Ааміністративно-аержавного управління та сучасні тенаениії його Функціонування

Основними категоріями в теорії адміністративно-державного управління є поняття «державне адміністрування», «адміністративно-державне управління», «бюрократія». Коли термін «бюрократія» трапляється рядовому громадянину, він думає про бюрократичну тяганину, яку необхідно перебороти, щоб домогтися яких-небудь послуг чи інформації.

У соціальних науках адміністрацією, чи бюрократією, називають будь-яку великомасштабну організацію професійних службовців, чий основний обов'язок полягає в тому, щоб здійснювати політику тих, хто приймає рішення. В ідеалі державна адміністрація - це раціональна система чи організована структура, призначена для кваліфікованого ефективного виконання суспільної політики. Вона має досить сувору ієрархію влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень делегують зверху вниз.

Постараємося розібратися, у чому складається сьогодні адміністративно-державне управління і що таке державне адміністрування. Для цього необхідно звернутися до сучасних наукових досліджень.

У західній політології обидва ці поняття позначають одним терміном public administration. У вузькому розумінні public administration означає професійну діяльність державних чиновників. Українською мовою це можна перекласти як державне адмініструван-

>>>166>>>

ня. Американська енциклопедія визначає державне адміністрування як усі види діяльності, спрямовані на здійснення рішень уряду.

У широкому розумінні public administration - це не тільки професійна діяльність чиновників, але і вся система адміністративних інститутів з досить суворою ієрархією влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень делегують зверху вниз. В українській мові цьому поняттю відповідає адміністративно-державне управління.

Французький політолог Р. Грегорі дає визначення адміністративно-державного управління як особливої соціальної функції, спрямованої на упорядкування розвитку в інтересах всього суспільства, де державний чиновник виступає спеціальним агентом влади.

Англійські політологи Джон Грінвуд і Девід Вільсон думають, що адміністративно-державне управління — це діяльність, організація інститутів і предметів вивчення.

Сьогодні більшість політологів вважають, що адміністративно-державне управління і державне адміністрування пов'язані з трьома сферами влади - законодавчою, виконавчою і судовою. Такий підхід пропонують Д. Вільсон, Д. Грінвуд, Р. Грегорі та ін. Найбільш послідовно цю точку зору виражають американські політологи Ф. Нігро та Л. Нігро. На їхню думку, державне адміністрування означає скоординовані групові дії в державних справах:

1) пов'язані з трьома сферами влади - законодавчою, виконавчою, судовою - і їх взаємодією;

2) такі, що мають важливе значення у формуванні державної політики і є частиною політичного процесу;

3) значно відрізняються від адміністрування в приватному секторі;

4) тісно пов'язані з численними приватними групами та індивідами, що працюють у різних компаніях і громадах».

І. А. Василенко у своїй праці пропонує такі визначення: адміністративно-державне управління — це здійснення державної політики через систему адміністративних установ, при цьому відповідальність за виконання державних рішень делегується зверху вниз. Державне адміністрування - це діяльність професійних державних службовців з питань здійснення суспільної політики.

В усіх перерахованих вище визначеннях мова йде про об'єктивну характеристику адміністративно-державного управління і державного адміністрування. Дійсно, адміністративна влада має об'єктивну природу: адміністрація насамперед підпорядкована закону і підзвітна пред-

>>>167>>>

ставницьким органам. Видані адміністрацією акти управління розвивають, уточнюють, деталізують, застосовують у конкретній обстановці існуючі закони.

Однак владні повноваження реалізуються людьми. їхнє виконання - процес вольовий, розумовий, емоційний, котрий може здійснюватися як правомірно, раціонально, так і волюнтаристськи, ірраціонально. Тому адміністративно-державне управління як суб'єктивна категорія може змінювати реальну дійсність у кращу і гіршу сторони. Це - величезна творча і руйнівна сила. Суб'єктивація влади відбувається з того моменту, коли людина зайняла керівну посаду. З її допомогою індивідуальна воля службовця трансформується в державну. Посаду можна порівняти з роллю, а службовця - з актором, що грає добре чи погано написану для нього автором роль.

Адміністративна посада, трансформуючи індивідуальну владну волю в державну, багаторазово підсилює першу у всіх її проявах, як позитивних, так і негативних. Історія знає чимало прикладів, коли адміністративна влада перетворювала «пігмея» на «гіганта». Це осо-бистісне посилення відбувається за допомогою всіх елементів, що складають зміст посади: авторитету, повноважень та ін. Вступ на посаду нерідко буває пов'язаний з одержанням різних матеріальних і нематеріальних благ, що не може не впливати на особисті якості керівників. Але у керівників може гіпертрофуватися смак до влади, і тоді відбувається зворотний процес: державна воля трансформується в особисту, державна влада привласнюється посадовою особою і використовується у власних інтересах. У підсумку керівник служить не суспільству, а самому собі, його особиста воля (що стала державною) направляє її нераціональним, неправомірним чи навіть злочинним шляхом.

Одна з форм присвоєння адміністративної влади - зловживання нею, коли керівник використовує довірені йому службові повноваження для протекціонізму, незаконного придбання різних соціальних благ і т. ін. Значно деформованіша форма присвоєння державної волі - де-монія адміністративної влади. Під цим розуміють керівника, який прагне вирішити великі державні завдання та одночасно переслідує власні егоїстичні цілі (бажання великої влади, слави, почестей і т. ін.). Найбільш небезпечний її прояв — прагнення до розширення сфер діяльності, безконтрольного володарювання. Демонія влади штовхає керівника йти далі можливих меж, незважаючи на людські, матеріальні та фінансові витрати, зневажаючи інтереси конкретних людей, їхні права. Багатовіковий досвід показав, що виконавча влада за своєю

>>>168>>>

природою прагне до незалежності і безконтрольності. Цьому сприяють численні чинники: можливість спертися на бюрократичний апарат, нею же створений, який завжди і скрізь протистоїть представницьким органам, розпорядження знаряддями примусу, володіння інформацією, яке пов'язане з безкарністю її приховання чи перекручення і т. ін.

Прагнення адміністративної влади стати всеохоплюючою, необмеженою, безконтрольною обумовлено деякими чинниками (нині характерними і для України). Це, фактично, розвиток виконавчої, законодавчої та судової влади, бо в колишньому СРСР влада була однопартійна, а ці три існували теоретично.

Перший чинник — генезис (процес формування та становлення) влади, прогресивний розвиток якої іде шляхом відокремлення від «єдиної і неподільної» двох інших — законодавчої та судової влад, зміцнення їх і розширення їхнього впливу на адміністративну владу. А вона, використовуючи існуючі традиції, погляди, структури, прагне не поступатися своїми позиціями, звільнитися від контролю, перетворити його у фікцію, красивий орнамент своєї могутності.

Другий чинник, не менш потужний, - надзвичайні обставини, війни, епідемії, стихійні лиха, технічні, екологічні, економічні катастрофи, масові безладдя, що потребують установлення надзвичайних режимів, в умовах яких роль і повноваження виконавчої влади різко підсилюються. Часто властолюбні керівники провокують виникнення таких ситуацій, а іноді просто обманюють людей, переконуючи їх, що надзвичайні умови вже виникли чи є реальна загроза їхнього швидкого настання (залякування агресією, посиленням класової боротьби і т. ін.).

Третій чинник - це залежність від адміністрації інших влад. Останні виникають пізніше, не відразу створюють свою фінансову базу, інші засоби впливу, їхні апарати нечисленні тощо. Адміністрація активно бере участь у підборі кандидатів у депутати і на судові посади, здійснює організаційно-матеріальне та інформаційне забезпечення представницьких і юрисдикційних систем, готує для одних питання, а для других - кримінальні справи, допомагає задовольняти матеріальні та культурні потреби депутатського і судового корпусів, спокушаючи їхніх представників посадами, закордонними відрядженнями, а в наших умовах ще і квартирами, машинами, дачами, різноманітними привілеями.

Четвертий чинник - особливості самої адміністративної влади: її універсальність, величезний апарат, економічна міць, наявність

>>>169>>>

в її безпосередньому підпорядкуванні численних джерел інформації, великого арсеналу примусових засобів. До цього потрібно додати об'єктивно обумовлену «свободу розсуду», що закріплюється правом, оперативну самостійність «виконавчо-розпорядницьких органів», що різко зростає в умовах надзвичайних ситуацій.

Демонія виконавчої влади свого логічного завершення набуває в тоталітарних суспільствах, де створено такі адміністративно-командні системи, в яких адміністрація поглинає цивільне суспільство, в структурі держави домінує управлінський апарат, а накази та імпульси, не зустрічаючи перешкод і противаг, з величезною силою спрямовуються вниз від центра до периферії.

Що можна протиставити демонії адміністративної влади? Насамперед, створення ефективної системи перешкод і противаг, які могли б стримати демонічні властивості адміністративної влади і перетворити її в інститут, що надійно служить суспільству.

Розвиток цивільного суспільства і законодавства, що забезпечує його потреби, поряд з поділом влади - необхідні умови перетворення адміністративної влади у виконавчу владу правової держави. Створення сильної законодавчої та судової влади дозволяє скоротити повноваження адміністрації, демократично ІЇ формувати, направляти і контролювати. Активізація роботи законодавчих органів, розвиток адміністративної юстиції, утворення господарських судів і ряд інших заходів - це важливі кроки в реалізації ідеї поділу влади. Діючим чинником демократизації управління є закон. Він додає формальну визначеність діяльності суб'єктів управління, упорядковує її, чітко встановлює їхні повноваження, створює перешкоду сваволі. За допомогою законів представницькі органи направляють діяльність виконавчо-розпорядницького апарату, передбачають відповідальність суб'єктів управління за протиправні службові дії, спонукають службовців правомірно використовувати свої повноваження і виконувати службові обов'язки.

Ще одним чинником протидії демонізму адміністративної влади є високий рівень професійної та політичної культури державних службовців. Здатність посадових осіб прислухатися до громадської думки, поважати представників народу, відповідати перед ними за свої дії, постійно пам'ятати про межі своєї влади можлива в умовах міцних демократичних установок у державному управлінні і високого рівня правової культури суспільства. Дуже важливо, щоб такі категорії, як «підпорядкування закону», «відповідальність перед представницьким

>>>170>>>

органом», «повага прав громадянина», стали правовими і політичними цінностями, соціально усвідомленими та сприйнятими кожною посадовою особою.

Саме тому у всіх демократичних країнах світу важливого значення надають професійній підготовці державних службовців. Спеціальність public administration існує у провідних університетах Західної Європи і США. Як приклад можна навести Американський університет у Вашингтоні. Тут створено Школу державних справ. Школа має три кафедри: уряду, права і суспільства, державного управління. Студентам викладають курси з державного управління, політичних наук, права, управління державними фінансами, розвитку людських ресурсів. Акцент на вивченні політичних наук зроблено не випадково.

Динамічний процес соціальних змін наприкінці XX ст. потребує принципово нових якостей і навичок від професійних державних службовців і керівників. Вони повинні володіти сучасними методами і засобами реформування державних організацій, мати здібності управляти інноваційними процесами, переборювати соціальну та організаційну інертність бюрократичних структур. Це передбачає глибокі знання теорії політики, управління, конфліктології, політичного аналізу, теорії прийняття рішень, соціального прогнозування. Усі програми об'єднані однією метою - розвинути в кожному студенті здібності вченого, фахівця і лідера.

В Україні також підготовлено пакет документів для відкриття у вищих навчальних закладах нової спеціальності 8.000.007 «Адміністративний менеджмент». Міністерство освіти і науки України включило її в перелік спеціальностей вищої освіти і надало право вищим навчальним закладам України готувати фахівців цього профілю.

Перефразуючи А. Барбюса, можна сказати, що професійне політичне об'єднання допоможе державним адміністраторам «перекласти» ідеї та дії політиків з «державної» і «політичної» мови на мову «цивільну». Саме тому державне адміністрування визнане усім цивілізованим світом як особливо важлива для суспільства діяльність, що виникла на перетині політичної теорії і практики.

На відміну від моделі бюрократії за М. Вебером, сучасній моделі адміністративно-державної діяльності властиві дуже складні характеристики. Це обумовлено тим, що значний вплив на управлінський процес наприкінці XX ст. робить науково-технічна революція, і зокрема нові інформаційні технології. Такі технології використовують як оперативний засіб раціоналізації управлінської діяльності, без чого

>>>171>>>

уявити сучасну систему адміністративно-державного управління вже неможливо.

Постараємося виділити основні характеристики адміністративно-державної діяльності в 90-ті роки XX ст.:

- розроблення, здійснення й оцінювання державних програм з використанням сучасних методів соціально-політичної і соціально-економічної діагностики, ідентифікації та розпізнавання образів, збирання інформації та її комп'ютерна обробка (за допомогою методів математичного моделювання соціальних процесів під час розробки управлінських рішень на локальному, регіональному і національному рівнях);

- прогнозування та облік у практичній діяльності позитивних і негативних тенденцій у розвитку суспільних явищ, розроблення заходів щодо локалізації та усунення недоліків, визначення потреби в змінах і нововведеннях і здійснення практичних дій щодо їх реалізації;

- аналіз, узагальнення та інтерпретування соціальних, політичних і економічних показників, що характеризують стан району, регіону, країни;

- організація та проведення емпіричних досліджень з вивчення соціально-політичних і соціально-економічних процесів у області (регіоні, країні) для пошуку оптимальних управлінських рішень і їх прийняття;

- застосування раціональних прийомів пошуку, оброблення, збереження і використання необхідної соціальної, політичної, економічної і наукової інформації.

Динамічно змінюється і стиль адміністративно-державного управління. Якщо чиновники на початку XX ст. уникали ризикованих дій, не любили змін, боялися помилок, оскільки вони були адміністративно карні, то наприкінці XX ст. стиль адміністративно-державного управління принципово змінився. Можна порівняти стиль «ідеального» бюрократа за М. Вебером зі стилем «ідеального» сучасного чиновника державного апарату в 90-ті роки.

Ідеальний бюрократ:

- уникає ризику;

- займається рутинною діяльністю, виконуючи тільки те, що задано;

- зосереджує увагу на самій діяльності;

- не любить змін;

>>>172>>>

— намагається не допускати помилок, бо вони адміністративно

карні;

— зосереджує увагу на обмеженнях;

— висуває на перший план безпеку;

— не має бажання переучуватися. Сучасний чиновник:

— йде на ризик у необхідних ситуаціях;

— постійно приймає інновації;

— концентрується на результатах діяльності;

— прагне до змін;

— ставиться до помилок із розумінням і вчиться на них;

— зосереджує увагу на можливостях, що з'являються;

— висуває на перший план необхідність досягнень;

— прагне постійно підвищувати кваліфікацію.

Але на цьому розбіжності з моделлю бюрократії за М. Вебером не закінчуються.

Кожен, хто мав справу з державними службовцями, може підтвердити, що бюрократія не так байдужа, передбачувана та певна, як її описує М. Вебер. У системі державної адміністрації, як у будь-якій іншій організації, імпровізація, відступ від форми і прагнення створити враження під час прийняття рішень - звичайні явища. Державні службовці рідко діють в стерильних умовах, як передбачав М. Вебер.

Далі бюрократія за М. Вебером слугує високостратифікованому авторитарному суспільству — такому, у якому середній громадянин «не заперечує» бюрократу. Демократичні країни Європи й Америки наприкінці XX ст. — це вже зовсім інше суспільство, у якому і звичайні громадяни, і законодавці, не хвилюючись, критикують державну адміністрацію, закликають створювати комісії з розслідування для пояснення дій високопоставлених державних службовців.

Сьогодні державні чиновники на високих політичних посадах змушені прислухатися до настроїв громадськості і зважати на думки в парламенті. Вони не діють тільки на підставі прецеденту чи зафіксованих правил. Експерти ООН з адміністративно-державної діяльності вважають, що до адміністративно-державного управління необхідний новий підхід. Принципового значення набуває більш широка участь громадськості у визначенні цілей розвитку, розробці планів і прийнятті рішень з державних програм і проектів, а також з їхнього здійснення. Для того щоб адміністративно-державна діяльність була успішною, вона має приводити до змін у загальних настроях, буднях і способі життя громадян.

>>>173>>>

Крім цього, структура державних служб до кінця XX ст. перетерпіла істотні зміни в багатьох країнах. До середини 70-х років основний наголос в адміністративно-державному управлінні робився на ділові якості професійних державних службовців, їхню політичну нейтральність і гарантований термін перебування на посаді. Однак з кінця 70-х років важливого значення почали приділяти політичній лояльності, а в ряді випадків і активній політичній ролі державних службовців (особливо тих, які займають високі посади в адміністративному управлінні). На практиці це означає більш швидку перестановку в рядах старших адміністраторів і додання політичного характеру певним посадам. У деяких країнах (США, Франція) співробітники цивільних служб стають членами партій і партійними функціонерами.

Німецькі політологи Г. Шмідт і X. Трайбер розробили ідеальний тип сучасної «політичної бюрократії». Вони зіставили основні характеристики адміністративно-державної діяльності наприкінці XX ст. з діяльністю бюрократії «класичного типу».

Діяльність «класичної бюрократії»:

- орієнтація на «загальне благо», «суспільні інтереси» і т. ін.;

- переконання в тому, що проблеми необхідно вирішувати на суто діловій основі, політично нейтрально;

- плюралістична політична смуга забезпечення (парламент, партії, групи інтересів і т. ін.) у принципі розглядається як зайва і навіть небезпечна;

- відкидається участь мас у політиці та управлінні;

- обов'язкова рівність як політична мета;

- слабка взаємодія між бюрократами і політиками;

- елітна солідарність (переконаність у тому, що чиновники держапарату мають являти собою еліту в моральному та інтелектуальному відношенні);

- орієнтація на процедурні способи діяльності. Діяльність «політичної бюрократії»:

- орієнтація на різні політичні групи, інтереси та цілі;

- переконання в тому, що проблеми необхідно вирішувати в процесі політичних переговорів шляхом досягнення компромісів;

- плюралістична політична смуга забезпечення визнається необхідною для проведення в життя політичних і державних рішень;

- в принципі схвалюється політична активність мас;

- схвалюється рівність як політична мета;

>>>174>>>

- відносно інтенсивна взаємодія між бюрократами і політиками;

- незначна елітна солідарність;

- орієнтація на програмні та проблемні методи діяльності (участь у розробленні й оцінюванні державних програм, прийнятті рішень).

Коментуючи схему німецьких політологів, варто підкреслити, що тези про орієнтацію бюрократії на різні політичні групи і партії і навіть про певну політичну самостійність вищого чиновництва в прийнятті рішень сьогодні практично не заперечують західні політологи. Усе зростаюча масштабність і технічна комплексність державного управління припускають, що чиновники самі вирішують багато завдань, які мають політичне значення.

Слід зазначити, що деякі вчені негативно інтерпретують зростаючу політизацію адміністративного процесу. Так, англійський політолог Б. Хідей стверджує, що сучасна бюрократія намагається управляти політиками. Як мінімум, чиновники здійснюють значний вплив на політику міністра. Вони приймають рішення, які міністр лише візує чи про які йому навіть не доповідають. На більш високому рівні влади великі чиновники, діючи індивідуально, планують автономну політичну стратегію і намагаються нав'язати її міністру. Вони можуть навіть проводити обструкцію політики міністра, використовуючи маневри, що ведуть до відстрочки прийняття рішень, або висуваючи технічні аргументи, чи знаходячи союзників у інших міністерствах чи серед груп тиску. Нарешті, найнегативніша інтерпретація зводиться до того, що не тільки окремі чиновники, але й уся вища адміністрація виступає згуртовано за певну політику і намагається її диктувати уряду.

Однак твердження Б. Хідея про єдину політику, яку проводить вища адміністрація, зовсім справедливо викликає заперечення багатьох учених. Американський політолог Н. Глік звертає увагу на те, що значна структурна роздробленість держапарату заважає виробленню загальної політичної стратегії бюрократії. Він думає, що сукупність цілей і цінностей високопоставлених посадових осіб не утворює єдиної політичної доктрини.

Остання точка зору є більш переконливою. Варто додати, що вищі посади в держдепартаменті заповнюються, як правило, «патронажними» методами, що означає періодичну змінюваність великих адміністраторів. Це також перешкоджає виробленню єдиної стратегії бюрократичного апарату. Разом з тим теза про те, що бюрократія перетворилася в реальну політичну силу сучасної держави, не викликає заперечень.

>>>175>>>