Государственный долг

Как и Российская Федерация, субъекты РФ могут вступать в кредитные отношения в качестве заемщиков, кредиторов и гарантов. В количественном отношении здесь преобладает заемная деятельность.

Займы субъектов РФ. Совокупность долговых обязательств субъекта РФ образует государственный долг субъекта РФ. Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в виде обязательств (ст. 99 БК ):

- по государственным ценным бумагам субъекта РФ;

- бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;

- кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков, международных финансовых организаций;

- государственным гарантиям субъекта РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ не могут существовать в иных формах, за исключением перечисленных выше.

Субъекты РФ получили право заимствовать средства в соответствии с Федеральным законом 1993 г. № 4807-1 из иных бюджетов, у коммерческим банков или выпускать займы на инвестиционные цели. Этим же законом предусмотрено, что максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов будет установлен дополнительно. Такая мера вполне оправданна, поскольку опыт развитых стран Запада дает нам многочисленные примеры банкротства отдельных территорий, в том числе и таких крупных городов, как Нью-Йорк. Однако долгое время заемная деятельность территорий в пределах нашего государства законодательно не ограничивалась.

Первые ограничения заемной деятельности субъектов Федерации были установлены указами Президента. Однако они касались только тех субъектов, которые размещали свои заимствования на внешних рынках.

Бюджетный кодекс ввел следующие ограничения.

1. В статье 107 БК РФ предусмотрено, что предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Для субъекта РФ, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п. 4 ст. 130 БК РФ (субъекты РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ), предельный объем долга не должен превышать 50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Однако из этого ограничения есть исключение, введенное Законом от 9 апреля 2009 г. № 58-ФЗ. До 1 января 2013 г. в случае утверждения законом субъекта РФ в со­ставе источников финансирования дефицита бюджета кредитов, привлекаемых от других бюджетов бюджетной системы РФ, предельный объем государственного долга субъекта РФ может превысить указанные ограничения.

2. Согласно ст. 111 БК РФ предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом о бюджете, по данным отчета об исполнении бюджета за финансовый год не должен превышать 15% объема расходов бюджета, за исключением расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ.

Внутренние займы субъектов РФ. В середине 1990-х годов объемы заимствований территорий быстро увеличивались. Среди регионов, выпустивших и успешно разместивших займы, были не только экономически развитые регионы, такие как Татарстан, Московская обл., Санкт- Петербург, Москва, но и экономически слабые регионы. Средства, привлекаемые путем выпуска ценных бумаг, явились важным источником финансирования расходов бюджета для ряда территорий, например для Санкт-Петербурга, Ленинградской и Астраханской областей.

Не у всех субъектов, вступивших на путь региональных заимствований, все проходило гладко. За исключением займов Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Нижегородской областей, неудачи большинства эмитентов состояли в том, что им не удавалось разместить выпуски целиком, что, во-первых, корректировало в нежелательную сторону ожидаемый объем бюджетных поступлений, а во-вторых, не позволило реализовать программы, под которые и осуществлялись заимствования. Наконец, многие столкнулись с трудностью своевременного погашения долговых обязательств, что дестабилизировало финансовый рынок.

После 18 августа 1998 г. многие субъекты РФ также были вынуждены прибегнуть к реструктуризации своей задолженности. В XXI в. до начала финансового кризиса рынок субфедеральных займов активно развивался. В 2009 г. под влиянием кризиса доходы региональных бюджетов резко снизилось, а расходы сократились в значительно меньшей степени. По этой причине субфедеральные заимствования приобрели особую актуальность. Однако неустойчивость фондового рынка затрудняла размещение облигаций, поэтому для большинства субъектов РФ единственным источником долгового финансирования стали кредиты банков. В то же время рынок публичного долгового финансирования, представленный субфедеральными и муниципальными облигациями, несмотря на кризис в среднем за 2009 г. превышал 380 млрд. руб. На конец мая 2010 г. суммарный объем облигаций субъектов РФ возрос и оценивался уже в 425 млрд. руб. Основной объем операций приходился на бумаги г. Москвы.

Наиболее крупным заемщиком среди субъектов РФ является Москва. В 2009 г. суммарно она привлекла на долговом рынке в городской бюджет 115 млрд. руб., а 20 млрд. составили кредиты из федерального бюджета. Доходность облигаций Москвы в 2009 г. колебалась очень сильно. В период плановой девальвации рубля, которую проводил Банк России с начала года, Москва размещала самые короткие облигации — со сроком обращения 1 год. Спроса на них практически не было, потому что в то время было выгоднее зарабатывать на конвертации валют. Чтобы привлечь инвесторов, доходность облигаций устанавливалась в районе 17%.

С окончанием девальвации рубля резко возрос спрос на облигации Москвы, снизилась и их доходность. Эта тенденция, несмотря на резкое увеличение объема заимствований, привела к снижению доходности, которая в начале 2010 г. составила 6,5% по коротким облигациям и до 9% по самым длинным, находящимся в обращении. В основном размещались облигации со сроком погашения до семи лет. Основными покупателями облигаций г. Москвы являются коммерческие банки.

Внешние займы территорий. Впервые разрешение на выпуск внешних займов территориями было предоставлено указом Президента РФ от 4 апреля 1997 г. № 304 «О выпуске внешних облигационных займов органов исполнительной власти г. Москвы, Санкт- Петербурга и Нижегородской области». В соответствии с этим указом приказом Министерства финансов РФ от 8 апреля 1997 г. № 32н были утверждены стандарты эмиссии внешних облигационных займов органов исполнительной власти Москвы, Санкт-Петербурга и Нижегородской области.

Позднее разрешения на размещение внешних облигационных займов было дано Орловской, Челябинской, Самарской областям и другим субъектам РФ. Однако на практике только три первые территории и успели разместить валютные займы до кризиса 1998 г. Полученные средства были вложены в инвестиционные проекты, признанные приоритетными для данных субъектов. Так, Нижний Новгород осуществил финансирование производства автобусов марки ПАЗ, автомобилей «Соболь», восьмиместных гражданских самолетов «Гжель», строительства мясокомбината.

В связи со значительным увеличением курса доллара по отношению к рублю субъекты РФ — заемщики испытывали сложности с погашением своих долговых обязательств. Несмотря на это Москва и Санкт-Петербург своевременно и в полном объеме осуществляли платежи. Только Нижегородская область допустила просрочку: она впервые не выполнила своих обязательств в октябре 1999 г.

В соответствии со ст. 104 БК РФ (положение вступает в силу с 1 января 2011 г.) субъекты РФ, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних расчетных лет не превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, начиная с очередного финансового года вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга и (или) финансирования дефицита своего бюджета.

Субъекты РФ, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних лет превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения своего внешнего долга. При этом в текущем финансовом году объем внешних заимствований не может превышать объем обязательств по погашению в текущем финансовом году имеющегося на начало года внешнего долга субъекта РФ без учета обязательств по гарантиям, выраженным в иностранной валюте.

Субъекты РФ как кредиторы. Субъекты РФ, как и сама Федерация, имеют право предоставлять бюджетные кредиты и государственные гарантии и на практике этим правом пользуются. Законы о бюджетах большинства субъектов РФ обычно предусматривают предоставление кредитов предприятиям, находящимся на их территориях, а также муниципальным образованиям.

В условиях финансового кризиса объемы бюджетных кредитов, предоставляемых субъектами РФ, возросли.