действий.

Граждане и объединения граждан (как в индивидуальном порядке, так и коллективно) имеют право инициировать проведение общественной экологической экспертизы, обращаться в суд с иском о защите своих прав, о прекращении вредной для окружающей среды деятельности и в прокуратуру — с заявлениями, жалобами, письмами, в которых сообщаются сведения о нарушениях экологического законодательства. К числу таких сведений относится информация о противоправных действиях (бездействии) должностных лиц органов государственной власти и управления, предприятий и организаций, которые причинили или могут причинить ущерб окружающей среде, о фактах совершения экологических преступлений отдельными гражданами, а также о нарушениях экологических прав человека.

Направленная информация подлежит обязательной проверке, в результате которой либо возбуждается уголовное дело (или административное производство, осуществляемое уполномоченными на то органами), либо дается обоснованный и мотивированный отказ на заявление, жалобу или иное решение, либо разъясняются порядок обжалования принятого решения, право обращения в суд (в порядке гражданского судопроизводства).

Физические лица, принимающие экологически значимые решения, должны более предметно, чем рассмотренная выше категория, знать соотносимые с их действиями методы управления, требования закона. Соответственно содержание норм об экологических требованиях для этой группы субъектов УООС должно быть представлено в виде управленческой, технологической и иной информации.

Юридические лица в ходе предпринимательской, в том числе и природоохранной деятельности, должны руководствоваться требованиями экологического законодательства (в случае нарушения этих требований они могут быть привлечены не только к гражданско-правовой, но и к административной ответственности).

Лица, реализующие контрольно-надзорные функции, должны иметь достаточно полные знания об основах управления, экологическом законодательстве, так как они выполняют самые различные обязанности в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В первую очередь это относится к работникам специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, природоохранительных инспекций, природоохранительных служб предприятий и организаций и др.

Лица, реализующие контрольно-надзорные функции, должны обеспечивать исполнение природоохранных норм. Они обязаны знать не только эти нормы, но и механизмы их применения, прежде всего - способы побуждения к исполнению правовых предписаний. Данная группа субъектов УООС достаточно многочисленна и включает органы внутренних дел, пограничную службу государственного экологического контроля, органы рыбоохраны, государственные семенные инспекции и др.

Лица, применяющие нормы об ответственности за нарушения экологического законодательства, должны знать это законодательство в достаточной степени, позволяющей принимать самостоятельные юридически значимые решения. Они обязаны владеть навыками, необходимыми для применения норм уголовного, гражданского и других отраслей права в рамках существующих правоохранительной и судебной систем. В своей деятельности данные лица используют экологически значимую информацию, огромный массив экологического законодательства, возможности экологической экспертизы и т. п.

Субъектами экологического правотворчества являются не только органы государственной власти, уполномоченные на разработку и принятие российского экологического законодательства (Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, органы исполнительной власти. органы местного управления), но и в пределах своей компетенции - суды, международные организации, физические и юридические лица, вступившие, например, в договорные отношения общего характера, заключающие трудовой договор, принимающие устав, статус, иной акт и пр.

Знание целей, основных понятий, методов, задач, объектов и субъектов УООС и РПН имеет большое теоретическое и практическое значение, поскольку позволяет раскрыть сущность охраны окружающей среды и рационального природопользования и применять нормы экологического законодательства в соответствии с их истинным содержанием и смыслом.