НАХОДЯЩИЕСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Есть несколько объяснений тому, что земельным законодательст­вом определены некоторые особые правила приобретения прав на зе-

ЗК РФ. Ст. 39.

мельные участки гражданами и юридическими лицами из земель, на­ходящихся в государственной или муниципальной собственности¹.

Первое заключается в том, что при переходе прав на земельный уча­сток частным лицам естественным образом сокращается площадь земель, находящихся в так называемой публичной собственности. Поэтому про­цедура перехода требует обеспечения не только прав и интересов лиц, приобретающих земельные участки, но и соблюдения интересов государ­ства, муниципального образования, общества. Для этого вводятся ограни­чения оборота земельных участков, а также условия, уменьшающие воз­можность злоупотреблений со стороны должностных лиц, предоставляю­щих земельные участки.

Второе объяснение связано с тем, что в Российской Федерации не завершена земельная реформа и большой перечень земельных участ­ков переходит из государственной собственности в собственность гра­ждан и юридических лиц в особом порядке. Например, приобретение земельных участков, находящихся у граждан на праве пожизненного наследуемого владения², а также граждан и юридических лиц, не пре­дусмотренных ст. 20 ЗК РФ в качестве обладателей права постоянного (бессрочного) пользования.

При этом действующим законодательством уделено внимание от­дельным вопросам предоставления прав на земельные участки из го­сударственной собственности: для определенных целей — под застрой­ку, а также на основании установленных видов права — собственности и аренды, постоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного срочного пользования, а также сервитута.

Переход права собственности на земельные участки из государст­венной или муниципальной собственности в собственность граждан именуется приватизацией.

Особенности приобретения прав на земельные •участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности

Распоряжение земельной собственностью, как и любой другой, может происходить по воле собственника и на основании закона. Поскольку государственная и муниципальная собственность — это особый вид собственно­сти, законодательством (в качестве проявле­ния этой воли) могут быть установлены раз­личные, не противоречащие Конституции РФ правила владения, пользования и распо­ряжения государственными и муниципальными землями. Так, земель­ным законодательством определено, кем осуществляется распоряже­ние землей, а также устанавливается мера (ограничения) действий уполномоченных органов и должностных лиц.

Поэтому Земельным кодексом РФ и определено, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной

¹ В государственной собственности — до разграничения государственной
собственности на землю на федеральную, субъектов РФ и муниципальную.
О разграничении государственной собственности см. § 2 главц 4.

² ЗК РФ. Ст. 21.

 

собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в по­рядке и на основаниях, предусмотренных земельным законодательством.

Земельным правом в настоящее время установлено правило, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юри­дических лиц осуществляется за плату. Только за плату, размер кото­рой устанавливается Земельным кодексом РФ, земельные участки предоставляются в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.

Возможно и бесплатное предоставление земельных участков граж­данам и юридическим лицам Российской Федерации, но лишь в слу­чаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ, федеральными зако­нами и законами субъектов Российской Федерации.

Не определяется, когда и в каких случаях уполномоченные орга­ны вправе предоставлять не изъятые из оборота и не ограниченные в обороте земельные участки из государственной или муниципальной собственности. Вправе эти органы и отказать в предоставлении таких земельных участков, за исключением следующих случаев: не допуска­ется отказ в предоставлении земельных участков из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан и юриди­ческих лиц: земельных участков для строительства, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота; установленного феде­ральным законом запрета на приватизацию земельных участков; ре­зервирования земельных участков для государственных или муници­пальных нужд.

Также не допускается отказ в предоставлении в собственность гра­ждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в оборо­те и находящихся в государственной или муниципальной собственно­сти, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собст­венность граждан и юридических лиц.

Однако не следует понимать эти положения и так, что любой об­ратившийся в соответствующие органы может получить земельный участок в собственность. Предоставление участков из публичной соб­ственности подчиняется также и законодательству о планировании использования земель, которое, в частности, должно предполагать, для каких целей будет использоваться тот или иной земельный уча­сток из государственной или муниципальной собственности.

Такие случаи предусмотрены в настоящее время для предоставле­ния земельных участков в собственность гражданам, ранее использо­вавшим их на основе права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения¹. При этом Земельным ко­дексом РФ установлено, что граждане, обладающие земельными уча­стками в этом случае, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно (т. е. каждый уча­сток — один раз) бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном насле­дуемом владении земельный участок, при этом взимание дополни­тельных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральны-

ми законами, не допускается. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в исполнительный ор­ган государственной власти или орган местного самоуправления, пре­дусмотренные ст. 29 ЗК РФ.

Кроме того, безусловно бесплатно предоставляется право безвоз­мездного срочного пользования.

Основания бесплатного приобретения земель из государственной или муниципальной собственности могут быть предусмотрены толь­ко федеральными законами или законами субъектов РФ. Таким образом, с момента вступления в силу ЗК РФ основания для бес­платного приобретения земель из государственной собственности гражданами или юридическим лицами, предусмотренные указами Президента РФ, теряют силу.

Особое значение для реализации отношений по поводу приобре­тения земельных участков из государственных земель сельскохозяйст­венного назначения имеет ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», со­гласно которой до введения в действие Федерального закона об обо­роте земель сельскохозяйственного назначения иностранные гражда­не, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды; приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государ­ственной или муниципальной собственности, не допускается.

Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков

Для распоряжения землями, находящимися в государственной или муниципальной собст­венности, весьма важным является то, каким образом решается в праве вопрос о субъекте, обладающем правом распоряжения этими землями.

Согласно действующему земельному законо­дательству¹ правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в государст­венной собственности, наделены органы госу­дарственной власти (федеральной, субъекта РФ), осуществляющие управление и распоряжение государственным имуществом, в соответствии с их компетенцией.

При этом федеральный орган государственной власти устанавли­вается законодательством федеральным и орган государственной вла­сти субъекта РФ соответственно законодательством субъекта РФ, если речь идет о распоряжении собственностью субъекта РФ.

Правом предоставления земельных участков из земель, находя­щихся в муниципальной собственности, наделены органы местного самоуправления, которые определяются нормативными актами мест­ного самоуправления.

Решение органа государственной власти или органа местного са­моуправления о предоставлении земельного участка является первым

 

¹ ЗК РФ. Ст. 20, 21.

ЗК РФ. Ст. 29.

 

и основным юридически значимым действием при переходе права на земельный участок, находящийся в государственной или муниципаль­ной собственности. Оно является выражением воли собственника по отчуждению участка. При безвозмездной передаче земельного участка решение является основанием для отвода и государственной регистра­ции прав на участок. При возмездном отчуждении — основанием для заключения договора.

Однако следует обратить внимание на то, что настоящее прави­ло, установленное Земельным кодексом РФ, будет действовать в полной мере только после фактического разграничения государст­венных земель на федеральные земли, земли субъектов РФ и муни­ципальные. До этого момента распоряжение государственными зем­лями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное (ч. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельно­го кодекса Российской Федерации»).

НормыДо принятия Земельного кодекса РФ на фе-

предоставления деральном уровне (и тем более на уровне

земельныхфедерального закона) длительное время не

участковбыли установлены правила об определении

предельных размеров (максимальных или

минимальных) для предоставления земельных участков из государст­венной или муниципальной собственности. Установление подобных норм связано в том числе со стремлением государства урегулировать и проконтролировать процессы приватизации земельных участков.

При этом предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садовод­ства, огородничества, животноводства, дачного строительства, уста­навливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строи­тельства — нормативными правовыми актами органов местного само­управления.

Для целей, не указанных в приведенным выше перечне, предель­ные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами зем­лепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.

Помимо ЗК РФ ранее порядок определения норм для бесплатного предоставления земельных участков был установлен Указом Президен­та РФ от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бес­платной передачи земельных участков в собственность граждан»¹.

Данным Указом было, в частности, установлено, что при опреде­лении среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собст-

¹ Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 12 марта 1992 г. № П. Ст. 561.

венность вся площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сель­скохозяйственных предприятий района, за исключением земель, пе­редаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, делится на суммарную численность лиц, рабо­тающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работав­ших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе). При этом в число лиц, работающих в сельском хозяйстве, включаются только работники колхозов и совхозов, других сельско­хозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств. В число лиц, занятых в социальной сфере на селе, включаются работники предприятий, организаций и учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий.

Право устанавливать дифференцированную среднюю норму бес­платной передачи земли в собственность по выделяемым на террито­рии района зонам с различной плотностью сельского населения пре­доставлено Указом главам местной администрации сельских районов по представлению земельных комитетов. Контроль за исполнением Указа был возложен на органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных обра­зований.

Нормы предоставления земельных участков закреплены и некото­рыми нормативными актами субъектов Российской Федерации, на­пример г. Москвы и Московской области. Приобретение правОсобые нормы предусмотрены действующим

на земельныеземельным законодательством в отношении

участки, которыеусловий приобретения земельных участков из

находятсягосударственной или муниципальной собст-

в государственнойвенности с расположенной на них недвижи-

или муниципальноймостью, на которую приобретатель земельно-

собственности^го участка обладает теми или иными установ-

и на которыхленными правами.

расположеныЭти нормы несколько отличаются от общих

здания, строения,норм по приобретению прав на земельный

сооруженияучасток при приобретении строений и соору-

жений, на нем расположенных'.

Смысл исключительного права на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков, которое имеют граждане и юридические лица — собственники зданий, строений, за­ключается в их преимущественном праве на приобретение (закрепле­ние) в собственность земельного участка, на котором расположена указанная недвижимость. При этом следует исходить из того, что дан­ное право целесообразно распространять не только на часть земельно­го участка под недвижимостью и предназначенную для его обслужи­вания в соответствии с установленными градостроительными и ины­ми нормами, но и на все землевладение в определенных до приватизации границах, например при приватизации земельного уча-

См. § 1 настоящей главы.

стка предприятия или товарищества собственников жилья (кондоми­ниума). Это подтверждается и условием определения границ земель­ного участка на основании настоящей статьи, в соответствии с кото­рой границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка.

Общими правилами ЗК РФ установлено', что граждане и юриди­ческие лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположен­ные на земельных участках, находящихся в государственной или му­ниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом.

Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ, федеральными законами.

В случае, если здание (помещения в нем), находящееся на земель­ном участке, не подлежащем разделу, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение дан­ного земельного участка в общую долевую собственность или в арен­ду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не пре­дусмотрено ЗК РФ и федеральными законами.

В случае, если в здании, находящемся на неделимом земельном участке, помещения принадлежат одним лицам на праве собственно­сти, другим лицам на праве хозяйственного ведения или всем лицам на праве хозяйственного ведения, эти лица имеют право на приобре­тение данного земельного участка в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ, феде­ральными законами. При этом договор аренды земельного участка за­ключается с условием согласия сторон на вступление в этот договор иных правообладателей помещений в этом здании.

Федеральные казенные предприятия и государственные или муни­ципальные учреждения — правообладатели помещений в этом здании обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на принадлежащие им помещения.

В случае, если помещения в здании, расположенном на земель­ном участке, не подлежащем разделу, закреплены за несколькими фе­деральными казенными предприятиями и государственными или му­ниципальными учреждениями, данный земельный участок предостав­ляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними по­мещения.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений также имеют право на приобретение земельных участков в собствен­ность в порядке, установленном Земельным кодексом РФ.

¹ ЗК РФ. Ст. 36.

Порядок и условия приобретения прав на земельный участок, как следует из ст. 34, напрямую зависит как от количества лиц, обладаю­щих правами на расположенную на земельном участке недвижимость, так и от их правового статуса, а также от того, на основании какого права (права собственности, хозяйственного ведения и др.) данные субъекты владеют недвижимостью.

Порядок предоставления земельного участка, закрепление его на местности и оформление прав осуществляется на основании ст. 34, законодательства о землеустройстве, государственном земельном када­стре и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством

Нововведением Земельного кодекса РФ яв­ляется разграничение правового регулирова­ния отношений по предоставлению земель­ных участков из государственных и муници­пальных земель для целей строительства и для целей, со строительством не связан­ных.

Нормы о предоставлении земельных участ­ков для целей, не связанных со строительст­вом, направлены прежде всего на обеспече­ние прав и интересов граждан. Так, согласно ст. 34 ЗК РФ в целях обеспечения управления и распоряжения земельными участками, ко­торые находятся в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрач­ности процедур предоставления таких земельных участков органы го­сударственной власти и органы местного самоуправления обязаны:

принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предостав­ления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, по­ступившие до определенного указанными процедурами срока. Не до­пускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом. Данные акты должны соответствовать тем общим к ним требованиям, которые оп­ределены настоящей статьей, а также не должны противоречить иным нормам Земельного кодекса, прежде всего направленным на урегули­рование отношений по возникновению прав на земельные участки;

уполномочить на управление и распоряжение земельными участ­ками и иной недвижимостью специальный орган;

обеспечить подготовку информации о земельных участках, кото­рые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определен­ном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Земельным кодексом РФ установлены также порядок подачи за­явлений о предоставлении земельных участков, порядок принятия решений уполномоченными органами о предоставлении земельных участков из государственной или муниципальной собственности для целей, не связанных со строительством, а также условия заключения договоров.

В качестве одного из основных условий законности предоставле­ния земельных участков на основании настоящей статьи следует на^ звать максимальное обеспечение равных возможностей гражданам и юридическим лицам при приобретении участков, а также условие предоставления достаточно полной и достоверной информации.