Виды административно-правовых актов управления

Современное многообразие административных актов управления указывает на возможность и необходимость их классификации. В правовой науке выделяется множество видов систематизации административно-правовых актов управления, в числе которых наиболее устоявшимися являются классификации, в основе которых лежат критерии:

– юридические свойства;

– территория действия;

– срок действия;

– субъект управления;

– характер компетенции органов управления;

– форма выражения;

– наименование;

– функциональная роль.

В учебной и научной правовой литературе встречаются и иные классификации административно-правовых актов управления. Одни из них отличаются новизной и обоснованностью подхода и потому заслуживают особого внимания. Например, классификации актов управления, предложенные Д.Н. Бахрахом, в основе которых лежат объем полномочий субъекта власти, степень сложности акта управления, дата начала действия, порядок принятия, классификация Н.Г. Салищевой, основанная на характере регулируемых актами управления отношений. Наряду с ними имеет место классификации, отличающиеся лишь разницей используемых авторами формулировок, и полностью охватываются вышеприведенными классификациями (например, классификация по действию актов управления в пространстве и др.).

Классификация административно-правовых актов управления по юридическим свойствам является одной из основных и важных для правовой литературы, позволяющей раскрыть содержательные особенности актов управления, определить их место в механизме правового регулирования. В рамках классификации принято выделять следующие административно-правовые акты управления:

– нормативные;

– индивидуальные;

– смешанного характера (нормативно-индивидуальные).

Нормативный акт государственного управления – правовой акт органа государственного управления, в котором устанавливаются, изменяются, отменяются правовые нормы или изменяется сфера их действия.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. С их помощью устанавливается или конкретизируется административно-правовой статус субъектов управленческих отношений, регламентируется их взаимоотношения. Они выступают правовой основой для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений и т.д. Являясь одним из наиболее емких источников административного права, нормативные акты управления регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отраслях государственного управления.

Говоря о понятии нормативного акта управления, следует отметить нерешенную до настоящего времени концептуальную проблему определения нормативного правового акта. В отсутствие законодательного определения основными актами, содержащими определение нормативного правового акта, остаются Постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 11 ноября 1996 года № 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд РФ" и Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

В соответствии с Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания от 11 ноября 1996 года № 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд РФ" нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Согласно Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Аналогичным образом Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" дает определение нормативной деятельности федеральных органов государственной власти. Под функциями по принятию нормативных правовых актов, согласно Указу, понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

Таким образом, нормативный акт характеризуется следующими признаками:

– издание в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, должностным лицом;

– общий характер предписания (отсутствие конкретного адресата, персонификации);

– неоднократность применения предписания;

– обязательность исполнения предписания;

– сохранение действия предписания независимо от его исполнения.

При этом в нормативном акте управления не всегда обязательно присутствие всех указанных признаков, возможно их различное сочетание.

Индивидуальный акт управления – акт, направленный на разрешение конкретного, индивидуального вопроса управления. Индивидуальные акты управления не содержат норм права и соответственно характеризуются такими признаками, как конкретность предписаний, адресование к конкретным определенным субъектам, однократность реализации. Индивидуальные акты принимаются на основе нормативных правовых актов и направлены на возникновение, изменение или прекращение конкретных административных отношений. В этой связи индивидуальные акты наиболее распространенный вид актов государственного управления, с помощью которых решается значительная часть вопросов управления. Как отмечает С.С. Алексеев, акты индивидуального применения права отражают многогранный характер отношений в обществе, так как они принимаются практически всеми органами управления^[120].

Индивидуальные акты управления, в свою очередь, подразделяют на оперативно-исполнительные и правоохранительные. Оперативно-исполнительные акты управления характеризуются тем, что с их помощью реализуются диспозиции норм права нормативных актов (приказ о передаче оборудования, решение о выдаче страховки и т.п.). Правоохранительные акты управления издаются с целью реализации (обеспечения, защиты) различных видов прав и свобод от их нарушений (постановление о наложении о назначении административного наказания, приказ о наложении дисциплинарного взыскания и т.п.)^[121].

Частыми в практике государственного управления являются акты управления смешанного характера (нормативно-индивидуальные акты), содержащие одновременно и нормы права, и индивидуальные предписания применения права по управленческим вопросам. Настоящие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления, как общего, так и индивидуального значения. Так, в Указе Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" наяду с общими правилами, устанавливаемыми нормами права, содержаться предписания, адресованные конкретным органам государственного управления (руководителям федеральных органов государственной власти).

По территории действия административно-правовые акты управления разделяют на:

– федеральные (общефедеральные) – принимаются федеральными органами государственной власти по вопросам государственного управления, отнесенным к ведению РФ, совместному ведению РФ и субъектов РФ, действуют на всей территории РФ;

– региональные (межтерриториальные) – в отличие от федеральных актов управления могут приниматься не только федеральными органами государственной власти, но и их территориальными органами, действуют на территории нескольких субъектов РФ (например, на территории федерального округа, военного округа и т.п.);

– акты управления в субъектах РФ – действуют на территории отдельного субъекта РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов), принимаются федеральными органами государственной власти, их территориальными органами по субъекту РФ (например, ГУ МВД РФ по субъекту РФ) и органами государственной власти субъектов РФ (главой субъекта РФ, Правительством субъекта РФ и др.). Таким образом, на территории отдельного субъекта РФ действуют две системы административно-правовых актов управления – федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, каждая из которых, регулирует административно-правовые отношения в своей сфере.

– местные акты управления – административно-правовые акты управления, действующие на отдельных территориях субъекта РФ. Такими территориями могут быть административные единицы субъекта РФ (административные и управленческие округа, районы и т.д.) или иные единицы, создаваемые органами государственной власти на территории субъекта РФ в целях управления в отдельных сферах (например, избирательные округа). Примерами административных единиц субъекта РФ являются административные округа в г. Москве, в границах которых префектуры вправе принимать местные акты управления.

Субъектами издания местных актов управления, как правило, являются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих функции государственного управления на этих территориях.

– локальные акты управления – административно-правовые акты управления, действующие в отдельном органе государственной власти или учреждении. К ним относятся уставы, регламенты, правила, инструкции и др. акты, принимаемые в конкретном органе государственной власти или учреждении в регулирования организации и порядка их деятельности. Примерами локального акта управления являются устав, распорядок дня и другие акты образовательного учреждения высшего профессионального образования МВД России.

По сроку действияадминистративно-правовые акты управленияподразделяют:

– бессрочные – административно-правовые акты управления, действующие в течение неопределенного (неограниченного) времени. С точки зрения юридической техники такие акты в тексте не содержат сроков их действия или указания на них. Прекращение действия бессрочного акта управления возможно лишь в результате последующего принятия иного однородного акта управления или акта управления, имеющего большую юридическую силу (например, отмена Президентом РФ постановлений и распоряжений Правительства РФ в порядке ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Бессрочные акты составляют большинство административно-правовых актов управления.

– срочные – акты управления, принимаемые на определенный период времени (срок). Отличием от бессрочных актов управления является наличие в тексте срочного акта управления даты прекращения его действия, наступление которой влечет его утрату и не требует для этого принятия дополнительных управленческих решений. Примером такого акта может быть Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 года № 153 "О признании действительными до 1 июля 2009 г. паспортов гражданина СССР образца 1974 года для некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства". В некоторых случаях в срочных актах управления может указываться не дата его прекращения, а период его действия или подразумевается характером самого акта, истечение которого приводит к утрате юридической силы настоящего акта управления. Однако в данном случае речь идет лишь о вариантах закрепления даты прекращения акта управления. Примером последнего вида актов быть могут различные плановые и программные акты управления, в частности Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 годы)". Таким образом, срочный акт в отличие от бессрочного акта управления обладает признаком заведомого прекращения действия.

– временные – акты управления, действующие в течение неопределенного, но непродолжительного срока. Отличаются от бессрочных актов ограниченным во времени действием, а от срочных актов отсутствием конкретной даты прекращения действия. Особенностью этого вида административно-правовых актов управления является прямое указание в названии и содержании акта управления на его временный характер (Временные инструкции, Временные правила и т.п.), прекращение действия акта управления связывается с наступлением не конкретной даты, а иных обстоятельств. Как правило, такими обстоятельствами является принятие основного административно-правового акта управления, вступление в юридическую силу которого прекращает действие временного акта управления. Так, во Временных правилах регистрации уставов политических партий и иных общественных объединений в Министерстве юстиции РФ, утвержденных Минюстом России 7 апреля 1993 года, устанавливается, что они действуют впредь до принятия соответствующих законодательных актов РФ о политических партиях и других общественных объединениях.

С позиции субъекта управления (органа, издающего акты управления) административно-правовые акты управления делят:

– акты Президента РФ – указы и распоряжения, принимаемые по широкому кругу вопросов государственного управления, находящихся в компетенции Президента РФ. Указы и распоряжения являются основными, но не единственными актами управления Президента РФ. В соответствии с Конституцией Российской Федерацией к специальным актам управления Президента РФ следует относить также военную доктрину РФ^[122], верительные и отзывные грамоты, ежегодные послания Федеральному Собранию РФ, решения Президента РФ. Именно в качестве вида последнего акта в практику государственного управления не так давно введен такой акт управления как План. Примером такого акта может быть Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы, утвержденный Президентом РФ от 31 июля 2008 года № Пр-1568.

– акты органов исполнительной власти. В настоящее время органы исполнительной власти образуют единую сложную соподчиненную систему государственных органов, для которой характерен разнообразный массив актов управления, который в рамках настоящей группы следует дифференцировать на акты: а) Правительства РФ (постановления, распоряжения, планы и др.); б) федеральных органов государственной власти и их территориальных органов (приказы, инструкции, директивы, планы и др.); в) глав субъектов РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ (постановления, распоряжения, решения и др.); г) местных администраций (постановления, распоряжения, приказы); д) руководителей предприятий и учреждений (приказы, распоряжения и др.).

– акты органов законодательной власти – регламенты, постановления и иные акты по вопросам внутриорганизационной (управленческой) деятельности законодательных, представительных органов власти, к числу которых относятся Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, законодательные представительные органы субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований. Например, деятельность Государственной Думы Федерального Собрания РФ, комитетов и комиссий, фракций определяется Регламентом и иными постановлениями палаты^[123]. Деятельность Аппарата Государственной Думы, права, обязанности и ответственность гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в Аппарате Государственной Думы, и работников Аппарата Государственной Думы определяются законодательством РФ, Административным регламентом Аппарата Государственной Думы, Служебным распорядком Аппарата Государственной Думы, положениями о структурных подразделениях Аппарата Государственной Думы, распоряжениями Председателя Государственной Думы, решениями Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы и распоряжениями Руководителя Аппарата Государственной Думы.

– акты органов судебной власти – регламенты и иные акты, определяющие внутреннюю деятельность органа судебной власти. В отличие от судебных актов, имеющих цель разрешения споров, нарушения норм и др. акты управления направлены на внутреннюю организацию органов судебной власти. Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд РФ по вопросам своей внутренней деятельности принимает Регламент Конституционного Суда РФ, а на своих заседаниях вправе принимать также решения по вопросам организации его деятельности (ч. 5. ст. 3 и ч.5 ст. 71).

– акты органов государственной власти смешанной компетенции – акты органов государственной власти, характер деятельности которых тяготеет к сфере исполнительной власти, однако, компетенция которых четко не определена Конституцией РФ в системе разделения государственной власти: Счетная Палата РФ, Совет Безопасности РФ; Центральный Банк РФ; Прокуратура РФ, избирательные комиссии и др.

По характеру компетенции органов управленияадминистративно-правовые акты управления разделяют на акты:

– общего управления – издаются органами управления общей компетенции, как правило, обладают большей юридической силой, чем акты отраслевого и межотраслевого управления. Примерами актов общего управления являются акты Президента и Правительства РФ, глав и высших исполнительных органов субъектов РФ.

– отраслевого управления – регулируют административные отношения в определенной отрасли и издаются отраслевыми органами управления, например министерствами;

– межотраслевого управления – акты управления, принимаемые органами межотраслевой (функциональной) компетенции, регулируют отношения управления, возникающие в нескольких отраслях.

В соответствии с формой выражения административно-правовые акты управления традиционно разделяют на:

– словесные – акты управления, выраженные посредством слов. В большинстве словесные акты управления носят письменный характер в форме соответствующих документов (акты-документы), что является необходимым условием придания им юридической силы (например, для нормативных актов). Словесные акты (акты-действия) могут носить и устный характер, в форме, например, устного распоряжения, воинской команды и др. В отличие от письменных актов устные акты управления отличаются оперативностью принятия и соответственно их исполнения;

– конклюдентные – акты выраженные сочетанием жестов, сигналов, движений, знаков, звуков и других действий. Примером конклюдентных актов является система жестов регулировщика дорожного движения, работа светофора, знаки дорожного движения и т.п. Конклюдентные акты выражают волю субъекта управления и в равной степени со словесными актами влекут соответствующие юридические последствия. С этим связана и обязанность соблюдения конклюдентных актов управления, что обеспечивается соответствующими санкциями государства. Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за нарушение следующих правил, выраженных с помощью конклюдентных форм:

– выезд на железнодорожный переезд при закрытом или закрывающемся шлагбауме либо при запрещающем сигнале светофора или дежурного по переезду (ст. 12.10 КоАП РФ);

– проезд на запрещающий сигнал светофора или на запрещающий жест регулировщика (ст. 12.12 КоАП РФ);

– несоблюдение требований, предписанных дорожными знаками или разметкой проезжей части дороги (ст. 12.16 КоАП РФ) и др.

По наименованиюадминистративно-правовые актыуправления бывают в форме указов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, положений, правил, наставлений, решений и т.п. При этом орган управления вправе издавать акты управления в тех формах, которые отнесены к его компетенции. Например, Правительство РФ издает постановления и распоряжения, Министр внутренних дел РФ вправе издавать приказы, распоряжения, инструкции, наставления, уставы, директивы, глава муниципального образования и глава местной администрации наделены правом издания постановлений и распоряжений, а иные должностные лица местного самоуправления правом издания распоряжений и приказов.

Кроме того, выбор наименования акта управления определяется органом исходя круга решаемых данным актом вопросов управления. Так, в соответствии с приказами МВД России от 27 июня 2003 года № 484 "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России" и от 4 декабря 2006 года № 987 "О документационном обеспечении управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации" акты управления принимаются по следующим вопросам:

– приказ – издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел РФ, внутренних войск МВД России, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках;

– распоряжение – документ ненормативного характера по вопросам оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел;

– инструкция – регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников (военнослужащих);

– наставление – определяет порядок действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей;

– директива – содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени;

– положение – устанавливает статус, определяет задачи и функции, права, порядок деятельности органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления, соединения и воинской части внутренних войск;

– устав – определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации.

В соответствии сфункциональной рольюадминистративно-правовые акты управления бывают плановые, финансовые, методические, кадровые и т.п. Издание того или иного функционального вида административно-правового акта управления напрямую зависит от функции, осуществляемой органом управления.