Лекция 5. Государственное управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием

 

Управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием относится к важнейшей функции государства и является одним из элементов социального управления. Как отмечалось выше, помимо структур государственного управления к элементам такого управления относятся субъекты и объекты управления, а также управленческие связи (прямые и обратные). Согласно теории управления, все его элементы находятся в диалектической связи и представляют управленческий цикл, состоящий из следующих этапов:

1) выработка и принятие решений;

2) организация исполнения решений;

3) контроль исполнения решений, которые входят в систему государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием.

 

Система государственного управлении охраной окружающей среды и рациональным природопользованием

Система государственного управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием определяет задачи, принципы, функции, уровни, органы управления и основывается на положениях Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, регулирующих отношения в данной сфере деятельности.

Основная роль в управлении охраной окружающей среды и рациональным природопользованием принадлежит государству. Управленческие функции осуществляются исполнительной ветвью власти в рамках определенных принципов.

Государственное управление ООС и РПН также осуществляют органы государственной власти субъектов РФ. Их полномочия определяются Конституцией РФ, федеральными законами, регулирующими отношения в области охраны окружающей среды и природопользования.

Разграничение полномочий, в том числе и в указанной сфере деятельности, между органами федеральной власти и органами государственной власти субъектов РФ, осуществляется на основе положений Конституции РФ (ст. 72) и федеральных законов, а также регулируется договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.

Элементами системы государственного управления охраны окружающей среды и природопользования являются:

1. Обязательства и политика - государство должно определить свою экологическую политику и обеспечить выполнение обязательств в отношении функционирования управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием.

2. Планирование - государством должна быть разработана программа (план) достижения целей и выполнения задач экологической политики.

3. Реализация - для эффективной реализации экологической программы государство должно определить и изыскать возможности и механизмы, необходимые для достижения целей и выполнения задач экологической политики.

4. Оценка и измерение - государство должно обеспечить оценку, мониторинг и измерение экологических показателей своей деятельности.

5. Проверка и улучшение - государство должно проверять и постоянно улучшать систему экологического управления.

Следует отличать государственное управление от негосударственного.

К негосударственному управлению (по классификации, принятой в административном праве) относятся: местное самоуправление, управление общественными организациями и объединениями, управление государственными предприятиями и учреждениями.

Управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием, которое осуществляется муниципальными органами власти, называется муниципальным управлением; общественными формированиями и гражданами - общественным управлением; государственными органами - отраслевым и межотраслевым государственным управлением; юридическими лицами - производственным управлением.

Принципы и функции государственного управлении охраной окружающей среды и природопользованием

Принципы и функции государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием являются, с одной стороны, составной частью общих экологических принципов, которые определены в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", с другой - подсистемой принципов управления в целом.

Принципы - это руководящие начала управления охраной окружающей среды, определяющие направленность и основные черты его развития.

Всем принципам свойственен ряд общих черт - они являются объективно обусловленными и верны лишь постольку, поскольку соответствуют природным и историческим показателям.

Государственное управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием строится на основе следующих общих принципов:

- соблюдение законности управления;

- общегосударственное управление ООС и РПП, приоритет общегосударственных интересов над ведомственными;

- "экологизация" экономики и "экономизация" экологии;

- строгое целевое использование природных ресурсов;

- рациональное и эффективное использование природных объектов;

- приоритет охранительных мероприятий в использовании природных объектов;

- комплексный подход в природопользовании, выражающийся в том, что при использовании любого природного объекта необходимо учитывать все его экологические связи с другими природными объектами и окружающей средой в целом;

-разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций.

Согласно ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

- соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

- обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

-охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

- ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

- независимость контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности;

- обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;

- запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов; истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

- соблюдение права каждого человека на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

- ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

- организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;

-участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;

- международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Функции государственного управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием (экологического управления) можно рассматривать в нескольких "срезах": через систему (совокупность) органов, его осуществляющих; посредством анализа функций, возложенных на эти органы; наконец, с помощью тех способов, методов и инструментов, которые используются для реализации функций.

Государственное управление в области охраны окружающей среды включает выполнение следующих функций:

1) установление правовых норм, регламентирующих вопросы в области охраны окружающей среды, природоохранительного, природоресурсного законодательства, законодательства об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования, уголовного законодательства в области экологических преступлений;

2) принятие основ государственной политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности;

3) осуществление контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля);

4) установление нормативов, государственных стандартов в области охраны окружающей среды;

5) государственный учет природных ресурсов и объектов, организация ведения государственных кадастров и мониторинга объектов окружающей среды;

6) экологическая оценка состояния окружающей среды.

В научной литературе функции управления подразделяют на три категории:

- собственно управленческая деятельность по организации, общему руководству, оперативному распорядительству, нормотворчеству, включающая сбор сведений; изучение информации; подготовку, исполнение и применение решений;

- планирование, прогнозирование и координация;

- учет, контроль и надзор.

Функции экологического управления могут быть разделены и по содержанию - на присущие всем органам, осуществляющим государственное управление независимо от сферы этой деятельности, и принадлежащие лишь органам государственного экологического управления. Соответственно в первую группу входят нормотворческая, разрешительная, координационная, контрольная функции, а также планирование, информационное обеспечение иных органов власти и управления, всех заинтересованных субъектов, обеспечение соблюдения законодательства, в том числе в установленных законом случаях, посредством привлечения виновных к ответственности и применения санкций. Во вторую группу с определенными оговорками можно отнести: установление и взимание экологических платежей за законное загрязнение окружающей среды и размещение отходов (в пределах установленных лимитов и сверхлимитных), установление квот и лимитов использования природных ресурсов и оказания негативного воздействия на окружающую среду, перераспределение природных ресурсов, предоставление и прекращение права природопользования.

Таким образом, вопрос о функциях экологического управления действительно очень сложен, поэтому в литературе нет единого подхода к его решению. Об этом свидетельствует неоднозначность трактовки понятий.

Экологическая экспертиза - отдельная функция управления, правовой инструмент (средство) предупреждения негативных воздействий на окружающую среду, самостоятельный институт экологического права или правовое средство (метод) контроля, осуществляемого на ранней стадии?

Являются ли экологические страхование и аудит функциями управления или это экономико-правовые инструменты, используемые в целях охраны окружающей среды?

Функции государственного экологического управления следует выделять, используя формальные признаки: 1) принадлежность субъекта управления к системе публичной власти; 2) обозначение субъекта управления в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды, либо посредством указания на конкретные управленческие задачи; 3) осуществление управленческой функции от имени государства; 4) наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими правовыми средствами (например, правом устанавливать запреты, ограничения, применять санкции, давать разрешения, определять условия деятельности, давать обязательные для исполнения руководящие указания и т. п.).

Исходя из этих признаков, к функциям государственного экологического управления можно отнести:

1) определение стратегии (принятие государственных концепций) и планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов);

2) учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в форме мониторинга и ведения кадастров);

3) распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями;

4) пространственно-территориальное устройство природных ресурсов;

5) разрешительную эколого-правовую деятельность (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду);

6) нормотворчество;

7) контроль и надзор;

8) разрешение споров (кроме подсудных).

Таким образом, государственное управление ООС и РПН - это организационная и эколого-правовая система, основу которой составляют:

а) система органов государственного управления в сфере охраны и использования природных ресурсов; б) средства (способы и методы) воздействия государства (его органов) на экологических правонарушителей.

 

 

Органы государственного управлении охраной окружающей среды и природопользованием (экологическое управление)

В систему государственного управления ООС и РПН включены следующие органы:

1) общей компетенции;

2) специально уполномоченные:

- комплексного управления;

- отраслевые;

- функциональные;

3) правоохранительные.

Деятельность данных органов осуществляется на основе положений Конституции РФ; Федерального конституционного закона РФ от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве РФ"; Федеральных законов РФ "Об охране окружающей среды", от 21.02.1992 г. № 2395-1 "О недрах", от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ "О животном мире"; Земельного, Лесного, Водного кодексов РФ и других соответствующих законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ.

Система органов экологического управления представлена на рис. 2.

 

Рис. 2. Органы экологического управления

 

К органам общей компетенции относятся: Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ. Компетенция звеньев этой подсистемы определена в Конституции РФ, федеральных конституционных законах РФ и уставах субъектов Федерации, а также в общих и специальных актах экологического законодательства, в которых, как правило, имеются главы о полномочиях соответствующих субъектов управления. В научной литературе их называют государственными органами общей компетенции. Деятельность Президента РФ и Правительства РФ в сфере экологического управления сосредоточена в первую очередь на определении и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач охраны окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и рационального природопользования, общем руководстве и управлении природоохранной деятельностью, общем контроле этой сферы деятельности. Так, указами Президента РФ утверждены документы целеполагающего и системообразующего характера в форме доктрин, концепций и стратегий: Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитою. Концепция национальной безопасности РФ.

Подсистема специальных органов экологического управления имеет более сложную структуру и выполняет разнообразные функции. Не образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные и межрегиональные органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ на осуществление экологического управления.

Органы специальной компетенции можно разделить на три группы по объему и характеру предоставленной им специальной компетенции: комплексные, отраслевые и функциональные.

К комплексным относятся органы, выполняющие все природоохранные задачи (или блок таких задач) (например, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и др.).

Отраслевые органы экологического управления регулируют процессы использования отдельных природных ресурсов (например, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию и др.).

Функциональные органы управления в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных или промышленных объектов (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по техническому, экологическому и атомному надзору, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды).

Несмотря на специфические полномочия тех или иных государственных органов в сфере охраны окружающей среды, в деятельности по охране окружающей среды должны принимать участие все без исключения органы - исходя из основных принципов охраны окружающей среды, установленных в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды": обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц; участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды, международное сотрудничество РФ в области охраны окружающей среды.

Правоохранительные органы составляют самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи. Эти задачи состоят либо в восстановлении нарушенного права, либо в восстановлении нарушенного права и наказании одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания. Решая эти задачи, правоохранительные органы защищают жизнь, здоровье, имущество граждан, их собственность, собственность государства, государственных, общественных и частных организаций, защищают государство и его институты, природу, животный мир и т. д.

Роль правоохранительных органов характеризуется их функциями, в определенной степени влияющими и на структуру данных органов. К основным функциям правоохранительных органов, выполняемым, в частности, в экологической сфере, относятся:

- конституционный контроль;

- отправление правосудия;

- прокурорский надзор;

- расследование преступлений;

- оперативно-розыскная деятельность;

- исполнение судебных решений;

- оказание юридической помощи и защиты;

- предупреждение экологических преступлений и иных правонарушений.

В настоящее время сформировались и действуют системы правоохранительных органов РФ:

1. Судебная система РФ:

— суды общей юрисдикции - районные (городские) суды; верховные суды республик; краевые, областные, окружные суды; Верховный суд РФ; военные суды;

— система арбитражных судов - Высший арбитражный суд РФ, федеральные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ;

- Конституционный суд РФ.

2. Государственные органы обеспечения охраны порядка и безопасности (в том числе в экологической сфере деятетьности):

-система органов Министерства внутренних дел РФ (МВД РФ); основными структурными звеньями этой системы являются министерства внутренних дел республик, главные управления внутренних дел (ГУВД), управления внутренних дел (УВД) субъектов Российской Федерации (краев, областей), управления (отделы) внутренних дел (ОВД), управления и отделы Главного управления внутренних дел РФ (на режимных и других объектах);

- система органов обеспечения безопасности РФ (Совет безопасности РФ, органы Федеральной службы безопасности РФ, органы Внешней разведки РФ, Федеральная пограничная служба РФ, федеральные органы правительственной связи и информации, федеральные органы государственной охраны);

- органы налоговой службы (Федеральная налоговая служба РФ и ее территориальные органы);

- система таможенных органов (Федеральная таможенная служба РФ, региональные таможенные управления РФ, таможни РФ, таможенные посты РФ). В систему таможенных органов входят также таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения, учебные заведения, вычислительные центры и другие предприятия и организации (полиграфические, строительно-эксплуатационные и т.д.), подведомственные Федеральной таможенной службе, деятельность которых способствует решению задач таможенных органов;

-система органов юстиции (Министерство юстиции РФ, Главное управление исполнения наказаний РФ, министерства юстиции и соответствующие управления субъектов РФ), некоторые другие учреждения и организации, в отношении которых органы юстиции осуществляют определенные управленческие или методические функции: адвокатура, нотариат, загсы, лаборатории судебных экспертиз, Российская правовая академия, Научный центр правовой информации, редакции некоторых журналов и иных изданий.

3. Систему органов прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных областей и автономных округов, городов и районов, военные, транспортные и иные специализированные прокуратуры.

В основе построения системы прокурорских органов лежит административное и национально-государственное устройство, установленное Конституцией РФ. Наименование прокуратур может отличаться своеобразием, вытекающим из особенностей территориального деления некоторых субъектов РФ. Так, в республике Бурятия имеются прокуратуры улусов, а не районов. В Москве средним звеном являются прокуратуры административных округов.

Во многих регионах имеются межрайонные прокуратуры, юрисдикция которых распространяется на территорию двух районов.

Входящие в систему прокурорских органов природоохранные, военные, транспортные и другие специализированные прокуратуры действуют на правах областных или районных прокуратур. Они принимают меры по нарушениям природоохранного законодательства.

Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, осуществляющие полномочия и функции в природоохранной сфере.