ФОРМИ РЕАЛІЗАЦІЇ

Політика коригування Державного бюджету	Стабілізаційна політика вирівнювання економічного циклу	Політика фінансування дефіциту Державного бюджету
М Е Т А	Досягнення балан­су Державного бю­джету або бюджет­ного зменшення дефіциту	М Е Т А	Подолання економічної кризи або залежності від стану економіки в країні	М Е Т А	Забезпечення державних витрат за рахунок реальних доходів приватного сектору економіки

Рис. 23. Форми реалізації бюджетно-податкової політики

Політика коригування Державного бюджету має сенс завжди, оскільки протягом багатьох років уряди вирішують проблему бюджетного дефіциту, шукаючи шляхи його скорочення або подолання. Сучасна економічна думка пропонує багато концепцій бюджетного дефіциту, за допомогою яких визначаються ефек­тивність фіскальної політики та її вплив на економічну систему. Найважливішими з них є такі:

· загальний дефіцит бюджету, який називають також фактич­ним, або касовим; утворюється державними витратами, які перевищують державні доходи та субсидії;

· зовнішній дефіцит дорівнює зовнішнім видаткам держави, за винятком державних надходжень від зовнішніх джерел;

· внутрішній дефіцит — це загальний дефіцит мінус зовнішній дефіцит;

· операційний дефіцит визначається як загальний дефіцит, за винятком інфляційної частки відсоткових платежів;

· первинний дефіцит є різницею між величиною загального дефіциту і сумою всіх відсоткових платежів;

· поточний бюджетний дефіцит (надлишок) утворюється поточними державними доходами, за винятком поточних видатків.

За формою прояву бюджетний дефіцит поділяється на відкритий і прихований:

ü відкритий — офіційно визнаний у Законі про бюджет;

ü прихований — офіційно невизнаний; полягає у завищенні планових обсягів доходів, включенні до складу доходів бюджету джерел покриття бюджетного дефіциту.

Прихований дефіцит зумовлений квазіфіскальною (квазібюджетною) (від лат. duasi — нібито) діяльністю центрального банку, а також державних підприємств і комерційних банків, що пов’язана з явищем квазіфіскальних витрат. У загальному вигляді можна вирізнити два типи квазіфіскальних витрат держави: зобов’язання держави по видатках та квазісубсидії центрального банку.

Зобов’язання держави по видатках — це відкладені у часі бюджетні зобов’язання, тобто перенесені на майбутнє витрати бюджету, які не враховуються в поточній бюджетній звітності. Такого роду зобов’язання виникають унаслідок прихованого дер­жавного субсидіювання імпорту або надання державних гарантій з високою вірогідністю платежів по них [13].

Квазісубсидії центрального банку — це діяльність центрального банку, яка стосується бюджетних операцій уряду і фінансується за рахунок його власних доходів. Вона охоплює окремі операції, пов’язані з державним боргом, фінансування збитків, що виникли внаслідок стабілізації валютного курсу, централізовані кредити економіці, рефінансування пільгових кредитних програм і преференцій.

Унаслідок квазіфіскальних операцій держави за межами бюджету справжні масштаби державних видатків і, відповідно, величини бюджетного дефіциту, а отже, й державного боргу, занижуються, що нерідко робиться цілеспрямовано (наприклад, перед виборами), а також у рамках «жорсткого» курсу уряду на щорічно збалансований бюджет.

Слід зазначити, що в Україні також існує прихований бюджет­ний дефіцит, який виникає через величезні суми заборгованості з виплати заробітної плати працівникам бюджетних установ, пенсій, інших соціальних виплат. Отже, дійсний дефіцит бюджету є сумою бюджетної заборгованості та бюджетного дефіциту.

За напрямом дефіцитного фінансування розрізняють активний і пасивний бюджетні дефіцити. Активний дефіцит формується при спрямуванні коштів на інвестиції в економіку, що сприятиме зростанню ВВП, пасивний дефіцит — на покриття поточних витрат.

За причинами виникнення бюджетний дефіцит буває вимушеним або свідомим: вимушений є наслідком низького рівня виробництва ВВП та свідчать про недосконалість розподілу фінансових ресурсів держави; свідомий визначається характером бю­джетно-податкової політики держави — стимулюючої або стримуючої.

Якщо всі державні доходи зводяться до податків, то загальний бюджетний дефіцит визначається за формулою:

,

де G — державні видатки;

Т — податкові надходження до бюджету.

Величину бюджетного дефіциту заведено оцінювати за його відношенням до валового внутрішнього продукту, а саме:

,

де d^b — частка бюджетного дефіциту у ВВП, % [13].

У світовій практиці припустимим рівнем бюджетного дефіциту вважається його величина, що становить 2—3 % ВВП, 5 % — національного доходу, 10 % — видатків Державного бюджету.

Припустимий рівень бюджетного дефіциту в короткостроковому періоді визначається насамперед попитом на державні цінні папери і готовністю надання кредитів. Це, в свою чергу, залежить від запропонованого державою доходу (відсотків) і від ступеня довіри до неї з боку потенційних кредиторів. У довгостроковому періоді припустимий рівень бюджетного дефіциту визначається можливістю довготривалої підтримки параметрів фіскальної політики.

Слід зазначити, що Державний бюджет України протягом багатьох років був дефіцитним. Так, у 1992 р. він становив 13,5 % ВВП. Щоправда, пізніше він почав скорочуватися: у 1994 р. — 9,4 %, 1995 р. — 6,8, 1996 р. — 4,9, 1997 р. — 6,7, 1998 р. — 2,
у 1999 р. — 1,5 ВВП, а в 2000 р. бюджет був узагалі бездефіцитним (за даними Державного казначейства України). Тобто, це означає, що держава жила не за своїми доходами, бо витрачала більше коштів, ніж одержувала. Це призвело до того, що в Україні покриття дефіциту в 1991—1994 рр. відбувалося за рахунок емісії грошей, що, в свою чергу, призвело до гіперінфляції.

Бюджетний дефіцит — це фінансове явище, що необов’яз­ково належить до надзвичайних подій. У сучасному світі немає держави, яка в ті чи інші періоди своєї історії не зіткнулася б з бюджетним дефіцитом. Наприклад, до початку 90-х років бюджетний дефіцит у видатковій частині бюджету Франції становив 9,6, США — 11,6, ФРН — 14, Японії — 15,6, Італії — 25,2 %.
У США в 1997 р. вперше за повоєнний період дохідна частина бюджету перевищувала видаткову — на 10 млн дол.

Теоретично можна виокремити чотири основні напрями подолання дефіциту бюджету: 1) збільшення дохідної частини бюджету; 2) скорочення видаткової частини бюджету; 3) здійснення внутрішніх і зовнішніх позик; 4) проведення грошової і кредитної емісії. Щодо економічної ситуації в Україні, то для неї нині прийнятні всі чотири напрями.

Бюджетно-податкова політика у разі реалізації політики коригування Державного бюджету, коли вона спрямована на зміну його стану з метою досягнення балансу доходів і витрат (бюджет­ної рівноваги), повинна збалансовувати бюджет. Але відомо, що не завжди збалансований бюджет сприяє розвитку економіки.
Більшість економістів уважають, що через низку чинників іноді доцільно підтримувати додатне чи від’ємне сальдо бюджету.

Світовій практиці відомі три можливі шляхи збалансування державного бюджету:

1. Збалансування бюджету на щорічній основі.

Щорічне збалансування бюджету може ще більше поглибити економічні коливання. Наприклад, економіка перебуває у фазі зниження виробництва, відповідного скорочення доходів і податкових надходжень до бюджету, що автоматично спричиняє бюджетний дефіцит. Якщо за цих умов намагатися збалансувати бюджет фіскальними заходами, то потрібно підвищити податки або скоротити державні видатки, що призведе до ще більшого падіння виробництва.

2. Збалансування бюджету на циклічній основі.

Бюджет балансується не щорічно, а в межах економічного цик­лу. Це означає, що під час спаду виробництва держава повинна зменшувати бюджетний дефіцит. Під час наступного інфляційного стрибка вона, навпаки, мусить піднімати рівень податків і скорочувати свої видатки. Позитивне сальдо бюджету, яке виникає при цьому, може бути використане на покриття тієї заборгованості, яка виникла під час спаду. Однак проблема полягає в тому, що зростання та спади в економічному циклі, як правило, відрізняються між собою за глибиною і тривалістю.

3. Збалансування бюджету на основі принципу функціональних фінансів.

Даний варіант означає використання незбалансованих бюджетів з метою стабілізації економіки. Згідно з принципом функціональних фінансів головним для фіскальної політики є не збалансування бюджету, а стабілізуючий вплив на економіку, здатність державних заходів своєчасно запобігати виникненню негативних явищ, пов’язаних з циклічними коливаннями. Проблема ж зба-
лансування бюджету розглядається як другорядна, підпорядкована головній меті фіскальної політики.

Наступну форму реалізації бюджетно-податкової політики — політику фінансування дефіциту бюджету — студенти мають розглянути, виходячи з того, що світова практика визнає три традиційних джерела фінансування бюджетного дефіциту:

ü за рахунок позик у населення і комерційних банків (внутрішнє запозичення);

ü за рахунок позик іноземних кредиторів (зовнішнє запозичення);

ü за рахунок грошово-кредитної емісії (кредити уряду з боку центрального банку).

Серед них розрізняють інфляційні та неінфляційні джерела.

Неінфляційні джерела передбачають:

· внутрішні і зовнішні позики на фінансових ринках комерційних банків, іноземних урядів і міжнародних організацій; продаж державних цінних паперів комерційним банкам, фірмам і домогосподарствам;

· трансферти — фінансування у вигляді безоплатної допомоги.

Зменшити дефіцит бюджету уряд може шляхом накопичення заборгованості (прострочення платежів по боргах або за куплені товари), а також за рахунок підвищення податків. Ці заходи теж мають неінфляційний характер.

Інфляційним джерелом фінансування бюджетного дефіциту є монетизація дефіциту, яка відбувається в результаті позик центрального банку уряду та купівлі центральним банком державних цінних паперів.

Монетизація дефіциту справляє найнегативніший вплив, оскіль­ки фінансування дефіциту через центральний банк безпосередньо впливає на грошову базу та розмір грошової маси. При монетизації дефіциту держава отримує сеньйораж—дохід від друкування грошей, що виникає за умов перевищення приросту грошової маси над приростом реального ВВП, наслідком чого є зростання середнього рівня цін. З огляду на це всі економічні агенти змушені сплачувати так званий інфляційний податок, який через вищі ціни перерозподіляє частину їх доходів на користь держа-
ви [13, 14].

 

 

Рис. 24. Джерела фінансування дефіциту бюджету

 

При аналізі фінансування дефіциту Державного бюджету обчислюється таким чином:

D^B = MB + D + q× D^*,

де D^B — показник дефіциту бюджету; МВ — грошова база; D — внутрішній борг; D^* — зовнішній борг в іноземній валюті; q — валютний курс.

Політика фінансування дефіциту бюджету, якщо вона спрямована на пошуки внутрішніх і зовнішніх запозичень з метою покриття дефіциту, посідає особливе місце серед форм бюджетно-податкового регулювання. Цю політику можна визначити як політику державних запозичень, що базується на моделі бюджетного дефіциту:

G > T Þ Д^В = G – Т,

де Д^В — дефіцит бюджету; G — видатки бюджету; T — доходи бюджету.

Якщо створюється Д^В , то уряду доводиться брати у борг грошові кошти на ринкових умовах. Для цього держава емітує цінні папери (облігації, векселі, інші цінні папери) та на ринкових умовах забезпечує їх покупцям певний дохід у вигляді відсотка.

Ефективно функціонуючий ринок державних цінних паперів (ДЦП) забезпечує відповідний посередницький механізм, за допомогою якого уряд запозичує необхідні кошти, а інвестори можуть здійснювати безризикові інвестиції. Однак при таких запозиченнях слід ураховувати вартість запозичень і можливості уряду щодо виплати боргу.

Слід зазначити, що ДЦП можуть бути як інфляційним, так і неінфляційним джерелом фінансування бюджету. ДЦП є неінфляційним джерелом фінансування дефіциту бюджету тільки у тому разі, коли для їх купівлі використовуються вільні заощадження громадян і господарюючих суб’єктів. Якщо ж ДЦП купує центральний банк, то має місце емісійне фінансування дефіциту бюджету, але суттєвою його відмінністю від прямої емісії є необхідність здійснювати значні видатки з бюджету на обслуговування державного боргу.

Нині в Україні існують чотири типи ДЦП, які на сьогоднішній день видає український уряд:

1) облігації внутрішньої державної позики (ОВДП) — з 1995 р.

2) внутрішні державні ощадні кредитні облігації — з 1997 р.

3) спеціальні (особливі) облігації — з 1997 р.

4) облігації зовнішньої державної позики (ОЗДП), наприклад єврооблігації — з 1998 р.

Слід брати до уваги той факт, що державні цінні папери можуть купуватися не тільки своїми, але й іноземними громадянами та юридичними особами. В цьому разі існує спеціальний механізм передачі та розповсюдження ДЦП на міжнародному рівні. Але в обох випадках виграш перевищує витрати, і соціальна ефек­тивність зростає.

Якщо запозичення використовуються для фінансування інвестиційних змін або зміни в інфраструктурі, що сприятиме швидкому накопиченню надходжень, то вони підуть на користь економіці. І навпаки: якщо запозичення використовуються для покриття поточних видатків, а не для підвищення рівня потенціалу накопичення доходів у країні, то вони можуть призвести до фінансової кризи.

Фінансування дефіциту бюджету на основі запозичень обчислюється на чистій основі, тобто з обсягів валових надходжень запозичених коштів вираховуються платежі з погашення основної суми боргу:

Фінансування дефіциту = Запозичення – Погашення боргу +
+ Зміна залишків.

Державна позика не повинна впливати на добробут населення, коли кредиторами виступають вітчизняні суб’єкти. Якщо держава позичає із зовнішнього (закордонного) джерела і ці гроші витрачаються на споживання, то люди можуть систематично недооцінювати майбутні податки, які виникнуть як наслідок позики, і почуватимуть себе багатшими, ніж фактично є. В загальній теорії таке становище називається борговою ілюзією.

Боргова ілюзія—явище поширене, але завжди можна простежити його зв’язок з позиченими грошима та їх використанням. Це дуже схоже на інші упередження, скажімо, стосовно того, як використовуються гроші приватним сектором і як — державним (приватним — споживаються, державним — інвестуються). Головним «збудником» боргової ілюзії є державна політика — вибір пріоритетів по видатках та джерелах доходу. Визначення критичного розміру державного боргу — важливий момент при застосуванні кредитного механізму [13].

Слід зазначити, що політика державних запозичень (внутрішніх і зовнішніх) має забезпечувати здійснення державних витрат за рахунок реальних доходів приватного сектору економіки, проте коли ці доходи розглядаються недержавним сектором як спосіб ефективного розміщення заощаджень з метою отримання знов-таки реальних прибутків. Інакше кажучи, політика державних запозичень може бути ефективною лише тоді, коли держава сприяє розгортанню системи механізмів реального інвестування, що розширює джерела реального привласнення доходів. Сукупність процесів такого роду називається бюджетним витісненням. Бюджетне витіснення — форма інвестиційної конкуренції держави, бізнесу та домогосподарств, коли заощадження перетікають від бізнесу та домогосподарств до держави, але в цілях реаль­ного збільшення обсягів ВВП. Бюджетне витіснення не завжди є ефективним. Часто те, що держава збирає у вигляді позичок, трансформується у кредити, які не повертаються, хабарі, нецільове використання фондів в інтересах бюрократії, «тіньові» доходи, просто витрати, витрати споживачів не з ринкових джерел і т. ін. У результаті частина покритого позичками бюджетного дефіциту стає не реальною, а номінальною (чисто ціновою, без забезпечення фізичним еквівалентом виробництва реальних товарів і послуг), що призводить до розвитку негативних макроекономічних тенденцій (інфляції, безробіття, спаду, зростання державного бор­гу і тому подібним явищам). Таким чином, проведення ефективної політики державних запозичень урешті-решт має сприяти зростанню реальних доходів учасників економіки і тим самим стійкої дохідної частини бюджету.

При вивченні цієї теми студентам слід також розглянути проб­леми бюджетної безпеки, засвоїти підходи щодо її оцінки, вивчити її основні індикатори.

Бюджетна безпека є складовою економічної безпеки і характеризує стан держави з урахуванням балансу доходів і видатків державного й місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів [30].

 

Таблиця 22

Основні групи чинників, що впливають
на бюджетну безпеку держави

Організаційно-правові

Фінансово-економічні

· Чинна правова база, рівень професіоналізму і ретельність розробки бюджету, ступінь деталізації та прозорості бюджету при формуванні · Надання пріоритетності певній бюджетній класифікації · Ступінь досконалості системи бухгалтерського обліку виконання бюджету і кошторисів витрат бюджетних установ · Своєчасність прийняття рішень щодо бюджетно-податкового регулювання · Характер касового виконання бюджету · Ступінь узгодження фінансово-еко­номічних інтересів різних верств населення

· Величина бюджету · Ступінь збалансованості бюджету · Масштаби бюджетного фінансування · Наявність чи відсутність бюджетних резервів · Чисельність податкових пільг, що впливають на формування доходів бюджету · Надання відстрочок за платежами до державного та місцевого бюджетів

Таблиця 23