Понятие и основы правового регулирования источников государственных и муниципальных доходов

Для выполнения задач и функций государства и муниципаль-ных образований необходимы финансовые ресурсы. Поэтому в их собственность и распоряжение направляется часть нацио-нального дохода страны в виде различных денежных платежей и поступлений, которые становятся соответственно государствен-ными или муниципальными доходами. В процессе формирова-ния этих доходов в распоряжение соответствующих органов привлекается часть чистого дохода, создаваемого в различных областях общественного производства, основанного на разных формах собственности — частной, государственной, муници-пальной, общественной. Помимо этого, используется и часть личных доходов граждан, полученных ими в связи с трудовой или предпринимательской деятельностью, от вложения средств в ценные бумаги, от использования имущества и т. д. Источни-ки формирования государственных и муниципальных доходов являются результатом имеющей законодательную основу дея-тельности юридических и физических лиц в разных областях производства, иных сферах общественной жизни.

В формировании доходов государства и муниципальных образо-ваний участвуют все звенья финансовой системы. По материально-му содержанию структура государственных и муниципальных дохо-Дов представляет совокупность отдельных видов денежных платежей и поступлений, объединенных в определенную систему.

Итак, государственные доходы — это частъ национального до-хода страны, обращаемая в процессе его распределения и перерас-

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

пределения через различные виды денежных поступлений в соб~ ственностъ и распоряжение государства с целъю создания финан-совой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществле-нию социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также для функционирования государ-ственных органов.

Муииципальные (местные) доходы также представляют часть национального дохода и служат созданию финансовой основы мес-тного самоуправления, исполъзуются для решения вопросов мест-ного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории.

Государственные доходы зачисляются в различные государ-ственные денежные фонды: федеральный и региональные бюд-жеты, внебюджетные целевые государственные фонды. Муни-ципальные (местные) доходы поступают соответственно в муниципальные денежные фонды — местные бюджеты и вне-бюджетные фонды. Часть доходов остается в распоряжении го-сударственных или муниципальных предприятий.

Законодательством и иными правовыми актами, основанны-ми на конституционных нормах, определяются виды государ-ственных и местных доходов, их система, правовой режим. В связи с преобразованиями в экономике, а также во взаимоот-ношениях между федеральными органами власти и субъектами Федерации, развитием местного самоуправления произошло обновление этого законодательства: принятььновые норматив-ные акты как общего значения по вопросам государственных и местных доходов, так и по конкретным их видам.

К числу актов общего значения относятся БК РФ и НК РФ, Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»¹ (действует до 1 января 2005 г.). БК РФ содержит нормы о распределении бюджетных доходов в бюд-жетной системе, ФедералЬный закон «О бюджетной классифика-ции Российской Федерации» группирует их по видам. Урегулиро-вано привлечение государственными и муниципальными образо-ваниями заемных средств², определены источники финансовых

Глава 12. Система и основы правового регулироваыия доходов 237

ресурсов, используемые для инвестиций, в том числе предприя-тиями' и т. д.

Полномочия субъектов Федерации и органов местного са-моуправления по формированию соответствующих финансовых фондов и их источников определены в БК РФ и НК РФ, феде-ральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых ос-новах местного самоуправления» и др.

Наряду с этим действуют законодательные и другие право-вые акты о различных видах налогов, сборов, пошлин и иных поступлений, зачисляемых в состав государственных или мест-ных доходов. Помимо федеральных, к ним относятся акты реги-онального и муниципального уровней, принимаемые соответ-ственно разграничению предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

§ 2. Система государственных и муниципальных доходов

Разнообразные виды государственных и муницйпальных до-ходов объединяются в определенную систему. Система государ-ственных и муниципальных доходов — это совокупность различных видов денежных платежей (поступлений), направляемых в соб-ственностъ и распоряжение государства и муниципальных образо-ваний, основанная на единых основных правовых принципах ее фор-мирования и функционирования и имеющая свою объективно обус-ловленную структуру.

Действующей в Российской Федерации системе государ-ственных и муниципальных (местных) доходов свойствен прин-цип единства. Оно выражается в том, что в федеральном законо-дательстве определяются виды государственных и местных до-ходов, принципы их распределения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Поэтому при наличии соответствующих источников в стране повсеместно используются одни и те же виды денежных поступлений. Феде-ральным законодательством предусмотрено и распределение до-ходов поуровням — федеральному, субъектов Федерации и мест-Ному. Оно же определяет основы правового режима доходов субъектов Федерации и муниципальных образований. В связи с

¹ Ведомости РФ. 1992. № 11. Ст. 527; СЗ РФ. 2003. № 46. Ст. 4444.

² См.: Федеральный закон от 20 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных цениых бумаг» // СЗ РФ-1998. № 31, Ст. 3814.

¹ См.: Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. «Об инвестицион-юй деятельности в форме капитальных вложений» // СЗ РФ. 1999. ^ 9. Ст. 1096; 2002. № 2. Ст. 143.

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

Глава 12. Система и основы правового регулирования доходов 239

 

этим правовая основа образования государственных и местных доходов помимо законодательства РФ включает и правовые акты государственных органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Исходной основой всех этих нормативных актов служит Конституция РФ.

Источники и выды государственных доходов, а также значение каждого из них зависят от экономической системы страны. Основополагающими для формирования состава государствен-ных и местных доходов выступают нормы Конституции РФ (ст. 8, 35), закрепляющие как основу экономической системы разнообразие форм собственности, обеспечение им со стороны государства равной защиты, гарантий собственности граждан, создаваемой в результате их участия в общественном производ-стве, ведения собственного хозяйства, получения иных доходов на условиях, не противоречащих законодательству.

Составляя единую систему, государственные и местные до-ходы классифицируются по группам. Так, классификация дохо-дов государства по социалъно-экономическому признаку дает наи-более полное представление об их источниках, о связи доходов с различными формами собственности, об эффективности по-следних в формировании доходов государства. В соответствии с этим признаком в системе доходов государства и муниципаль-ных образований можно выделить поступления: а) от государ-ственного или муниципального хозяйства, образующиеся глав-ным образом в результате производственной деятельности госу-дарственных или муниципальных предприятий, а также от использования имущества и природных ресурсов государства или муниципальных образований (при этом получаемые доходы (прибыль) частично зачисляются в бюджетную систему и вместе с тем остаются в распоряжении предприятий); б) от совместных предприятий, от иностранных предприятий и организаций, дей-ствующих на территории РФ; в) от личных доходов граждан.

По территориалъному уровню доходы подразделяются на фе-деральные; региональные (субъектов Федерации); местные (му-ниципальных образований).

В зависимости от юридических особенностей и юридической формы государства и муниципальных образований выделяются налоговые и неналоговые доходы. Налогам свойственны призна-ки обязательности и индивидуальной безвозмездности по юри-дической форме, регулярности поступления от определенного налогооблагаемого объекта. Они имеют решающее значение в

формировании доходов бюджетной системы РФ. Близкими к ним по форме являются сборы (ст. 8 НК РФ). При всей много-численности налогов более разнообразными по формам и мето-дам взимания являются неналоговые платежи и поступления.

По методам аккумуляции среди доходов государства и муни-ципальных образований выделяются обязательные и доброволь-ные платежи и поступления. Основная часть доходов поступает в распоряжение государства и органов местного самоуправления в обязательном порядке: это налоги, сборы, пошлины и т. п., штрафы разного рода и финансовые санкции и т. д. На добро-вольной основе в государственные и местные доходы привлекаются средства организаций и граждан путем проведения лотерей, зай-мов, выпуска акций, использования пожертвоваНий и т. д.

С учетом отношений собственности можно говорить о дохо-дах государства и муниципальных образований в собственном смысле слова (собственные доходы) и о финансовых ресурсах, которые используются ими временно и подлежат возврату (за-емные средства). Полученные таким путем средства подлежат возврату и потому не являются доходами государства и муници-пальных образований в собственном смысле слова. Тем не ме-нее им принадлежит важная роль. Они способствуют снятию напряженности в финансовом положении государства или му-ниципального образования при недостаточности поступления их собственных доходов, а также более полному использованию денежной массы в стране и включению ее в обслуживание по-требностей общества.

Учитывая порядок образования и исполъзования государствен-ных и муниципальных (местных) доходов, их можно разделить на две группы: централизованные и децентрализованные дохо-ды. Децентрализованные государственные (й местные) доходы — это доходы государственных (и муниципальных) предприятий, других организаций, которые после уплаты налогов и выполне-ния других обязательств остаются в их непосредственном распо-ряжении и используются ими самостоятельно на производствен-ные и социальные нужды. Главным образом это часть прибыли предприятий. К централизованным (в разных территориальных масштабах) относятся доходы, сосредоточенные в государствен-Ных и местных бюджетах и таких же внебюджетных фондах. Именно эти доходы законодательство (ГК РФ) относит к госу-дарственной казне РФ и субъектов РФ, муниципальной казне,

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

отграничивает их от средств, закрепленных за государственными и муниципальными предприятиями, другими организациями.

Доходные источники государственных и местных бюджетов, как правило, не имеют специального целевого назначения. Это позволяет направлять их на наиболее важные, приоритетные в соответствующий период времени потребности общества для финансирования намеченных программ. БК РФ (ст. 28) отразил эту особенность, закрепив в качестве принципа бюджетной си-стемы общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов. Однако некоторые платежи могут составлять исключение, что специ-ально закрепляется законодательством, определяющим их целе-вое назначение. Например, государственные социальные вне-бюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования) формируются за счет специально для них предназначенного платежа — еди-ного социального налога.

Таким образом, понятие государственных и муниципальных доходов может рассматриваться в широком смысле слова, охва-тывая доходы бюджетной системы и внебюджетных государ-ственных и муниципальных фондов, а также доходы государ-ственных и муниципальных предприятий, остающиеся в их рас-поряжении.

Возможно применение этого понятия и в узком смысле — как доходов, входящих в государственную и муниципальную казну, т. е. подлежащих зачислению в бюджетную систему и государ-етвенные, муниципальные внебюджетные фонды.

Система государственных и муниципальных доходов РФ и регулирующее ее законодательство находятся в сложном про-цессе становления, обусловленном экономическими и полити-ческими переменами в стране.

§ 3. Неналоговые государственные и муниципальные доходы

Неналоговые доходы отличаются от налогов особенностями форм платежей и методов привлечения в распоряжение госу-дарства и муниципальных образований, содержанием прав и обязанностей плательщиков, с одной стороны, и органов госу-дарственной власти и местного самоуправления — с другой. Неналоговые доходы государства и муниципальных образований — это поступающие в их распоряжение доходы от использования

Глава 12. Система и основы правового регулирования доходов 241

государственного и муниципального имущества и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, пла-тежи эквивалентного и штрафного характера, а также средства, привлеченные на добровольных началах.

В отличие от налогов неналоговые доходы могут быть не только обязателъными, но и доброволъными платежами. В част-ности, на добровольных началах проводятся государственные и муниципальные лотереи, служащие источником доходов госу-дарства и муниципальных образований, выпуск государствен-ных и муниципальных ценных бумаг, привлечение средств в государственные и муниципальные внебюджетные фонды и уч-реждения в порядке благотворительной деятельности и др.

Неналоговым платежам обязательного характера в отличие от налогов свойственна определенная возмездностъ, поскольку их взимание обусловлено предоставлением плательщику права на осуществление какой-либо деятельности или получение юриди-чески значимых услуг (консульский сбор, плата за выдаваемые паспорта, плата за опробование и клеймение изделий из драго-ценных металлов), права на пользование имуществом (арендная плата) и т. п. Причем эти платежи могут иметь целевое назначе-ние, т. е. расходоваться на тот объект, за пользование которым они были уплачены (платежи за пользование природными ре-сурсами). Помимо упомянутых, к неналоговым доходам отно-сятся платежи штрафного характера.

Обобщенно в составе неналоговых доходов можно выделить следующие их группы:

доходы от использования имущества, находящегося в государ-ственной или муниципалъной собственности (доходы от сдачи в аренду государственного или муниципального имущества; ди-виденды по акциям, принадлежащим государству и муници-пальным образованиям; проценты, полученные отразмещения в банках временно свободных бюджетных средств; доходы от ока-зания услуг или компенсации затрат государства; перечисление прибыли Центрального банка РФ и др.);

доходы от продажи имущества, находящегося в государствен-ной и муницыпальной собственности (поступления от приватиза-Ции организаций; от продажи государством и муниципальными образованиями принадлежащих им земельных участков, произ-Еодственных и непроизводственных фондов, транспортвых ^средств, иного оборудования, квартир, акций; от реализации ^онфискованного и бесхозяйного имущества, имущества, пере-

 

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

Глава 12. Система и основы правового регулирования доходов 243

 

ходящего в государственную или муниципальную собственность в порядке наследования или дарения, и кладов);

административные платежи и сборы (исполнительский сбор; сборы, взимаемые Государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД РФ, прочие платежи, взимаемые государственными и муниципальными организациями за вы-полнение определенных функций);

штрафные санкции, возмещение ущерба (поступления за вы-пуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий; санкции за нарушение порядка применения цен, за нецелевое использование бюджет-ных средств; административные штрафы; суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в совершении преступлений и недостаче мате-риальных ценностей, и др.);

доходы от внешнеэкономической деятельности (поступления средств от централизованного экепорта и прочие поступления от внешнеэкономической деятельности; оплата процентов по государственным кредитам, предоставленным правительствам иностранных государств; таможенные пошлины и сборы и др.).

Неналоговые доходы подразделяются на три уровня: федераль-ные, региональные (субъектов РФ) и муниципальные (местные).

Среди неналоговых доходов имеются платежи (сборы, пошли-ны, платежи за пользование природными ресурсами и т. п.), близкие по некоторым признакам к налогам (обязательность уплаты, зачисление в бюджетную систему, подконтрольность налоговым или в соответствующих случаях таможенным орга-нам). Но они существенно отличаются от налогов свойствен-ным им возмездным характером. Признак же обязательности имеет в этих платежах особое проявление — обязанностъ упла-тить их возникает только в связи с обращением к государствен-ным или муниципальным органам за определенной услугой (ре-гистрацией места жительства, разрешением на перевоз товаров через таможенную границу, предоставлением права на опреде-ленную деятельность и т. п.).

Учитывая сходство данных платежей с налогами, законода-тельство объединило их в единую систему платежей, названную НК РФ системой налогов и сборов (гл. 2). Такой же подход принят и в Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Все большее значение приобретает привлечение в распоря-жение государства и муниципальных образований средств на

договорных, добровольных и возвратных началах. Среди них важная роль принадлежит институтам государственного и муни-ципалъного кредыта, в том числе государственным и муници-пальным займам (гл. 14 БК РФ).

Также на добровольных началах государство и муниципаль-ные образования привлекают средства путем проведения лоте-рей. Лотерея — форма добровольного привлечения средств на-селения путем продажи лотерейных билетов, при которой часть привлеченных средств разыгрывается в виде денежных или ве-щевых выигрышей и выплачивается владельцам выигравших билетов. Порядок организации и проведения лотерей урегули-рован Федеральным законом от 13 ноября 2003 г. «О лотереях»¹. До этого Закона действовали подзаконные акты временного характера. Согласно названному Закону лотерея -— это игра, которая проводытся в соответствии с договором и в которой одна сторона (организатор лотереи) проводит розыгрыш призового фон-да лотереи, а вторая сторона (участник лотереи) получает право на выигрыш, если она будет признана выигравшей в соответствии с условиями лотереи. В зависимости от территории их проведе-ния лотереи могут быть международными, всероссийскими, региональными и муниципальными. В зависимости от органи-затора лотереи подразделяются на государственные и негосу-дарственные.

Поскольку лотерейная деятельность связана с получением доходов и распределением их между организаторами лотерей, государством (или муниципальными образованиями) и приоб-ретателями лотерейных билетов, а также затрагивает права и законные интересы граждан, осуществляется государственное регулирование этой деятельности. Государственное регулирова-ние в данном случае включает в себя: выдачу разрешений упол-номоченным органом государственной власти или местного са-Моуправления, ведение реестра лотерей, контроль за их прове-Дением, в том числе за целевым исполъзованием выручки от проведения лотерей. Кроме того, федеральными правовыми актами устанавливаются формы и сроки предоставления отчет-ности о лотереях, обязательные нормативы лотереи, порядок налогообложения организаторов и участников лотерей.

К обязательным нормативам лотереи относятся: а) размер ^призового фонда лотереи по отношению к выручке от проведе-^ния лотереи должен составлять не менее 50%, но не более 80%;

¹ СЗ РФ. 2003. № 46. Ст. 4434.

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

Глава 13. Налоговое право: общие положения

 

б) размер целевых отчислений от лотереи, предусмотренный ее условиями, должен составлять не менее 10% от выручки. Орга-низатор лотереи обязан ежеквартально осуществлять целевые отчисления, исходя из размера обязательного норматива. Целе-вые отчисления используются для финансирования социально зна-чимых объектов и мероприятий (по развитию физической куль-туры и спорта, образования, науки и т. п.), а также осуществле-ния благотворительной деятельности.