Бюрократия

Во всем мире набирает силу тенденция к возникновению «боль­ших правительств». В начале нынешнего столетия на 300 американ­цев приходился один федеральный чиновник, ныне эта пропорция составляет 15:1. В Великобритании, по подсчетам Сэмюэла Файне-ра, количество сотрудников центрального аппарата управления за 100 лет увеличилось десятикратно. Еще более зримый рост числен­ности управленцев имел место в странах с эгалитарно-авторитар­ными режимами, причем падение этих режимов не привело к замет­ному сокращению административного аппарата. Скорее наоборот. Во многих странах «третьего мира» главная статья государствен­ных расходов — содержание бюрократии.

Классической считается теория бюрократии, разработанная Максом Вебером. По его мнению, бюрократия — это необходимый

Бюрокра тия 315

элемент рационально-правовой власти, являющейся продуктом со­циального и политического развития европейской цивилизации. Бюрократическая организация характеризуется: 1) эффективностью, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей меж­ду членами организации, что дает возможность использовать высо­коквалифицированных специалистов на руководящих должностях; 2) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему дол­жностному лицу осуществлять контроль за выполнением задания нижестоящими сотрудниками; 3) формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок; 4) безличностью администра­тивной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организации: каждый из них выступает не как индивид, а как носитель социальной власти и определенной должности. Вебер писал, что бюрократия по своей эффективности так же превосходит другие формы организации уп­равления, как машина — немеханические виды производства.

В современных исследованиях широко применяется подход Фэр-рела Хэди, который предложил различать классическую и полити­ческуюбюрократию. Классическая бюрократия, наиболее близко соответствующая веберовскому описанию, по происхождению свя­зана с абсолютистскими режимами позднего средневековья. Она отличается эффективностью и высоким профессионализмом, но в то же время часто страдает отсутствием гибкости и подозритель­ным отношением к политической деятельности вообще. Страны классической бюрократии — это Франция и Германия. Политичес­кая бюрократия, более свойственная англоязычным странам, легче поддается политическому контролю, отводя себе роль исполнителя воли выборного начальства. Надо заметить, что среди чиновников любой либерально-демократической страны есть носители обеих установок. Уже в последние десятилетия появилась новая разновид­ность бюрократов —люди, получившие высшее политологическое образование и пытающиеся применить свои знания на деле. Они более осознанно воспринимают свое политическое значение, чем их старшие коллеги, изучавшие в студенческие годы юриспруденцию, историю или естественные науки.

316 Невыборные власти

Административные структуры

в условиях либеральной демократии

Существуют разные принципы организации административного аппарата. Наиболее распространенный (хотя и самый двусмыслен­ный) из них — когда подразделения создаются для выполнения определенных задач. Например, почти во всех странах мира есть министерства, ответственные за оборону, образование, транспорт и т. д. Я назвал этот принцип двусмысленным потому, что на самом деле глава исполнительной власти, глава данного подразделения и работающие в нем чиновники могут видеть любую задачу совер­шенно по-разному. Это дезорганизует работу и, кроме того, дает отдельным бюрократам шанс удовлетворять свои корыстные инте­ресы за государственный счет. Канадские чиновники любят гово­рить, что для выполнения своих служебных обязанностей им совер­шенно необходимо ежемесячно ездить в командировки во Флориду (особенно зимой). Иногда административные подразделения фор­мируются для обслуживания отдельных регионов. Так строились британская и итальянская колониальные администрации, которые позволяли никогда не выезжавшему из Европы бюрократу подпи­сывать бумаги, касающиеся строительства дорог где-нибудь в Сомали. Третий принцип организации административного аппара­та — когда создаются ведомства, «специализирующиеся» по отдель­ным группам общества. Хотя этот принцип был изобретен в Европе («министерство труда» Франции во время революции 1848 г.), ныне он шире применяется в США, где объектами государственной опе­ки служат ветераны войн и другие меньшинства. Известный консер­ватизм бюрократии иногда приводит к тому, что ведомство «пере­живает» группу, о которой призвано заботиться. Так, в Италии совсем недавно еще существовало агентство попечения над вдова­ми и сиротами участников... похода Гарибальди! Наконец, в после­дние десятилетия появились подразделения административного аппарата, занятые выполнением однотипных работ, например сбо­ром статистических данных, подсчетами и т. д. Это позволяет не­сколько разгрузить ведомства, организованные по предыдущим трем принципам.

Важнейшей характеристикой административной структуры явля­ется уровень ее централизации. Во-первых, централизованный аппа-

Бюрокра тия 317

рат управления является жестко иерархическим. Каждый чиновник выполняет волю вышестоящего, располагая очень скромными воз­можностями проявлять инициативу и самостоятельно принимать ре­шения. Во-вторых, административная централизация предполагает отсутствие автономии местных органов управления.

Наименее централизованной из существующих либеральных демократий являются, безусловно, Соединенные Штаты. Сама аме­риканская конституция предоставляет значительную автономию каждому из пятидесяти субъектов федерации. Эта норма соблюда­лась почти всегда — может быть, единственным исключением явля­ется краткий период рузвельтовского «нового курса», когда потре­бовалась концентрация власти для преодоления экономического кризиса. Кроме того, федеральной администрации США чужд иерар­хический принцип построения. Ее формальный глава, президент, вынужден постоянно конкурировать за контроль над бюрократией с Конгрессом, заинтересованными группами и т. д. Некоторые по­литологи считают такой уровень административной децентрализа­ции нежелательным, так как бюрократия становится при этом слиш­ком независимой от политического руководства.

Довольно децентрализованная административная система суще­ствует и в ФРГ. Конституция страны оставляет в ведении федераль­ных властей сравнительно ограниченный круг вопросов — почту, таможенную службу, железные дороги, оборону и внешнюю поли­тику. Все остальное передается в распоряжение земель. Тем не менее немецкая бюрократия настолько проникнута своим унаследованным от прусской монархии корпоративным духом, что автономия мест­ных органов управления не подрывает единства бюрократического аппарата.

В унитарных либерально-демократических государствах (таких как Великобритания, Франция) уровень административной центра­лизации выше, чем в федеративных образованиях. Крепче здесь и иерархические связи внутри бюрократии, а также «горизонтальная» координация деятельности отдельных ведомств. Однако эту разни­цу между федерациями и унитарными государствами не следует рас­сматривать как принципиальную. Она не так уж велика. Например, прикладные исследования, проведенные во Франции (которая тра­диционно считается вотчиной классической бюрократии), показа­ли, что и здесь администрация вовсе не похожа на идеально работа-

318 Невыборные власти

ющий механизм; как и повсюду в мире, чиновники принимают не­согласованные решения, враждуют между собой и т. д.

Административное рекрутирование в условиях либеральной демократии

Под административным рекрутированием будем понимать по­полнение бюрократического аппарата новыми людьми. С точки зрения Макса Вебера, основанием для участия в управлении и про­движения по служебной лестнице в бюрократической системе, пре­тендующей на рациональность, должны быть индивидуальные зас­луги. Однако универсального мерила для их оценки нет. В разных странах преобладают разные модели кадровой политики.

Во-первых, важным измерением административного рекрутиро­вания является способ отбора наиболее перспективных кандидатур. Во Франции и в Великобритании соискатели должностей обязаны проходить через целую серию тестов, экзаменов и собеседований. Английские политологи Питер Келлнер и Н. Краузер-Хант описыва­ют, как это делается в их стране, на примере «сессии» 1978-1979 гг. Общее количество соискателей составляло 1812. Лишь 415 из них с успехом прошли первый этап конкурса — серию письменных тестов на понимание, вербальные способности и способность интерпрети­ровать статистические данные. Их ждал второй этап — изнуритель­ные два дня собеседований, контрольных работ и дискуссий, по ито­гам которых каждый из участников получал серию оценок от А-1 («отлично») до Е («не подходит») по таким параметрам, как прони­цательность, зрелость, контактность, целеустремленность, эмоцио­нальная устойчивость и т. д. Соискатели, заслужившие оценки «посредственно» и выше, допускались к третьему этапу — собеседо­ванию со специальной комиссией. В конце концов 165 претенден­там была предложена работа, причем согласились на эти предложе­ния лишь 116 из них. Прямо противоположный подход характерен для Германии, где подобного рода испытания носят формальный характер. Вместо этого соискатели административных должностей... учатся. Обучение продолжается от семи до десяти лет, так что далеко не у всех хватает терпения и способностей пройти его до конца. В США профессия чиновника не так престижна, как в Западной Ев­ропе. Поэтому здесь нет нужды прибегать к жестким методам отбо-

Бюрокра тия 319

ра кандидатур — многие учреждения и без того сталкиваются с кад­ровой проблемой.

Во-вторых, существенно сказывается на административном рек­рутировании наличие потенциальной возможности, начав карьеру мелким клерком, дорасти до самых «верхов» (например, стать ми­нистром). Наиболее распространенную модель демонстрирует Фран­ция, где высшие административные позиции резервируются для по­литиков (естественно, членов правящей партии). Напротив, в Австралии «административный класс» формируется снизу доверху в основном за счет внутренних ресурсов. Нетрудно понять, почему австралийская модель встречается редко: она способствует тому, что на высших этажах бюрократии скапливаются глубокие старцы, уже не способные справляться со своими обязанностями.

В-третьих, по-разному решается вопрос о том, должны ли бю­рократы быть специалистами (т. е. получать соответствующее об­разование) или нет. В Великобритании большинство удачливых со­искателей административных должностей всегда составляют выпускники Оксфорда, Кембриджа и других привилегированных учебных заведений со степенью «магистр искусств» в таких далеких от бюрократии областях, как история и английская литература. Считается, что административное мастерство рождается на стыке разносторонне развитого интеллекта и опыта, а не усваивается пу­тем посещения лекций и семинаров. В ФРГ, Италии, Нидерландах и некоторый других странах господствуют иные представления на этот счет. Чиновники там, как правило, имеют специальное образова­ние — в основном это дипломированные юристы, целенаправленно изучавшие конституционное право, науку государственного управ­ления и т. д.

По социальному происхождению бюрократы в условиях либе­ральной демократии — почти всегда выходцы из экономически при­вилегированных слоев населения. Исследование, проведенное Гаем Петерсом на материале 16 индустриально развитых стран, показа­ло, что доля рабочих по происхождению в административном аппа­рате нигде не превышала 25 %. В странах классической бюрокра­тии, где престиж государственной службы особенно высок, выходцы из непривилегированных слоев населения вообще не имеют шансов на карьеру управленца. А больше всего таких шансов, как показал Ф. Хэди, у детей самих бюрократов, которые всегда тяготели к пре-

Невыборные власти

вращению в замкнутую касту. Несколько более открытые админис­тративные системы существуют в странах политической бюрокра­тии (табл. 30, данные Роберта Патнэма).

В связи с этим некоторые радикально настроенные политологи (и тем более, левые политики) обвиняют бюрократию в служении узкоклассовым интересам. Такая критика, конечно, не лишена ос­нований. Но эмпирический материал не свидетельствует о наличии прямой корреляции между социальным происхождением бюрокра­тов и их политическими взглядами.