Лекция 6. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

 

В связи с совершенствованием разграничения полномочий органов государственной власти Федеральный закон от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ установил изменения, которые внесены в отдельные законодательные акты РФ, в том числе - природоохранные.

В новой редакции Федерального закона "Об охране окружающей среды" (ст. 6) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесены:

1) участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта РФ;

2) участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта РФ;

3) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

4) принятие и реализация региональных программ в области охраны окружающей среды;

5) участие в осуществлении государственного мониторинга состояния окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта РФ;

6) осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта РФ, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

7) утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта РФ, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта РФ);

8) установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

9) организация и развитие системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта РФ;

10) обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

11) предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

12) ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом РФ;

13) контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

14) ведение Красной книги субъекта РФ;

15) образование особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

16) обеспечение населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта РФ;

17) организация проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществление экологической паспортизации территории.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ также установлены и другими федеральными законами.

В частности, ст. 6 Федерального закона от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" к ведению регионов относит [14]:

- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

— участие в проведении государственной политики в области охраны атмосферного воздуха на соответствующей территории субъекта РФ;

- принятие и реализацию региональных программ в области охраны атмосферного воздуха, в том числе в целях уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, сокращения использования нефтепродуктов и других видов топлива, сжигание которых приводит к загрязнению атмосферного воздуха, и стимулирования производства и применения экологически безопасных видов топлива и других энергоносителей;

- организация и проведение государственного контроля охраны атмосферного воздуха, за исключением контроля на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- участие в организации и проведении государственного мониторинга состояния атмосферного воздуха;

- проведение мероприятий по защите населения при чрезвычайных ситуациях, представляющих угрозу для жизни и здоровья людей в результате загрязнения атмосферного воздуха;

- введение ограничений на передвижение транспортных средств в населенных пунктах, местах отдыха и туризма, на особо охраняемых природных территориях в целях уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

- предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны атмосферного воздуха, выявленного в процессе проведения государственного контроля охраны атмосферного воздуха, осуществляемого органами исполнительной власти субъектов РФ;

-осуществление в пределах своей компетенции координации деятельности физических и юридических лиц в области охраны атмосферного воздуха;

- информирование населения о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении и выполнении программ улучшения качества атмосферного воздуха и проведении соответствующих мероприятий.

В ст. 5 Федерального закона от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" [7] к ведению субъектов РФ отнесены следующие полномочия:

а) признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального значения;

б) установление 1раниц и режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющих региональное значение;

в) определение формы и размеров платы за пользование территориями курортов регионального и местного значения в пределах норм, установленных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ;

г) регулирование в области использования и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов, за исключением переданных в ведение Российской Федерации;

д) международное сотрудничество в сфере изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и курортных регионов (районов).

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" (ст. 6) дает право региональным органам исполнительной власти в рассматриваемой сфере:

- на получение от соответствующих органов информации об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории определенного субъекта РФ;

- делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случаях реализации этих объектов на территории определенного субъекта РФ и возможного воздействия на окружающую среду в пределах территории определенного субъекта РФ хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другим субъектом РФ;

- информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах.

В сфере обращения с отходами субъекты РФ в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" вправе [12]:

а) проводить мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

б) участвовать в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта РФ;

в) принимать в соответствии с законодательством РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, осуществлять контроль их исполнения;

г) осуществлять государственный контроль деятельности в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

д) участвовать в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами;

ж) разрабатывать и реализовывать региональные программы в области обращения с отходами, участвовать в разработке и выполнении федеральных целевых программ в области обращения с отходами;

з) осуществлять иные правомочия в области обращения с отходами, не отнесенные к ведению РФ.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" [8] органами государственной власти субъектов РФ осуществляются государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических и ботанических садов, а также лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения.

Субъекты РФ в рамках установленного ст. 72 Конституции РФ совместного с федеральными органами власти ведения в сфере охраны окружающей среды призваны решать определенный круг вопросов в объемах, которые федеральные власти считают возможным закрепить за регионами.

Распределение таких правомочий между органами государственной власти и высшими должностными лицами регионов осуществляется в соответствии с закрепленными в конституциях (уставах) нормами о разделении функций представительной и исполнительной властей при строгом соблюдении требований федеральных законов.

В связи с вступлением в силу с 1 января 2007 г. новых Лесного и Водного кодексов РФ существенно расширяются полномочия государственных органов исполнительной власти субъектов РФ.

Так, в области отношений по поводу пользования лесными объектами субъекты РФ наделяются полномочиями:

-по владению, пользованию, распоряжению лесными участками, находящимися в собственности субъектов РФ;

- установлению ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и единицу площади лесного участка, находящегося в собственности субъекта РФ и используемого в целях аренды;

- установлению ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности субъектов РФ;

- утверждению порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд;

- установлению порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд;

- установлению порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд;

- установлению для граждан ставок платы но договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд и т. д.

В Водном кодексе РФ (ст. 25) закреплены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области отношений по поводу пользования водными объектами:

- владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ;

- установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, порядка расчета и взимания такой платы;

- участие в деятельности бассейновых советов;

- разработка, утверждение и реализация программ субъектов РФ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ;

- резервирование источников питьевого водоснабжения;

- осуществление регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору);

- утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах;

- угверждение правил охраны жизни людей на водных объектах;

- участие в организации и осуществлении государственного мониторинга состояния водных объектов;

- осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ;

- осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ;

- утверждение перечней водных объектов, использование и охрана которых подлежит региональному государственному контролю и надзору;

—установление перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.

Для реализации всех вышеуказанных полномочий в области охраны окружающей среды и рационального природопользования, определенных Конституцией РФ и рядом федеральных законов, в структурах органов исполнительной власти субъектов РФ создаются специальные подразделения и утверждаются положениях о них. Например, постановлением Правительства Мурманской области от 01.04.2005 г. № 113-ПП утверждено Положение о Комитете по природным ресурсам и охране окружающей среды Мурманской области (далее - Комитет), основными задачами которого являются:

1) формирование и реализация единой региональной государственной политики, направленной на комплексное развитие Мурманской области;

2) участие в реализации региональных целевых и федеральных программ;

3) разработка и реализация предложений по финансовому обеспечению экологической политики и региональных целевых программ;

4) организация и развитие системы экологического образования и формирование экологической культуры на территории Мурманской области;

5) осуществление на территории Мурманской области (в пределах своей компетенции) государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ;

6) обеспечение государственного экологического контроля деятельности хозяйственных и иных объектов (независимо от форм собственности), находящихся на территории Мурманской области (за исключением объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю);

7) участие в организации и проведении государственного мониторинга состояния атмосферного воздуха;

8) обеспечение системы мер государственного регулирования, направленных на удовлетворение потребностей Мурманской области в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах.

В соответствии с вышеизложенными задачами Комитет по природным ресурсам и охране окружающей природной среды Мурманской области (далее - Комитет) обладает следующими полномочиями:

1) осуществляет:

- разработку и представление на рассмотрение губернатору и правительству Мурманской области проектов законов Мурманской области, нормативных правовых актов губернатора и правительства Мурманской области по вопросам, отнесенным к компетенции Комитета;

-контроль выполнения постановлений и распоряжений губернатора и правительства Мурманской области по вопросам, относящимся к сфере природопользования и охраны окружающей среды;

- функции государственного заказчика (в пределах своей компетенции) региональных целевых программ (за исключением объектов капитального строительства);

-контроль целевого использования средств, выделяемых для реализации региональных целевых программ, заказчиком которых является;

- ведение Красной книги Мурманской области; организацию тушения лесных пожаров в лесном фонде на территории Мурманской области; анализ и мониторинг состояния минерально-сырьевой базы предприятий горнопромышленного комплекса; выявляет тенденции и проблемы в развитии и использовании минерально-сырьевой базы и готовит предложения по их решению в правительство Мурманской области, Федеральное агентство по недропользованию, другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы власти Мурманской области;

- подготовку предложений в правительство Мурманской области, иные уполномоченные исполнительные органы власти Мурманской области по вопросам установления порядка пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых;

— подготовку предложений и проектов решений уполномоченных органов о предоставлении права пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участков недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- подготовку предложении и проектов решении уполномоченных органов (включая их соответствующее согласование с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом) по вопросам сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов;

- оформление, государственную регистрацию и выдачу лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- защиту интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан; принимает участие в разрешении споров по вопросам пользования недрами;

- взаимодействие с экологическими службами организаций, осуществляющих деятельность на территории Мурманской области;

- подготовку организационных мероприятий по ликвидации последствий аварий гидротехнических сооружений (совместно с другими заинтересованными учреждениями и организациями);

- функции распорядителя средств федерального бюджета (на основании соглашений, заключенных с федеральными органами исполнительной власти) и главного распорядителя средств областного бюджета в соответствии с ведомственной классификацией расходов;

- хозяйственные операции в соответствии с законодательством РФ;

2) проводит:

- анализ и экспертизу проектов законов Мурманской области и нормативных правовых актов государственных органов Мурманской области по вопросам, относящимся к сфере деятельности Комитета;

- в установленном порядке разработку параметров адресной инвестиционной профаммы и прогнозов социально-экономического развития Мурманской области на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, проектов консолидированного и областного бюджетов на очередной финансовый год;

3) вносит в установленном порядке в федеральные органы исполнительной власти предложения об участии органов государственной власти Мурманской области в федеральных программах;

4) разрабатывает и реализует мероприятия региональной государственной политики в области обеспечения потребностей промышленных предприятий, населения Мурманской области минерально-сырьевыми, лесными и водными ресурсами;

5) организует:

- проведение оценки природной среды, состояния природных ресурсов; учет экологически вредных объектов; ведение кадастровой документации;

- подготовку предложений но привлечению инвестиций, предназначенных для теологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;

- проведение конкурсов и аукционов, подготовку условий пользования участками недр;

- проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах общераспространенных полезных ископаемых;

- участие Мурманской области (в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами) в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр;

- финансирование расходов на содержание Комитета и учреждений, подведомственных Комитету; расходов по реализации нормативных правовых актов РФ, нормативных правовых актов Мурманской области и затрат на проведение мероприятий в установленной сфере деятельности;

- осуществляет контроль целевого использования финансовых средств;

- разработку и исполнение региональных целевых программ:

1. по развитию и использованию минерально-сырьевой базы;

2. охране атмосферного воздуха;

3. охране окружающей среды и экологической безопасности;

4. экологическому воспитанию и образованию;

5. обращению с отходами производства и потребления;

6. обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в собственности Мурманской области;

6) заключает на конкурсной основе государственные контракты (договоры) на закупку и поставку продукции для государственных нужд Мурманской области в целях реализации региональных целевых программ (за исключением объектов капитального строительства) за счет средств областного бюджета;

7) участвует в процессах:

- подготовки ежегодных докладов губернатора Мурманской области и правительства Мурманской области по вопросам, относящимся к сфере деятельности Комитета;

- рассмотрения федеральной и территориальной конкурсной и аукционной комиссиями заявок на получение права пользования недрами в целях геологического изучения участков недр (за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ), добычи подземных вод и т. д.;

- составления ежегодных планов и программ социально-экономического развития Мурманской области в сфере недропользования и развития горнопромышленного комплекса и организует контроль их выполнения;

- принятия решений о безопасности и размещении гидротехнических сооружений, находящихся в собственности Мурманской области, а также об ограничении условий их эксплуатации в случаях нарушений законодательства о безопасности гидротехнических сооружений;

- подготовки для правительства Мурманской области заключений и предложений по размещению на территории Мурманской области новых и расширению существующих предприятий и других объектов федерального и областного значения;

- распоряжения совместно с РФ единым государственным фондом недр на территории Мурманской области и выделения совместно с РФ участков недр федерального, регионального и местного значения;

8) обеспечивает:

- функционирование государственной системы лицензирования пользования участками недр, распоряжение которыми отнесено к полномочиям органов государственной власти Мурманской области;

- проведение государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр на территории Мурманской области в соответствии с установленным Правительством РФ порядком;

- проведение государственного экологического контроля за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территории Мурманской области (за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю);

- население достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территории Мурманской области;

- управление (охрану, содержание и использование) государственными природными заказниками, памятниками природы, природными парками, дендрологическими парками и ботаническими садами регионального значения;

- создание и ведение единой областной автоматизированной информационной системы управления комплексным природопользованием и экологической безопасностью и автоматизированной системы ведения территориального кадастра природных ресурсов;

- защиту сведений, составляющих государственную тайну, а также защиту информации на всех этапах ее хранения, обработки и передачи по системам и каналам связи;

9) вносит предложения в правительство Мурманской области о создании государственных областных унитарных предприятий и государственных областных учреждений Мурманской области по вопросам, относящимся к сфере деятельности Комитета;

10) получает:

- в установленном порядке от государственных органов Мурманской области, органов местного самоуправления, а также иных органов, юридических и физических лиц информацию но вопросам, относящимся к компетенции Комитета;

- от соответствующих учреждений и организаций, а также от органов государственной власти Мурманской области информацию об экологической экспертизе объектов, состояние которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду;

11) но фактам нарушения законодательства РФ и законодательства Мурманской области в области охраны окружающей среды и природопользования передает материалы в правоохранительные органы для применения мер воздействия к виновным, а также предъявляет иски в суд;

12) разрабатывает:

- проекты соглашений и договоров о взаимодействии и сотрудничестве органов государственной власти Мурманской области с федеральными органами, органами государственной власти иных субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам природопользования и охраны окружающей среды;

- предложения по развитию рекреации и экологического туризма на территории государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения при условии соблюдения режима охраны;

13) готовит и вносит в правительство Мурманской области предложения по образованию государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения;

14) готовит и представляет в федеральный орган управления государственным фондом недр или его территориальный орган предложения по формированию программы лицензирования пользования участками недр, расположенными на территории Мурманской области; условиям проведения конкурсов и аукционов и условиям лицензионных соглашений;

15) взаимодействует с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в сфере недропользования, водопользования, лесопользования, охраны окружающей среды, охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, контроля и надзора в сфере природопользования, обеспечения экологической безопасности;

16) создает и ведет территориальный фонд геологической информации; распоряжается информацией, полученной за счет средств областного бюджета;

17) составляет территориальные балансы и кадастры месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

18) принимает участие в работ областных межведомственных комиссий, коллегий и совещаний федеральных министерств и ведомств, а также организуемых ими всероссийских и межрегиональных научно-практических конференций, семинаров и выставок;

19) совместно со специализированными службами (гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций и т. д.) организует оповещение населения об угрозе аварий гидротехнических сооружений, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций;

20) совместно с другими заинтересованными учреждениями и организациями участвует в организации и проведении мероприятий в случае возникновения угрозы радиационной аварии;

21) оказывает методическую и консультативную помощь органам местного самоуправления, иным учреждениям, организациям и гражданам по вопросам, входящим в сферу деятельности Комитета;

22) рассматривает письма, заявления и обращения граждан, а также обращения и предложения учреждений и организаций и дает на них соответствующие заключения и разъяснения.

Постановлением правительства Мурманской области от 29.01.2007 г. № 33-1III утверждено Положение о Комитете но лесному хозяйству Мурманской области (Мурмансккомлес), основными задачами которого являются:

а) планирование, организация использования лесов, расположенных на землях лесного фонда;

б) осуществление на территории Мурманской области государственного лесного контроля и надзора (в пределах своей компетенции);

в) подготовка информации о состоянии лесов, расположенных на землях лесного фонда и др.

В соответствии с возложенными задачами Мурмансккомлес обладает полномочиями по организации и проведению аукционов на право заключения договоров аренды лесного участка; согласованию в установленном порядке мест строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов; подготовке в установленном законодательством РФ порядке предложений для утверждения органом государственной власти РФ в области лесных отношений расчета лесосеки главного пользования и др.

В пределах своей компетенции Мурмансккомлес выполняет функции:

а) государственного заказчика, в том числе региональных целевых программ (за исключением объектов капитального строительства);

б) руководство и координация деятельности государственных областных учреждений и государственных областных унитарных предприятий, находящихся в его ведомственной подчиненности и др.

В связи с существенным расширением полномочий субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды и природопользования (в соответствии с новыми федеральными законами) в регионах следует создать соответствующие структуры управления и разработать способы взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти.

Субъектам РФ предстоит принять полномочия, относящиеся к их компетенции, от Ростехнадзора по следующим направлениям:

- государственный контроль в области охраны окружающей среды (за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю);

- контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- установление лимитов на размещение отходов производства и потребления;

- установление предельно допустимых выбросов и выдача разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;

- совершенствование нормативного правового и информационного обеспечения в сфере охраны окружающей среды и др.

Таким образом, существенное расширение полномочий субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды и природопользования в соответствии с новыми федеральными законами должно способствовать улучшению взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.