Сущность и состав территориальных финансов

 

В современном мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Во многих странах обязательный компонент демократического государственного строя — местное самоуправление, осуществляемое самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на территориальные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имуще­ственными и финансово-бюджетными правами.

В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территориальные финан­сы, которые охватывают территориальные бюджеты (в Российской Федерации — это собственно республиканские в составе РФ, крае­вые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствова­ния, используемые для удовлетворения территориальных потребно­стей. Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

Таким образом, территориальные финансы — это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход, фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий.

В последние десятилетия во многих государствах наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, а сфера их использования расширяется. Величина территориальных финансов растет и во многих странах составляет превалирующую часть фи­нансовых ресурсов государства.

Через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финанси­рование муниципальных объектов образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. За счет средств территориальных бюджетов стали финансиро­ваться не только общеобразовательные школы, но и высшие и средние специальные учебные заведения, крупные объекты здраво­охранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопоряд­ку, охране окружающей среды и др.

С помощью территориальных финансов государство осуществля­ет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, во­енных и других условий отстали в своем экономическом и социаль­ном развитии от других районов страны. Для преодоления такой от­сталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а так­же налогов вышестоящих бюджетов. Территориальным бюджетам выделяются отчисления от федеральных налогов, а также субвенции, т.е. финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюдже­тов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.).

Состав территориальных финансов. Территориальные финансы можно охарактеризовать и как совокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Главное направление использования территориальных финансов —финансовое обеспечение социальной и частично производственной инфраструктуры. Основным источником ее финансирования стали бюджетные ассигнования и средства субъектов хозяйствования (предприятия, организации).

Основной составной частью территориальных финансов явля­ются региональные бюджеты. В современных условиях все в большей степени территориальные органы власти призваны обеспечить ком­плексное развитие регионов, пропорциональное развитие производ­ственной и непроизводственной сфер на подведомственных террито­риях. Значительно возрастает их координационная функция в эко­номическом и социальном развитии территорий. Указанные факторы вызывают необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы территориальных органов власти, решения ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов территорий.

Одним из звеньев территориальных финансов являются средства субъектов хозяйствования: 1) финансовые ресурсы пред­приятий, находящихся в муниципальной собственности (как пра­вило, коммунальные предприятия); 2) финансовые ресурсы пред­приятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирова­ние социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов.

Субъекты хозяйствования для социальной поддержки своих ра­ботников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения и объекты для отдыха. В нашей стране, особенно в новых городах, возникших на базе строящихся предприятий, нередко почти вся социальная ин­фраструктура находится в ведомственном подчинении. Поэтому в общем объеме территориальных финансов превалируют средства предприятий, направляемые на социальное развитие.

 

Правовой основой функционирования территориальных финан­сов являются законодательные акты, изданные в России с 1991 г.

Органы государственной власти субъектов Российской Федера­ции наделены бюджетными правами в соответствии с Конституци­ей РФ и Бюджетным кодексом РФ.

Субъекты Российской Федерации вправе издавать свои законо­дательные акты, регламентирующие бюджетные правоотношения на подведомственной территории.

В области регулирования бюджетных правоотношений к веде­нию субъектов Российской Федерации относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения региональных бюджетов, осуществления кон­троля за их исполнением и утверждения отчетов об испол­нении бюджетов субъектов Российской Федерации;
• составление и рассмотрение проектов бюджетов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
• распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюдже­том субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
• определение порядка направления в бюджет субъекта Рос­сийской Федерации доходов от использования собственно­сти субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюд­жета субъекта Российской Федерации;
• разграничение полномочий по осуществлению расходов ме­жду бюджетом субъекта Российской Федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
• установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;
• определение перечня и порядка осуществления государст­венных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;
• осуществление государственных внутренних и внешних за­имствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.

Представительные органы субъектов Российской Федерации вправе вводить региональные налоги и сборы, устанавливать разме­ры ставок по ним и вводить налоговые льготы в пределах прав, предоставленных* налоговым законодательством Российской Феде­рации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъ­ектов Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете. Однако отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъ­ектов Российской Федерации в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Российской Федера­ции, предоставляются только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефи­цита бюджета субъекта Российской Федерации и размера государст­венного долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом РФ.

Правовой основой функционирования местных бюджетов в Российской Федерации являются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый в 2003 г.

В Конституции РФ (ст. 132) зафиксировано, что органы местно­го самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и ис­полняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Вопросы местных бюджетов нашли отражение в ст. 15 Налого­вого кодекса, где установлены виды местных налогов и сборов.

Компетенция органов местного самоуправления в бюджетной сфере определена в ст. 9 Бюджетного кодекса, в которой к ведению органов местного самоуправления в регулировании бюджетных пра­воотношений отнесено:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и ут­верждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
• составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществле­ние контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
• определение порядка направления в местные бюджеты дохо­дов от использования муниципальной собственности, мест­ных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
• определение порядка осуществления муниципальных заим­ствований;
• осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Бюджетным кодексом также определены полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюд­жетов. Представительные органы местного самоуправления могут вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять льготы по их уплате в пределах прав, опреде­ленных налоговым законодательством Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе предоставлять налого­вые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обя­зательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налого­вым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете. Однако отсрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм федеральных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, предоставляются только при отсутствии задолженно­сти по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами дру­гих уровней бюджетной системы Российской Федерации и соблю­дении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом.

В Бюджетном кодексе (гл. 16) зафиксированы права муници­пальных образований на получение финансовой помощи из регио­нальных бюджетов.

Важным шагом в развитии финансово-бюджетных прав местных органов самоуправления стал Закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 авгу­ста 1995 г. №154-ФЗ и новая редакция этого Закона от 6 октября 2003 г. В Законе зафиксировано, что федеральные органы государ­ственной власти, органы государственной власти субъектов Россий­ской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям (го­родам, районам, поселкам, селам) минимальные местные бюджеты, что минимально необходимые расходы местных бюджетов устанав­ливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Далее говорится, что доходная часть минимальных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе феде­ральным законом и законами субъектов Российской Федерации доходных источников.

Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соот­ветственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Россий­ской Федерации. Кроме того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, при­нятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компен­сируются органами, принявшими решения. Решения этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах, пере­данных им в качестве компенсации средств.

В Законе установлено, что бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселе­ний, входящих в состав муниципального района (без учета меж­бюджетных трансфертов), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских по­селений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов от­дельных населенных пунктов (внутригородских территорий), не яв­ляющихся муниципальными образованиями.

Составление, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением органы местного самоуправления осуществляют самостоятельно, но соблюдая требования, установ­ленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Исполнительные органы местного самоуправления обеспечива­ют сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установ­ленных федеральными законами требований к регулированию бюд­жетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муници­пального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Представительные органы местного самоуправления рассматри­вают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, контро­лируют исполнение бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, ведущих контроль за исполнением бюджетов, осу­ществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодек­сом, иными правовыми актами бюджетного законодательства Рос­сийской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами ор­ганов местного самоуправления.

Для составления проектов бюджетов местные финансовые орга­ны имеют право на получение информации от финансовых органов вышестоящего уровня бюджетной системы.

Так, финансовые органы муниципальных районов получают от финансовых органов субъектов Российской Федерации следующие материалы:

· предполагаемые изменения отчислений по закрепленным за местными бюджетами доходам;

· порядок формирования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и распределение его средств;

· субвенции и дотации, которые предполагается передать мест­ным бюджетам.

Распорядителем средств местного бюджета является орган местно­го самоуправления. Он распределяет бюджетные средства по подве­домственным получателям бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств:

· составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджет­ных обязательств по подведомственным получателям бюджет­ных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет;

· определяет задания по предоставлению муниципальных услуг получателя бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;

· утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

· осуществляет контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств как орган исполнительной власти, а также должностные лица распорядителя бюджетных средств отвечают за:

· целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств;

· достоверность и своевременное представление установ­ленной отчетности и другой информации, связанной с ис­полнением бюджета;

· своевременное составление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств;

· своевременное представление бюджетной росписи и ли­митов бюджетных обязательств по подведомственным полу­чателям и распорядителям бюджетных средств в орган, ис­полняющий бюджет;

· утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

· соответствие бюджетной росписи показателям, утвержден­ным решением о бюджете;

· соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставле­ние государственных или муниципальных услуг при утвер­ждении смет доходов и расходов;

· эффективное использование бюджетных средств.

Получателями бюджетных средств являются бюджетные учреж­дения или иные организации, имеющие право на получение бюд­жетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответ­ствующий год.

Получатели бюджетных средств имеют право на:

· своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной роспи­сью размером с учетом сокращения и индексации;

· своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассиг­нованиях и лимитах бюджетных обязательств;

· компенсацию в размере недофинансирования.

Получатели бюджетных средств обязаны:

· своевременно подавать бюджетные заявки или иные доку­менты, подтверждающие право на получение бюджетных средств;

· эффективно использовать бюджетные средства в соответст­вии с их целевым назначением;

· своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе;

· своевременно и в полном объеме вносить плату за пользо­вание бюджетными средствами, предоставленными на воз­мездной основе;

· своевременно предоставлять отчет и иные сведения об ис­пользовании бюджетных средств.

Исполнительный орган местного самоуправления может вно­сить в исполнительный орган власти субъекта РФ предложение по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти бюджетных нормативов и показателей. Разногласия по этим вопросам рассматриваются в исполнительном органе власти субъек­та РФ. Результаты рассмотрения разногласий отражаются в состав­ляемом протоколе, в котором даются обоснования предложений и отказов. В случае необходимости создается на паритетных началах согласительная комиссия. Решение согласительной комиссии дово­дится до сведения нижестоящих и вышестоящих органов власти. Окончательное решение принимается вышестоящими представи­тельными органами власти.

Временная финансовая администрация. В соответствии с Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131 существенно повысилась ответствен­ность органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

В ст. 74 этого Закона установлено, что в случае нецелевого рас­ходования субвенций из федерального бюджета или бюджета субъ­екта РФ, если это установлено соответствующим судом, а глава му­ниципального образования или глава местной администрации не приняли в пределах своих полномочий мер по исполнению реше­ния суда, высшее должностное лицо субъекта РФ может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной власти.

Статья 75 этого Закона устанавливает, что отдельные полномо­чия органов местного самоуправления могут временно осуществ­ляться органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации в случаях:

1) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установ­ленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образова­ний в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолжен­ность муниципальных образований по исполнению своих бюджет­ных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Россий­ской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

2) если при осуществлении отдельных переданных государст­венных полномочий в связи с предоставлением субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено не­целевое расходование бюджетных средств либо нарушение Консти­туции Российской Федерации, федерального закона, иных норма­тивных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Если произошли нарушения, указанные в первом случае, то по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Фе­дерации (руководителя высшего исполнительного органа государст­венной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представи­тельного органа муниципального образования, главы муниципаль­ного образования решением арбитражного суда субъекта Россий­ской Федерации бюжет вводиться временная финансовая админист­рация.