Государственный служащий: проблема правового статуса

Понятие «государственный служащий» является одной из базовых категорий института государственной службы. Попытки ее осмыслить в прошлом предпринимали многие выдающиеся мыслители. Например, еще в XVII веке выда­ющийся английский философ Томас Гоббс полагал, что го­сударственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства. Следуя этой логике, можно говорить о том, что он признавал госу­дарственным служащим любое лицо, которое высшая власть в государстве наделяет властными полномочиями и которое действует от имени этой власти и в ее интересах.

В современном российском законодательстве понятие «государственный служащий» заметно трансформировалось, при этом оно закреплено нормативно. В соответствии с частью 1 статьи 3 ФЗ «Об основах государственной служ­бы РФ» государственным служащим признается гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном ФЗ, обязанно­сти по государственной должности государственной служ­бы за денежное вознаграждение, выплачиваемой за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соот­ветствующего субъекта РФ. В части 2 статьи 21 данного ФЗ конкретизируются требования, предъявляемые к граждани­ну, поступающему на государственную службу.

Как видно, среди формальных требований на первом месте стоит наличие у него российского гражданства. Это требование является общепринятым. Едва ли не найдется государство, которое бы не требовало от своих государ­ственных служащих быть его гражданином. Оно вполне логично вытекает из содержания государственной службы и института гражданства. Действительно, согласно ста­тье 3 ФЗ от 31 мая 2002 года №62-ФЗ «О гражданстве РФ» гражданство есть устойчивая правовая связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обя­занностей.

Именно с наличием у лица гражданства соответствую­щего государства законодательство связывает обладание им всей полнотой прав, прежде всего, политических. Поэтому любое государство весьма ревностно охраняет прерогати­ву своих граждан в данной сфере, ограждает ее правовы­ми средствами от влияния иностранных граждан и лиц без гражданства. Как известно, часть 4 статьи 32 Конституции РФ гарантирует гражданам право на равный доступ к госу­дарственной службе. Это право - форма реализации права граждан на участие в управлении государством. Оно отно­сится к области политических прав, так как предполагает наличие определенных властных полномочий. Таковыми согласно статье 11 Конституции РФ могут обладать только установленные государственные органы и, пусть опосредо­ванно, все государственные служащие.

В качестве одного из оснований отказа в принятии на го­сударственную службу ФЗ в пункте 6 части 3 статьи 21 уста­навливает наличие у лица гражданства иностранного госу­дарства. Правда, здесь же делается оговорка о том, что доступ такого гражданина на российскую государственную службу возможен, если он урегулирован на взаимной основе межго­сударственными соглашениями. Пока таких соглашений нет. Наконец, следует поддержать предложение о заключении в ФЗ нормы, которые бы обязывали гражданина при посту­плении на государственную службу сообщать о наличии у него гражданства иностранного государства и предостав­лять документы, это подтверждающие. К сожалению, пока такая норма отсутствует, что дает законные основания по­ступающему на государственную службу не указывать дан­ное весьма важное обстоятельство. Среди оснований для прекращения государственной службы ФЗ устанавливает такое основание, как прекращение гражданства РФ.

Еще одним аспектом проблемы гражданства государ­ственного служащего в России является особенность госу­дарственного устройства страны. Как известно, Россия — го­сударство федеральное. Согласно статье 5 Конституции РФ все субъекты федерации равноправны, вместе с тем, та же статья признает статус государства только за республиками в составе России. Поскольку одним из неизменных атрибу­тов любого государства является гражданство. Следователь­но, оно, несмотря на единое гражданство РФ, также может существовать и в республиках как субъектах РФ. Однако наличие или отсутствие гражданства субъекта РФ не может служить основанием для отказа в приеме на государствен­ную службу.

Некоторый интерес представляет такое требование, как владение государственным языком. Видимо, в статье 21 ФЗ следует все же сделать уточнение, что в нем идет речь имен­но о русском языке как государственном языке РФ. Если говорить о проблеме языка на государственной службе, то она особенно актуальна для республик в составе РФ. Только данные субъекты РФ часть 2 статьи 5 Конституции РФ при­знает государствами, и на этом основании часть 2 статьи 68 закрепляет за ними право устанавливать свои государствен­ные языки. В этой связи возникает вопрос: должен ли го­сударственный служащий соответствующего субъекта РФ знать наряду с русским языком также язык соответствующе­го субъекта РФ? Ответ должен быть только отрицательный. Правда в юридической науке трудового права есть и иные мнения. Поэтому на практике в некоторых республиках го­сударственные служащие при поступлении на государствен­ную службу и, не зная языка этой республики- субъекта РФ, порой утрачивают принцип равного доступа к государ­ственной службе.

Но в данном случае совершенно не учитывается то обсто­ятельство, что право граждан на равный доступ к государ­ственной службе - одно из основных конституционных прав, неотъемлемая составная часть прав и свобод человека и граж­данина, которые, как известно, согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ могут быть ограничены не иначе, как Феде­ральным законом, а не законами субъектов РФ. И еще хочется напомнить, что признание русского языка государственным означает, что на нем, в частности, издаются официальные до­кументы, ведется работа в законодательных и исполнитель­ных органах государственной власти, в судах, то есть там, где по закону осуществляется государственная служба вне зави­симости от того, федеральный это уровень государственной службы или региональный. Подобный подход подтвержда­ется нормами закона РФ от 25 октября 1991 года №1807-1 «О языках народов РФ». Например, в части 1 статьи 11 закре­плено, что в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком РФ могут употребляться государственные языки республик. Указанная норма даже не носит императивный характер, в данном случае речь идет лишь о дозволении. Таким образом, государственному слу­жащему республики по общему правилу вполне достаточно знать русский язык как государственный язык РФ. Требова­ние для государственного служащего в обязательном порядке знать государственный язык республики неправомерно.

Еще одной особенностью правового статуса государствен­ного служащего является то, что на него распространяются обширные правоограничения, нормативно закрепленные в статье 11 ФЗ. Анализ этих правоограничений с уверенностью позволяет сделать вывод: они, прежде всего, выступают в ка­честве превентивного средства против возможных, в первую очередь, корыстных злоупотреблений государственных слу­жащих (см. пункт 1, часть 1 статьи 11 ФЗ).

В юридической науке справедливо отмечалось, что ФЗ так и не были закреплены критерии «педагогической, науч­ной и иной творческой деятельности». Поэтому необходимо попытаться выяснить содержание этих понятий.

Действующее законодательство нормативно закрепляет только понятие «научная деятельность». Согласно статье 2 Фе­дерального закона от 23 августа 1996 года № 127 ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» таковой при­знается деятельность, направленная на получение и примене­ние новых знаний, в том числе: фундаментальные научные исследования- экспериментальная и теоретическая деятель­ность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития че­ловека, общества, окружающей природной среды; приклад­ные научные исследования- исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достиже­ния практических целей и решения конкретных задач. Что касается понятия «педагогическая деятельность», то ее нормативно закрепленное определение в законодательстве отсутствует. Правда, анализ норм ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 13 января 1996 года № 12-ФЗ «Об образовании», а именно, понятие «образование», сформули­рованное в преамбуле данного закона, в принципе, позволя­ет дать собирательное определение понятия «педагогическая деятельность». Таковой является профессиональная деятель­ность лиц, имеющих образовательный ценз, установленный типовым положение об образовательном учреждении соот­ветствующего типа и вида, и имеющая целью осуществление целенаправленного процесса воспитания и обучения в инте­ресах человека, общества, государства.

Наконец, определение понятия «иная творческая дея­тельность» вообще определить крайне трудно из-за его ши­роты и многообразия видов такой деятельности. Как видно, та же научная или педагогическая деятельность, очевидно, сами являются по закону одними из видов творческой дея­тельности.

Говоря о научной и педагогической деятельности, следует отметить, что в настоящее время широко распространенной практикой стало чтение лекций, участие в научно-практиче­ских конференциях и семинарах, заведывание кафедрами, членство в ученых советах образовательных учреждений многими государственными служащими, обычно высоко­поставленными и лицами, замещающими государственные должности категории «руководители». Очень часто участие высокопоставленных должностных лиц в различных меро­приятиях является для них своеобразной визитной карточ­кой, а для самого мероприятия является рекламой. За уча­стие в престижных мероприятиях его участники (имеются в виду должностные лица) получают весьма солидные гоно­рары в добавление к материальному обеспечению по госу­дарственной должности, причем на вполне легальной основе. При этом удел государственных служащих, замещающих государственные должности среднего и низшего звена, на которых возложена самая трудная, во многом неблагодарная работа, - смиренно исполнять свои должностные обязанно­сти, обеспечивая иногда не только должностные полномо­чия, но и ту самую «научную, педагогическую и иную твор­ческую деятельность» своих руководителей.

Несмотря на отмеченные недостатки и несовершенство законодательства, нет сомнений в том, что научная, педаго­гическая и иная творческая деятельность должна быть раз­решена государственным служащим. Более того, она долж­на поощряться. Однако эта проблема до сих пор остается не разрешенной, и решение ее видится в существенном уточнении нормы пункта 11 части 1 статьи 11 ФЗ. Первым шагом в этом направлении могло бы стать закрепление для государственных служащих и лиц, замещающих долж­ность категории «руководители», ограничения заниматься этой деятельность исключительно во внеслужебное время. Желательно было бы даже закрепить промежуток времени в течение суток, когда указанным лицам заниматься такой деятельность запрещено законом. Такой промежуток сле­дует определить в период с 8.30 до 18.30. Мы с вами рас­смотрели проблемы только некоторых из правоограничений для государственных служащих, но они имеются и по остальным категориям.

Для определения правового статуса государственного служащего и института государственной службы в целом, исключительное значение имеет понятие «должностное лицо». Нужно признать, что при этом ФЗ его нормативно не закрепил. Данное понятие единственный раз упоминается лишь в части 7 статьи 21, где говорится, что назначение на государственную должность государственной службы пер­вой группы категории «специалисты» осуществляется соот­ветствующим должностным лицом. В настоящее время на федеральном уровне понятие должностное лицо закрепле­но в примечании к статье 285 УК РФ и в примечании к ста­тье 24 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В литературе по вопросам государственной службы вы­двигается предложение о принятии специальных законода­тельных актов о должностных лицах и их правовом стату­се. Но это не выход. Категорию «должностное лицо» нельзя рассматривать саму по себе, в отрыве от категории «юриди­ческая ответственность», а также от самого института го­сударственной службы. Выход из положения видится в за­креплении общего понятия «должностное лицо» в законе о государственной службе, а также в уже принятых норматив­ных правовых актах о видах юридической ответственности. Имеется в виду ФЗ «Об основах государственной службы РФ» и «О системе государственной службы РФ». Данное понятие должно быть общим как для федеральной государ­ственной службы, так и для государственной службы субъ­ектов РФ.

Однако на практике пока имеет место иное. В наибольшей степени рассматриваемое понятие получило отражение в ре­гиональном законодательстве о государственной службе.

Если говорить о федеральном уровне, то общее понятие «должностное лицо» предполагалось закрепить в проек­те Кодекса государственной гражданской службы РФ (ва­риант 1998 года). В статье 5 данного законопроекта долж­ностное лицо определялось как гражданский служащий, замещающий должность руководителя, а также должность специалиста, в должностные обязанности которого входит выполнение функций государственного контроля и надзо­ра, и иное лицо, признанное таковым в соответствии с ФЗ. Хорошо видно, что в данном определении законодатель при отнесении того или иного государственного служащего к должностным лицам во главу угла поставил выполнение им определенных функций, реализация которых требует совершения юридически значимых действий, которые предпола­гают применение мер государственного принуждения.

Такой подход заслуживает внимания и поддержки.

В юридической науке понятие «должностное лицо» на­чало исследоваться еще с 40-х годов XX века. Наиболее удачным является определение, предположенное известным административистом Ц. А. Ямпольской. Еще в 1949 году она предложила считать должностными лицами тех государ­ственных служащих, которые «при определении своей слу­жебной компетенции имеют право на совершение юридиче­ски значимых действий и, в частности, административных актов». Признавая значимость того понятия должностного лица, которое предложила Ц. А. Ямпольская, тем не менее, хотелось бы отметить, что на тех лиц в государственном аппарате, которые уполномочены совершать юридически значимые действия, заметное влияние могут оказывать (и на практике часто оказывают) государственные служащие, которые в силу своего должностного положения совершать такие действия самостоятельно не вправе. Они имеют фак­тическую возможность принимать участие в совершении юридически значимых действий, оказывают реальное влия­ние на лиц, уполномоченных их совершать.

Вот почему целесообразно нормативно закрепить статус должностного лица для отдельных групп государственных служащих, которые самостоятельно юридически значимые действия не совершают. Но при этом они уже в силу занима­емой ими должности (например, помощник Президента РФ или советник Правительства РФ). Возможно, имеет смысл нормативно закрепить отнесение к должностным лицам всех лиц, замещающих государственные должности кате­гории «руководитель», и всех государственных служащих, занимающих группы высших и главных государственных должностей государственной службы категории «замести­тель» и «специалист». Таким образом, необходимость четкого определения «должностное лицо» связано, главным образом, с совер­шением законодательства о государственной службе и, в частности, механизма ответственности в государственном аппарате, поскольку именно должностные лица выступают ее самостоятельными специальными субъектами. При этом любая санкция, применяемая к должностным лицам, обыч­но заметно строже, чем к гражданам и другим государ­ственным служащим. И это логично, поскольку должност­ное лицо наделено определенными полномочиями и может нанести своими противоправными действиями заметно больший ущерб общественным отношениям, охраняемым соответствующими нормами права. Следовательно, кате­гория «должностное лицо» неотделима от категории «от­ветственность». Понятие «должностное лицо» в уголовном и административном праве близки, но не тождественны, и это подтверждается в законодательстве. В отличие от по­нятия должностного лица, закрепленного в УК, КоАП дает более широкое его определение. При этом каждый вид юридической ответственности имеет свои характерные, только ему присущие особенности. Перспектива вырабо­тать единое для всех отраслей права определение понятия «должностное лицо» выглядит сомнительно. Сделать это ни в законодательстве, ни в юридической науке пока не удалось. Возможно, в современных условиях в этом и нет необходимости.

Учитывая множественность видов юридической ответ­ственности, уместно поставить вопрос о многоаспектности понятия «должностное лицо». Таким образом, каждому виду юридической ответственности должно соответство­вать самостоятельное определение понятия «должностное лицо», отражающее ее специфику и смысловое содержание. Кроме того, целесообразно разделение должностных лиц на публичных и частных. Для государственной службы особое значение имеет определение публичного должностного лица. К публичным следует отнести:

1) лиц, замещающих государственную должность кате­гории «руководитель» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, депутаты Государственной Думы, судьи и др.);

2) государственных и муниципальных служащих;

3) председателя и членов Совета директоров Централь­ного банка РФ и служащих ЦБ.

В демократическом государстве возникает необходи­мость обеспечить соблюдение установленных законода­тельством правил не только гражданами и хозяйствующи­ми субъектами, но и самим государственным аппаратом. Хорошо известно, что своими бюрократическими дей­ствиями он нередко до неузнаваемости искажает суть изначально верных предписаний. Такое положение под­рывает авторитет государства в обществе, вызывает у граждан недоверие к институтам публичной власти. Од­ним из действенных средств, обеспечивающих режим за­конности в государственном аппарате, является дисци­плинарная ответственность государственных служащих. Нельзя не отметить, что дисциплинарная ответствен­ность- это именно тот вид юридической ответственно­сти, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим. Вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной от­ветственности заметно выше, чем мер административной или уголовной ответственности.

Отличительным признаком дисциплинарной ответствен­ности является то, что ее меры применяются к виновному государственному служащему в порядке подчиненности вы­шестоящим государственным органам или должностным лицам, уполномоченным назначать государственного служа­щего на государственную должность. Надлежащая дисциплина в государственном аппара­те - необходимое условие его эффективной и стабильной работы. Режим дисциплины предполагает, что каждый госу­дарственный служащий неукоснительно соблюдает правила поведения, установленные в государственном органе, своев­ременно и четко выполняет данные ему вышестоящим руко­водителем законные поручения.

Особенностью дисциплинарной ответственности госу­дарственных служащих в современной России является то, что пока имеет место явно недостаточная регламентация дисциплинарного производства на государственной граж­данской службе. Такое положение досталось России от со­ветского периода государственного строительства. В СССР, вплоть до 1991 года, действовали Основы дисциплинар­ного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Постановлением ЦИК СССР и СНГ СССР от 13 сентября 1929 года и, конечно, трудовое законодатель­ство. В настоящее время - смешанное регулирование дисци­плинарных отношений. С одной стороны, дисциплинарные отношения частично регулируются специальными норма­ми, содержащимися в законодательстве о государственной службе, с другой - нормами законодательства о труде, со­держащимися в главе 30, которые оказываются общими и для государственных служащих, и для наемных работников.