Административно-правовая организация управления государственной безопасностью

Обеспечение безопасности личности, общества и государства в сферах жизнедеятельности является одной из важнейших задач, стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 12 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз.

К основным объектам безопасности законодатель отнес: личность, ее права и свободы; общество, его материальные и духовные ценности; государство, его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность.

Органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности, а также законодательство, регулирующее отношения в сфере безопасности, представляют собой систему безопасности Российской Федерации.

Ключевым субъектом обеспечения безопасности является государство, призванное надежно защищать национальные интересы России, которые представляют собой совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах.

Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства.

Под угрозой безопасности понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства, когда нарушается или становится невозможным нормальная жизнедеятельность объектов безопасности.

Угрозы безопасности принято различать по вероятности их реализации, источнику опасности и его место расположению, по сферам человеческой деятельности, масштабам воздействия на объекты безопасности и т.п.

Так, в правовых актах и научной литературе обычно употребляются такие понятия, как: реальные и потенциальные, внутренние и внешние, политические и экономические, военные и криминальные, объективные и субъективные, всеобщие, локальные и частные угрозы и т.п.

Основными функциями системы безопасности являются: выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях; осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайной ситуации; участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией.

Решая общие для них задачи по обеспечению национальной безопасности, каждый из субъектов безопасности, в зависимости от области своей деятельности, обладает довольно четкими полномочиями в сфере безопасности.

При этом важное место в системе безопасности занимают «силы обеспечения безопасности» – государственные органы, которые образуются в структуре исполнительной власти для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности.

К ним законодатель относит: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; органы службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможенные органы, природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности.

Общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент Российской Федерации. Он же формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, который является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности.

Рассматривая систему безопасности как совокупность тесно взаимодействующих элементов, следует отметить, что в зависимости от жизненно важных интересов личности, общества и государства, которые подвергаются угрозе, принято различать: внутреннюю и внешнюю безопасность страны; личную и общественную; государственную и международную; экономическую, политическую и оборонную; технологическую, культурную, информационную и интеллектуальную; экологическую, санитарно-эпидемиологическую и продовольственную; безопасность дорожного движения, пожарную и иные виды безопасности.

И хотя в деятельности по обеспечению различных видов безопасности много общего, все же при обеспечении конкретного вида безопасности следует учитывать и ряд существенных особенностей. Эти отличия проявляются в наличии различных объектов безопасности, в специальной правовой базе, регламентирующей деятельность тех или иных сил обеспечения безопасности, в средствах, используемых для обеспечения конкретных видов безопасности. Так, под государственной безопасностью надлежит понимать состояние защищенности конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Российского государства от внутренних и внешних угроз.

Правовую основу обеспечения государственной безопасности составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О безопасности» «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «О государственной охране», «О внешней разведке», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти.

Особенностью обеспечения государственной безопасности как одного из видов безопасности является, прежде всего, то, что ее правовое регулирование согласно п. «м» ст. 71 Конституции РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации, и для ее обеспечения законодательством предусмотрено создание специализированных федеральных органов безопасности, таких как: Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России), Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР России).

Деятельность органов Федеральной службы безопасности осуществляется по таким основным направлениям, как: контрразведывательная деятельность; борьба с терроризмом; борьба с организованной преступностью и коррупцией; разведывательная деятельность; пограничная деятельность; обеспечение информационной безопасности.

Органы ФСБ обеспечивают в пределах своих полномочий безопасность объектов оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также безопасность в сфере космических исследований, приоритетных научных разработок; участвуют в разработке и реализации мер по обеспечению информационной безопасности страны, по защите сведений, составляющих государственную тайну; осуществляют меры, связанные c допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну. Кроме того, в рамках своих полномочий Федеральная служба безопасности Российской Федерации также обязана осуществлять государственное управление в области защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, обеспечивать информационную безопасность Российской Федерации, координировать контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.

В условиях существующих противоречий между основными участниками мировой политики, увеличения масштабов международного терроризма, наблюдается реальная потребность в обеспечении надежной охраны лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также объектов, зданий, сооружений, в которых размещены органы государственной власти.

К объектам государственной охраны относятся Президент Российской Федерации, Председатель Правительства; Председатель Совета Федерации; Председатель Государственной Думы; Председатель Конституционного Суда; Председатель Верховного Суда; Председатель Высшего Арбитражного Суда; Генеральный прокурор. При необходимости по решению Президента Российской Федерации государственная охрана может быть предоставлена иным лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и федеральным государственным служащим.

Кроме того, государственной охране подлежат главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время их пребывания на территории Российской Федерации.

Обеспечивать государственную охрану призвана Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации^[459].

В федеральных органах государственной охраны предусматривается военная и гражданская служба.

Сотрудники ФСО России в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О государственной охране», вправе применять физическую силу, специальные средства и оружие.

Что касается Службы внешней разведки РФ (СВР России), то она представляет собой совокупность специально создаваемых государством органов, являющихся составной частью сил обеспечения безопасности страны, и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием гласных и негласных методов и средств, особый характер которых определяется условиями разведывательной деятельности.

Приоритетными целями разведывательной деятельности СВР считаются: обеспечение Президента Российской Федерации, Федерального Собрания и Правительства разведывательной информацией, необходимой им для принятия решений в политической, экономической, военно-стратегической, научно-технической и экологической областях; обеспечение условий, способствующих успешной реализации политики Российской Федерации в сфере безопасности; содействие экономическому развитию, научно-техническому прогрессу страны и военно-техническому обеспечению безопасности Российской Федерации. При этом необходимо помнить, что, помимо самостоятельной Службы внешней разведки, в Российской Федерации разведывательную деятельность за рубежом имеют право осуществлять ФСБ и Минобороны России. Однако каждый из них имеет свою сферу деятельности. Так СВР России призвана осуществлять разведывательную деятельность в политической, экономической, военно-стратегической, научно-технической и экологической областях, а также в сфере обеспечения безопасности учреждений Российской Федерации, находящихся за рубежом и командированных за границу граждан Российской Федерации, имеющих по роду своей деятельности допуск к сведениям, составляющим государственную тайну.

Орган внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации (Главное разведывательное управление) обязан осуществлять разведывательную деятельность в военной, военно-политической, военно-технической, военно-экономической и экологической сферах.

Разведывательная деятельность органов Федеральной службы безопасности осуществляется в политической, экономической, военной и научно-технической областях путем использования радиоэлектронных средств, а также в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоне Российской Федерации и континентального шельфа Российской Федерации во взаимодействии с органами Службы внешней разведки Российской Федерации.

В соответствии с современной разведывательной доктриной, Внешняя разведка России в 1990-х г.г. отказалась от глобализма и сосредоточила свои усилия на тех странах и регионах, где у России имеются подлинные, а не мнимые интересы. Кроме того, в настоящее время в разведке происходит переход от конфронтации со спецслужбами различных стран к взаимодействию и сотрудничеству в тех областях, где совпадают их интересы (борьба с международным терроризмом, контрабандой наркотиков, проблема распространения оружия массового поражения и т.п.).

Органы обеспечения государственной безопасности при реализации своих полномочий обязаны активно взаимодействовать друг с другом, в том числе и с органами внутренних дел.

В частности, с органами внутренних дел они взаимодействуют по вопросам борьбы с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой и легализацией преступных доходов; незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, а также противодействия экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью организацию вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват или насильственное удержание власти.

Немаловажное значение в обеспечении государственной безопасности имеет надежная охрана государственной границы. Согласно закону Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», под государственной границей понимается линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Защита и охрана Государственной границы являются составной частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации и заключаются в согласованной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер по соблюдению режима государственной границы, пограничного режима и режима пропуска через границу, защите интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Непосредственную охрану Государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, в пунктах пропуска через Государственную границу обязаны осуществлять Пограничные органы, входящие в структуру ФСБ России. В этих целях они обеспечивают всеми имеющимися мерами недопущение противоправного изменения Государственной границы на местности, осуществляют контроль соблюдения имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу, а также проводят войсковую, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и военно-техническую деятельность. В пределах своих полномочий осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, ведут дознание по делам, отнесенным законодательством Российской Федерации к их ведению; осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию пограничных органов, а также участвуют в деятельности пограничных представителей Российской Федерации, проводят при необходимости пограничные поиски и операции.

В своей деятельности по охране государственной границы пограничные органы взаимодействуют с войсками противовоздушной обороны, Военно-Морским Флотом, другими войсками и воинскими формированиями Российской Федерации.

Охрана государственной границы регулируется большим количеством нормативных правовых документов. Поэтому законодатель установил не один, общий режим, а три вида режима охраны государственной границы: режим государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через государственную границу.

Режим государственной границы включает правила- содержания Государственной границы, пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности и т.п.

Пограничный режим включает те правила, которые действуют на территории, прилегающей к линии государственной границы, т.е. району пограничной зоны или территориальных вод в пределах 5 километровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водных объектов. Он служит исключительно интересам создания необходимых условий охраны Государственной границы и включает правила:

– въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной полосе;

– хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий вблизи Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и на островах на указанных водоемах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений границы;

– учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) судов (средств) и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду;

– ведения промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах России.

Режим в пунктах пропуска через Государственную границу включает правила въезда в эти пункты, пребывания и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемые в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля.

Таким образом, охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.

Рассматривая вопросы обеспечения режима Государственной границы, нельзя забывать о том, что ее охрану пограничные органы осуществляют в тесном взаимодействии с другими правоохранительными органами, в том числе и с органами внутренних дел. Они оказывают содействие пограничным органам в проведении мероприятий по защите Государственной границы, в розыске лиц, нарушивших режим Государственной границы, в выяснении и проверке обстоятельств правонарушений, задержанных на границе граждан.

Министерство внутренних дел Российской Федерации также обязано регулярно информировать пограничные органы о состоянии правопорядка в приграничных районах Российской Федерации; выявленных противоправных действиях, преступных группах и лицах, имеющих противоправные устремления в отношении Государственной границы и пограничных органов; обеспечивать участие внутренних войск Министерства внутренних дел в защите Государственной границы и участие органов внутренних дел в контроле соблюдения пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; охранять общественный порядок при проведении на Государственной границе и в пограничных районах Российской Федерации массовых мероприятий федерального или международного характера, при возникновении чрезвычайных ситуаций, введении режима чрезвычайного положения. Кроме того, органы внутренних дел по представлениям пограничных органов имеют право временно ограничивать или запрещать доступ граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи Государственной границы во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию Российской Федерации или воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям Государственной границы.