Підприємства, установи й організації

 

Активними учасниками адміністративних правовідносин виступають різні за правовим статусом організації, різновидами яких є:

– підприємства як самостійний суб’єкт господарювання, створений компетентним органом державної влади або органом місцевого самоврядування чи іншими суб’єктами для задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, науково-дослідної, торговельної, іншої господарської діяльності в порядку, передбаченому Господарським Кодексом України та іншими законами.

– установи, а саме організації, створені власником для здійснення управлінських, соціально-культурних або інших функцій некомерцій­ного характеру, з частковим або повним фінансуванням їхнім власником (установи культури, охорони здоров’я, благодійний фонд тощо).

Підприємства можуть створюватись як для здійснення підприємництва, так і для некомерційної господарської діяльності. Підприємство є юридичною особою, має відокремлене майно, самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із своїм найменуванням та ідентифікаційним кодом.

Залежно від форм власності, передбачених законом, в Україні можуть діяти підприємства таких видів:

– приватне підприємство, що діє на основі приватної власності громадян чи суб’єкта господарювання (юридичної особи);

– підприємство, що діє на основі колективної власності (підприємство колективної власності);

– комунальне підприємство, що діє на основі комунальної власності територіальної громади;

– державне підприємство, що діє на основі державної власності;

– підприємство, засноване на змішаній формі власності (на базі об’єднання майна різних форм власності).

У разі якщо в статутному фонді підприємства іноземна інвестиція становить не менш як десять відсотків, воно визнається підприємством з іноземними інвестиціями. Підприємство, в статутному фонді якого іноземна інвестиція становить сто відсотків, вважається іноземним підприємством.

Залежно від організаційно-правових форм розрізняють:

– відкриті та закриті акціонерні товариства;

– товариства з обмеженою відповідальністю;

– товариства з додатковою відповідальністю;

– повні товариства;

– командитні товариства;

– державні (казенні) та муніципальні підприємства;

– виробничі підприємства та кооперативи;

– орендні підприємства.

Залежно від цілей діяльності підприємства можуть бути комерційними і некомерційними.

Залежно від галузевої спеціалізації підприємства й установи поділяють на:

– промислові (атомні станції, заводи, фабрики, комбінати тощо);

– сільськогосподарські (селянські спілки, фермерські господарства та ін.);

– будівельні (будівельні управління, кооперативи, трести тощо);

– транспортні (підприємства Укрзалізниці, підприємства водного, автомобільного, морського, повітряного та трубопровідного транспорту, аеропорти та ін.);

– зв’язку (підприємства Укртелеком, Утел, поштамти, телеграфи тощо);

– торгівлі (універмаги, гастрономи, торгові доми, супермаркети та ін.);

– житлово-комунальні (житлово-експлуатаційні дільниці, тепло- та енергомережі тощо).

Залежно від способу утворення (заснування) та формування статутного фонду в Україні діють підприємства:

– унітарні, що створюється одним засновником, який виділяє необхідне для того майно, формує відповідно до закону статутний фонд, не поділений на частки (паї), затверджує статут, розподіляє доходи, безпосередньо або через керівника, який ним призначається, керує підприємством і формує його трудовий колектив на засадах трудового найму, вирішує питання реорганізації та ліквідації підприєм­ства. Унітарними є підприємства державні, комунальні, підприємства, засновані на власності об’єднання громадян, релігійної організації або на приватній власності засновника;

– корпоративні, які утворюються, як правило, двома або більше засновниками за їх спільним рішенням (договором), діють на основі об’єднання майна та/або підприємницької чи трудової діяльності засновників (учасників), їхнього спільного управління справами, на основі корпоративних прав, у тому числі через органи, що ними створюються, участі засновників (учасників) у розподілі доходів та ризиків підприємства. Корпоративними є кооперативні підприємства, підприєм­ства, що створюються у формі господарського товариства, а також інші підприємства, в тому числі засновані на приватній власності двох або більше осіб.

Підприємства, залежно від кількості працюючих та обсягу валового доходу від реалізації продукції за рік, можуть бути:

– малими (незалежно від форми власності), зокрема підприємства, в яких середньооблікова чисельність працюючих за звітний (фінансовий) рік не перевищує п’ятдесяти осіб, а обсяг валового доходу від реалізації продукції (робіт, послуг) за цей період не перевищує суми, еквівалентної п’ятистам тисячам євро за середньорічним курсом Національного банку України щодо гривні;

– великими, зокрема підприємства, в яких середньооблікова чисельність працюючих за звітний (фінансовий) рік перевищує тисячу осіб, а обсяг валового доходу від реалізації продукції (робіт, послуг) за рік перевищує суму, еквівалентну п’яти мільйонам євро за середньо­річним курсом Національного банку України щодо гривні.

Усі інші підприємства визнаються середніми.

Відповідно до ст. 118 Господарського Кодексу України об’єднанням підприємств є господарська організація, утворена у складі двох або більше підприємств з метою координації їх виробничої, наукової та іншої діяльності для вирішення спільних економічних та соціальних завдань. Об’єднання підприємств є юридичною особою.

Залежно від порядку заснування об’єднання підприємств можуть утворювати:

– господарське об’єднання як об’єднання підприємств, утворене за ініціативою підприємств, незалежно від їх виду, які на добровільних засадах об’єднали свою господарську діяльність. Господарські об’єд­нання діють на основі установчого договору та/або статуту, який затверджується їх засновниками;

– державне (комунальне) господарське об’єднання як об’єднання підприємств, утворене державними (комунальними) підприємствами за рішенням Кабінету Міністрів України або, у визначених законом випадках, рішенням міністерств (інших органів, до сфери управління яких входять підприємства, що утворюють об’єднання), або рішенням компетентних органів місцевого самоврядування. Державне (комунальне) господарське об’єднання діє на основі рішення про його утворення та статуту, який затверджується органом, що прийняв рішення про утворення об’єднання.

За чинним законодавством господарські об’єднання утворюються у формі:

– асоціації — як договірного об’єднання, що створене з метою постійної координації господарської діяльності підприємств, які об’єд­налися, шляхом централізації однієї або кількох виробничих та управлінських функцій, розвитку спеціалізації і кооперації виробництва, організації спільних виробництв на основі об’єднання учасниками фінансових та матеріальних ресурсів для задоволення переважно господарських потреб учасників асоціації;

– корпорації — як договірного об’єднання, що створене на основі поєднання виробничих, наукових і комерційних інтересів під­приємств, які об’єдналися, з делегуванням ними окремих повноважень централізо­ваного регулювання діяльності кожного з учасників органам управління корпорації;

– консорціуму — як тимчасового статутного об’єднання під­приємств для досягнення його учасниками певної спільної господарської мети (реалізації цільових програм, науково-технічних, будівельних проектів тощо);

– концерну, яким визнається статутне об’єднання підприємств,

а також інших організацій, на основі їх фінансової залежності від одного або групи учасників об’єднання, з централізацією функцій науково-технічного і виробничого розвитку, інвестиційної, фінансової, зовнішньоекономічної та іншої діяльності.

Державні і комунальні господарські об’єднання утворюються переважно у формі корпорації або концерну незалежно від найменування об’єднання (комбінат, трест тощо).

Управління підприємством здійснюється відповідно до його установчих документів на основі поєднання прав власника щодо господарського використання свого майна і участі в управлінні трудового колективу.

Правові норми встановлюють адміністративно-правовий статус підприємств та установ, відповідно до якого вони:

– підлягають державній реєстрації. Зміни і доповнення в установчі документи також підлягають державній реєстрації. У випадку реорганізації або ліквідації ці суб’єкти керуються не тільки вимогами цивільного законодавства, але й зобов’язані дотримуватись адміністративних вимог;

– надають до державних органів бухгалтерську, статистичну й іншу звітність.

– під час здійснення своєї підприємницької діяльності постійно взаємодіють з органами виконавчої влади;

– є підконтрольними суб’єктами для органів виконавчої влади, які в межах своєї компетенції здійснюють перевірку їх діяльності. Порядок проведення перевірок регламентується відповідними нормативними актами.

Деякі особливості адміністративно-правового статусу спостерігаються в державних організацій, оскільки вони є власністю держави, що вирішує багато питань щодо їх формування, управління, діяльності тощо. Від імені держави виступають його виконавчі органи, зокрема Фонд державного майна України. Їх правове становище характеризується насамперед меншим ступенем самостійності в порівнянні зі звичайними державними підприємствами.

Аналогічний адміністративно-правовий статус мають муніципальні організації. Головна їх відмінність полягає в тому, що їх статус реалі­зується органами місцевого самоврядування, тоді як особливістю адміністративно-правового статусу недержавних підприємств та установ є обмежений стосовно них вплив та роль держави.

У даному випадку держава не вирішує конкретних питаннь їх за­снування, визначення профілю, організації управління та розподілу прибутку. Управління ними здійснюють власники (засновники) або уповноважені ними органи, що не володіють державно-владними повноваженнями. Порядок заснування й ліквідації суб’єктів господарювання регламентується чинним законодавством, при цьому всі вони підлягають державній реєстрації та включенню до Єдиного державного реєстру. Установчим документом таких організацій є статут, що затвер­джується засновником.

Ліквідація недержавних підприємств та установ провадиться за рішенням засновників або органу, уповноваженого на такі дії, або за рішенням суду: у випадку здійснення діяльності без належного дозволу (ліцензії), чи з іншими кількаразовими або грубими порушеннями закону або інших правових актів, чи при систематичному здійсненні діяльності, що суперечить статутним цілям.

Існує також ряд гарантій самостійності підприємств й установ:

– протиправні акти і дії органів виконавчої влади, що обмежують самостійність підприємств, установ, підлягають скасуванню компетент­ними органами;

– характер компетенції органів виконавчої влади такий, що вони відсторонені від безпосереднього управління повсякденною діяльністю підприємств й установ і не мають права вчиняти стосовно них адміністративно-розпорядницькі акти як форми поточного управління;

– цим суб’єктам права надано право захисту своєї самостійності в адміністративному і судовому порядку;

– дотримання законності у взаєминах між органами виконавчої влади і підприємствами й установами входить у сферу загального нагляду органів прокуратури1.

 

Дайджест

У 1797 році в Англії було введено податок на годинники: кожен, хто їх мав, зобов’язаний був сплачувати до казни щорічно 5 шилінгів. Власники шинків одразу ж обзавелися настінними годинниками у своїх закладах, щоб залучити джентльменів, змушених через уведений податок продати свої годинники. Податок, однак, був настільки непопулярним, що його довелося скасувати.

 

Питання для самоконтролю

1. Назвіть та охарактеризуйте елементи правового статусу суб’єктів адміністративного права.

2. За яких обставин адміністративно-правовий статус громадян може бути обмеженим?

3. Які відмінності правового статусу іноземних громадян з СНД та далекого зарубіжжя?

4. Що є основним критерієм у визначенні статусу біженця? Назвіть його елементи.

5. Назвіть вимоги, які передбачені чинним законодавством до звернень громадян.

6. Охарактеризуйте адміністративно-правовий статус молодіжних та дитячих організацій як різновиду об’єднань громадян.

7. Назвіть ряд повноважень, що їх здійснює Президент України як Глава держави.

8. Назвіть та охарактеризуйте конституційні завдання Кабінету Міністрів України.

9. Які види органів виконавчої влади можуть бути створені в структурі обласної адміністрації?

10. Що входить в обов’язки місцевих державних адміністрацій?

11. Визначте поняття та ознаки місцевого самоврядування.

12. У який спосіб здійснюються формування, організація роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування?

13. У чому полягає особливість статусу державних службовців як суб’єктів адміністративного права?

14. Як Ви вважаєте, чи є адміністрація державного підприємства органом виконавчої влади? Чому?

15. Дайте характеристику повноважень керівника та адміністрації державного підприємства.

16. Висвітліть письмово порядок організації роботи Кабінету Міністрів України.

17. Охарактеризуйте в письмовій формі організаційно-правові засади діяльності професійних спілок в Україні.

18. Розкрийте письмово компетенцію органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

 

Додатки

 

Питання. Що стало причиною звільнення з посади Генерального прокурора України, оскільки в Указі Президента України “Про звільнення С. Піскуна з посади Генерального прокурора України” від 29 жовтня 2003 р. відсутня будь-яка мотивація даного рішення.

Відповідь. Конституція України та ст. 2 Закону України “Про прокуратуру” від 21 листопада 1991 р. містить вичерпний перелік випадків, коли Генеральний прокурор України звільняється з посади, а саме: вислов­лення Верховною Радою недовіри Генеральному прокуророві Украї­ни; закінчення терміну, на який його призначено; неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я; порушення вимог щодо несумісності; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; припинення його громадянства; подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням. Однак гарант Конституції на них не посилався, чим, на нашу думку, протиставив силу закону і влади.

Питання. Що становить правову основу функціонування Секретаріату Президента України? Адже Конституція України не передбачає існування такого органу державної влади.

Відповідь. Конституція України конкретно не визначає правовий статус Секретаріату Президента, регламентуючи лише створення у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб. Секретаріат функціонує згідно із Положенням про Секретаріат Президента України, що затверджено Указом Президента України від 27 січня 2005 р.

 

Підсумковий тест навчального модуля

1. Визначте, які з вказаних органів належать до місцевих органів виконавчої влади?

а) регіональна митниця;

б) обласна державна адміністрація;

в) Головне управління державної служби;

г) адміністрації підприємств, які розташовані на території району.

2. Визначте, в яких видах здійснюється легалізація об’єднань громадян?

а) реорганізація;

б) акредитація;

в) повідомлення про заснування і реєстрація;

г) атестація і акредитація.

3. Діяльність державного комітету (державної служби) спрямовує і координує:

а) Президент України;

б) відповідний урядовий комітет;

в) один із членів Уряду;

г) Верховна Рада України.

4. Обмеження для проходження державної служби встановлено:

а) Законом України “Про виконавче провадження”;

б) Законом України “Про підприємництво”;

в) Положенням про Головне управління державної служби;

г) Законами України “Про боротьбу з корупцією” і “Про державну службу”.

5. Проаналізуйте законодавство про державну службу і визначте, хто з державних службовців користується правом на відставку?

а) особи, які дискредитували себе аморальною поведінкою;

б) які займають посади 1 і 2 категорії;

в) які є посадовими особами;

г) всі незалежно від рангу.

6. Визначте, ким присвоюються ранги державним службовцям, які займають посади 2 категорії?

а) Президентом України;

б) Головним управлінням державної служби;

в) Кабінетом Міністрів України;

г) Секретаріатом Президента України.

7. Проаналізуйте основні положення Концепції адміністративної реформи і визначте, на які види посад мають бути розділені всі посади державних службовців?

а) керівний склад і виконавці;

б) політичні, адміністративні і патронатні;

в) посадові особи і технічний персонал;

г) виборчі.

8. Визначте, який порядок оскарження регулює Закон України “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 р.?

а) позасудовий порядок оскарження;

б) тільки судовий порядок оскарження;

в) апеляційний порядок оскарження;

г) не регулює взагалі.

9. Визначте, який існує порядок призначення голів місцевих державних адміністрацій?

а) голови місцевих державних адміністрацій призначаються Президентом України;

б) голови обласних державних адміністрацій призначаються Верховною Радою України, а голови районних – Кабінетом Міністрів України;

в) голови місцевих державних адміністрацій призначаються за поданням Кабінету Міністрів України Верховною Радою України;

г) голови місцевих державних адміністрацій обираються на посаду безпосередньо населенням.

10. Ранги, які відповідають посадам 1 категорії, присвоюються державним службовцям:

а) Кабінетом Міністрів України;

б) Головним управлінням державної служби;

в) Міністром;

г) Президентом України.

11. Стажування у державних органах, відповідно до Закону України “Про державну службу”, проводиться:

а) терміном до 1 місяця;

б) терміном до 2 місяців;

в) терміном до 3 місяців;

г) терміном до 6 місяців.

12. Прийняття на державну службу проводиться за конкурсним відбором на посади державних службовців:

а) незалежно від категорії посади;

б) на посади 1–7 категорії;

в) на посади 1–2 категорії;

г) на посади 3–7 категорії.

13. Випробування при прийнятті на державну службу проводиться:

а) терміном до 1 місяця;

б) терміном до 2 місяців;

в) терміном до 3 місяців;

г) терміном до 6 місяців.

14. Міністерства у системі центральних органів виконавчої влади є:

а) основними;

б) звичайними;

в) з особливим статусом і повноваженнями;

г) головними і провідними.

 

Модуль № 5

Поняття, функції, форми та методи державного управління

Зміст дидактичної одиниці

Поняття та принципи державного управління.

Види функцій державного управління.

Поняття та види форм державного управління.

Адміністративний договір.

Правові акти державного управління та їх класифікація.

Поняття та види методів державного управління.

Адміністративний примус.

 

Анотація

Зміст даного модуля представлений теоретичним матеріалом, що характеризує державне управління, зокрема його функції, форми та методи. Його слід сприймати як елемент суспільного управління, яке виникає там, де має місце суспільна діяльність людей. Для терміна “державне управління” властиве багатоаспектне розуміння, оскільки його можна розглядати як вид діяльності, надзвичайно складну динамічну систему або ж владно упорядкований вплив суб’єкта управління на об’єкт управління.

З метою досконалого засвоєння запропонованого матеріалу варто з’ясувати та зрозуміти характерні ознаки державного управ­­ління, що вирізняють їх з-поміж інших видів управління. Це гарантуватиме студенту можливість успішно опанувати подальший матеріал модуля, а саме функції, форми та методи державного управ­ління. Автором модуля акцентується увага на видах адміністративно-правових методів, зокрема адміністративному примусі.

 

Нормативно-правові акти

1. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 p. // ВВР. — 1996. — № 30. — Ст.141.

2. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Кодекси України: В 3-х кн. — К., Юрінком Інтер. — 1998. — Кн. 1.

 

Основна література

1. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч. у двох томах: Том1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). — К.: Юридична думка, 2004. — 584 с.

2. Административное право Украины: Учебник для студентов высш. учеб. заведений юрид. спец. /Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др.; Под ред. проф. Ю.П. Битяка. – 2-е изд., перераб. и доп. — Х.: Право, 2003. — 576 с.

3. Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова.— Одеса: Юридична література, 2003. — 896 с.

4. Забарний Г.Г., Калюжний Р.А., Шкарупа В.К. Адміністративне право України: Навчальний посібник. — К.: Вид. Паливода А.В., 2003. — 212 с.

5. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2003. — 544 с.

6. Правознавство: Підручнк / А.І. Берлач, Д.О. Карпенко, В.С. Ковальський та ін.: За ред. В.В. Копейчикова, А.Н. Колодія. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — 752 с.

 

Додаткова література

1. Васильев А.С. Подготовка и принятие управленческих решений: организационно-правовые проблемы. — Одесса, 1997.

2. Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе /НАН Украины, Институт государства и права, К., 1995.

3. Рябченко О.П. Держава і економіка: адміністративно-правові аспекти взаємовідносин: Монографія / За загальною ред. О.М. Бандурки. — Х.: Вид-во Ун-ту внутр. справ, 1999. — 304 с.

 

Факультативна література

1. Коломоєць Т. Публічне право України як підстава адміністративного примусу // Право України. — 2004. — № 3. — С. 99.

2. Коломоєць Т. Класифікація заходів адміністративно-правового примусу // Право України. — 2003. — № 2. — С. 105.

3. Комзюк А. Адміністративний примус: деякі загальні проблеми дослідження та правового регулювання в контексті забезпечення прав людини // Право України. — 2004. — № 4. — С. 46.

4. Курінний Є. Державне управління: оновлений погляд на визначення категорії // Підприємництво, господарство і право. – 2004. – № 12. – С. 82.

5. Миронюк Р.Адміністративно-правовий порядок видворення за межі Украї­ни іноземців та осіб без громадянства // Підприємництво, господарство і право.— 2003. — № 10.

6. Стефаник В. Правові акти управління // Право України. — 2003. — № 7. — С. 3.

7. Стефаник В. Адміністративний договір – вимога сьогодення // Право України. — 2003. — № 11. — С. 11.

 

 

Тест-допуск

1. Вирішальна роль у розробці універсальних характеристик управ­ління належить:

а) менеджменту;

б) кібернетиці;

в) військовому мистецтву;

г) математиці.

2. Акти державного управління завжди спрямовані на:

а) виникнення, зміну або припинення адміністративних правовідносин;

б) захист інтересів органів державної влади і управління;

в) попередження правопорушень;

г) здійснення завдань і функцій, поставлених перед державою.

3. Визначте, які акти видає Кабінет Міністрів України для здійснення своїх повноважень:

а) постанови і розпорядження;

б) рекомендації та рішення;

в) декрети і рішення;

г) накази й інструкції.

4. Засобами переконання не може бути:

а) навчання;

б) передвиборна пропаганда;

в) політична агітація;

г) покарання.

5. Яким за своїм змістом є заохочення щодо присвоєння почесного звання “Заслужений юрист України”?

а) моральне;

б) матеріальне;

в) статусне;

г) змішане.

 

Методичні вказівки для самостійної роботи

Опанування змісту даного модуля варто розпочати з усвідомлення того, що управління – це конкретно визначений та цілеспрямований вплив управлінського органу на об’єкт складної системи або ж на систему. При цьому слід наголосити, що природа та причинність цього впливу є об’єктивною реальністю і необхідною умовою розвитку суспіль­ства та окремих його сфер.

Зважаючи на комплексність питання, що розглядається, та склад­ність його опанування, доцільно самостійно опрацювати підручники з управління, зокрема у тій частині, що стосується соціального управ­ління.

Підручники з адміністративного права та державного управління містять різні підходи до суті (змісту) державного управління, однак загальними є підходи до характеристики його ознак та особливостей, які і засвідчують зміст цієї категорії.

Не менш важливим є питання принципів державного управління, тих засад, основоположних ідей, архітектурних підвалин, на яких будується та розвивається даний вид суспільно корисної діяльності. Беручи до уваги відсутність серед науковців єдиного класифікаційного підходу до принципів державного управління, варто ознайомитися з класифікаційною характеристикою та її критеріями, що мають місце в різних джерелах, що стосуються даної теми, зокрема перелічених в цьому модулі.

Аналогічна ситуація склалася і щодо питання класифікації та критеріїв видової характеристики функцій і форм державного управління. Однак це не проблема для студента, а можливість реалізації творчого підходу до вивчення даної категорії через опанування різних підходів та думок авторів з цього питання.

Використовуючи набуті знання при вивченні поняття та змісту методу адміністративного права, студентам слід сприймати методи державного управління як способи і прийоми безпосереднього і ціле­спрямованого владного впливу на керований об’єкт. Варто звернути увагу на різноманітність методів державного управління, що свідчить про необхідність вивчення їх загальних рис та видової класифікаційної характеристики.

Слідування студентів таким рекомендаціям забезпечить гарантію опанування знань про державне управління та створить переконливі можливості для розширення світогляду та формування правосвідомості майбутніх правознавців.

 

 

Матеріали для вивчення

 

Зародження та розвиток управління як діяльності з керівництва чимось (кимось) нерозривно пов’язане з розвитком усього живого на Землі. Така складна природа категорії управління пояснює різноаспектні підходи щодо неї вчених різних галузей науки. Синтезуючим при цьому є ви­значення управління як діяльності суб’єкта, змістом якої є цілеспрямований, організуючий та конкретно визначений вплив на об’єкт управлін­ня задля одержання суб’єктом бажаного результату.

Теорія управління своїм розвитком завдячує науці кібернетиці, з позиції якої управлінський процес має місце як серед живої, так і неживої природи, а саме в механічній, біологічній та соціальній управлінських системах. Виходячи з цього, традиційно прийнято виділяти механічне (технічне), біологічне та соціальне управління. Якщо перші два види управління — це предмет техніко-математичних та природничих наук, то соціальне управління є предметом суспільних наук.

Соціальне управління — це різновид суспільно корисної діяльності, що проявляється в цілеспрямованому, організуючому та конкретно визначеному впливі одних людей на інших, з метою впорядкування та узгодження бажаної для органу управління поведінки окремих людей, колективів та цілих народів. Саме на важливості відповідальності органів управління за результати своєї діяльності наголошується в основних цілях адміністративної реформи в Україні. Адже і донині тривають реформи, розпочаті в державі тринадцять років тому, однак за їх безрезультативність не несе відповідальності жоден з реформаторів.

Соціальне управління є публічним управлінням, яке включає в себе:

а) державне управління, тобто управління у сфері функціонування державних органів;

б) недержавне управління, яке, в свою чергу, поділяється на:

– місцеве самоврядування — здійснюється органами місцевого самоврядування;

– громадське управління — здійснюється в об’єднаннях громадян;

– комерційне управління — здійснюється в комерційних організаціях, які мають за мету одержання прибутку1.

Як бачимо, складовою соціального управління є державне управлін­ня, яке дослідниками адміністративного права розглядається як вид державної діяльності або ж як складна динамічна система, кожен елемент якої спрямований на впорядкування суспільних відносин. Як бачимо, державне управління покликане забезпечувати здійснення виконавчої влади в країні, що виявляється в присутності управлінського впливу у сфері соціального, політичного, культурного та економічного життя народу. Однак таке визначення розкриває зміст державного управління лише в його вузькому розумінні, тоді як в широкому — це законодавчо закріплена діяльність держави усіх її видів, з делегуванням при цьому відповідних повноважень державним органам.

Державне управління як форма державної діяльності характеризується такими рисами, що визначають його виконавчі та розпорядчі повноваження:

– загальнодержавний характер, оскільки воно охоплює найбільш важливі сторони життя держави та суспільства;

– спрямованість на виконання Конституції та законів України (підзаконна діяльність);

– юридично-владний, розпорядчий характер;

– організаційний зміст, за допомогою якого досягаються регулювання і координація спільної праці людей;

– активність і цілеспрямованість, має безпосередніми об’єктами свого впливу галузі економічного, соціального та адміністративно-полі­тичного будівництва;

– безперервне і постійне здійснення1.

Державне управління базується на відповідних принципах, якими є основоположні правила і вимоги, які відображають її найістотніші особливості і цілеспрямованість, а основний зміст її визначається Конституцією України та нормами права, що безпосередньо регламентують цю діяльність.

Серед дослідників адміністративного права немає єдиного підходу щодо єдиної класифікації принципів державного управління на групи та види. Однак поширеною є така їх класифікація на групи:

– соціально-політичні (демократизм, участь населення в управ­лінській діяльності держави; рівноправність осіб різних національностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і врахування громадської думки; об’єктивність);

– організаційні принципи побудови апарату державного управління (галузевий, функціональний, територіальний);

– організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління (нормативність діяльності, єдиноначальність, колегіальність, поділ управлінської праці, відповідальність за прийняті рішення, оперативна самостійність)1.

Поряд із поділом принципів на групи найчастіше пропонується їх класифікація на види, а саме:

– загальносистемні, зокрема: об’єктивності державного управління; демократизму державного управління; правової упорядкованості державного управління; законності державного управління; розподілу влади в державному управлінні та ін.;

– структурно-цільові, зокрема: погодженості цілей державного управління за основними параметрами між собою; взаємодоповнення цілей, при якому одна ціль сприяє іншій; підпорядкування приватних, локальних цілей загальним цілям державного управління тощо;

– структурно-функціональні, зокрема: диференціація і фіксування функцій шляхом видання правових норм і закріплення управлінських функцій в компетенції органів державного управління; концентрації, комбінування управлінських функцій від різних суб’єктів управління та ін.;

– структурно-організаційні, зокрема: єдності системи державної влади; територіально-галузевий тощо;

– структурно-процесуальні, зокрема: відповідності елементів (методів, форм, стадій) управлінської діяльності органів державного управ­ління їх функціям; конкретизації управлінської діяльності та особистої відповідальності за її результати; стимулювання раціональної і ефективної управлінської діяльності та ін2.

У функціях будь-якої науки, в тому числі й адміністративного права, виявляються ті завдання, які вона повинна вирішувати, її соціальне призначення. На сучасному етапі невирішеним залишається питання єдиного підходу до видової класифікації функцій державного управ­ління. За переконанням Г.В. Атаманчука, функції державного управ­ління слід класифікувати на:

– внутрішні (управління всередині державної управляючої системи);

– зовнішні (вплив державних органів на об’єкти управління);

– загальні (які відображають суттєві моменти управління: орга­нізація, планування, регулювання, кадрове забезпечення і контроль);

– специфічні (які відображають особливий зміст окремих впливів)1.

Існують й інші підходи до класифікації видів державного управлін­ня, однак це не свідчить про проблемність питання, а лише характеризує суб’єктивний підхід окремих авторів до питання, що розглядається. До того ж, в життєвих реаліях спостерігається взаємодоповнення та взаємодія окремих функції, що забезпечує комплексний та системний характер державно-управлінського впливу суб’єктів на відповідні об’єк­ти управління.

 

Державне управління розкриває свій зміст через його цілі, принципи, функції, методи та інші якісні характеристики, а зовнішнім виявом конкретних дій, здійснюваних органами державного управління задля досягнення ними поставлених завдань, є форми управління. Саме через форми державного управління наочно виявляється практична діяльність органів управління, за наслідками якої дається загальна оцінка державі як інституту публічної влади. Форми управління дозволяють одержати відповідь на питання: для чого формується система виконавчої влади, що вона і її окремі ланки роблять заради виконання управлінських завдань і функцій?

При цьому управлінська діяльність в окремих випадках породжує настання юридичних наслідків, а в інших — ні, однак, незалежно від отриманих наслідків, вона тією чи іншою мірою реалізується в рамках правових норм через закріплення відповідних форм управління в законодавчих та нормативно-правових актах. При цьому форма державного управління повинна відповідати:

– характерові функцій державного управління;

– компетенції державного органу;

– особливостям конкретного суб’єкта управління.

А щодо використання суб’єктом управління тієї чи іншої форми, то вона (форма) визначається конкретними обставинами, в яких діє цей суб’єкт, та його власними переконаннями в межах дозволеного законом.

Таким чином, створюються умови щодо прийняття органами управ­ління відповідних правил поведінки (норм права) з питань, що віднесені до їх компетенції, у формі правових актів, що забезпечують виникнення, зміну або припинення державно-управлінських відносин.

В науці адміністративного права цей вид управлінської діяльності називається правовою формою державного управління, що передбачає реалізацію повноважень органів управління, яким притаманний імперативний (державно-владний) характер з чітко визначеною процедурою прийняття правових актів.

Водночас діяльність органів управління не завжди пов’язана з продукуванням правових актів та здійсненням відповідних дій, що призводять до виникнення, зміни чи припинення адміністративних правовідносин. Таку діяльність часто називають неправовою або ж організаційною формою управління, оскільки вона не породжує юридичних наслідків, а саме: проведення виробничих нарад, проведення тестування, атестацій, психологічний відбір тощо. Однак за результати цієї діяльності органами управління можуть (майже завжди) прийматися управлінські рішення у формі відповідних правових актів. Варто лише зауважити, що термін “неправова” форма управління”, на нашу думку, є дещо некоректним, оскільки означає протиправний, незаконний та ін. Автори такого формулювання мали на увазі, найімовірніше, відмінний від правової форми, тобто такий, що не породжує правового акту, хоча вся процедура носить чітко визначений правовий характер. А тому слід використовувати термін “організаційна” форма управління”, що відповідає змісту діяльності і значенню даного слова. На думку відомого вітчизняного вченого О.П. Рябченко, за умови, “якщо засада правових та неправових форм єдина, то, можливо, доцільніше було б вживати такі терміни, відповідно, як “форма, що має юридичні наслідки” та “форма, що не має юридичних наслідків”1.

 

Загальновизнаної класифікації форм управлінської діяльності в юридичній літературі немає. Тому більшість науковців вдаються до такої класифікації:

– видання (прийняття) нормативних актів управління як особлива форма управлінської діяльності органів виконавчої влади, що передбачає встановлення в рамках закону відповідних правил пове­дінки учасників адміністративних правовідносин у відповідних сферах державного управління. Метою цієї форми діяльності є підвищення ефективності регулюючого впливу права на суспільні відносини шляхом конкретизації та деталізації загальних норм, що містяться в конституції та інших законах і видання на їх основі підзаконних актів органів виконавчої влади (Указ Президента України, Постанова КМ України, рішення місцевої держадміністрації та ін.);

– видання (прийняття) індивідуальних (ненормативних, адміні­стративних) актів управління, які забезпечують встановлення, зміну чи припинення конкретно визначених адміністративних правовідносин шляхом установлення конкретним суб’єктам правил поведінки та їх припинення після безпосереднього одноразового застосування. При цьому ці акти не є джерелами адміністративного права, однак вони виступають юридичними фактами і породжують правові наслідки (наказ про прийняття чи звільнення з посади, преміювання чи нагородження окремих працівників, видача дозволу на в’їзд на територію ЧАЕС тощо);

– проведення організаційних заходів шляхом здійснення систематичних, постійних та спрямованих заходів щодо належного забезпечення та цілеспрямованого виконання органами державного управління виконання поставлених перед ними завдань та функцій (проведення селекторних нарад, прес-конференцій, круглих столів, розробка методичних рекомендацій та інструкцій і под.);

– здійснення матеріально-технічних операцій, які носять допоміжний характер, однак за своїм обсягом та значимістю в забезпеченні управлінського процесу органів виконавчої влади мають вагоме значення у створенні нормальних умов для роботи апарату управ­ління (діловодство, реєстрація, оформлення та розсилання документів, аналіз та систематизація інформації, підготовка аналітичних та статистичних показників та ін.);

На сучасному етапі розвитку державного управління все більше уваги приділяється окремій його формі — адміністративному договору як закріпленій адміністративним законодавством добровільній згоді двох або більше суб’єктів адміністративного права з обов’язковою участю у цих правовідносинах уповноваженого державою органу або посадової особи. Адміністративний договір є правовим актом, що забезпечує виникнення, зміну чи припинення суб’єктивних прав та юридичних обов’язків учасників цієї угоди.

Серед вітчизняних та зарубіжних вчених-адміністративістів існують різні погляди щодо визнання адміністративного договору однією із форм державного управління, зважаючи, що принцип домовленості сторін відсутній у даних правовідносинах, а отже, договір є юридичним закріпленням цивільно-правових відносин.

Істинність у таких судженнях, звичайно, незаперечна, адже в адмі­ністративному праві не буває рівності сторін правовідносин, оскіль­ки держава в особі органу виконавчої влади приписує іншій стороні адмі­ністративних відносин однозначно визначену і абсолютно обов’язкову міру поведінки, вказуючи одночасно чіткий характер і міру покарання з боку держави у разі невиконання припису іншій стороні відносин. Цей принцип нерівності сторін не виключає водночас можливості оскарження дій органу, наділеного владними повноваженнями, в разі перевищення ним цих повноважень, а також можливості одержати, наприклад, відстрочку або розстрочку платежу, якщо з незалежних від суб’єкта правовідносин причин він не може бути внесений у визначений термін. Однак подання прохання про відстрочку, розстрочку або скарги не призупиняє стягнення аж до самого моменту прийняття уповноваженим на це органом відповідного рішення.

Разом з тим більшість учених переконані, що адміністративний договір все ж набуває поширення, а відповідно, зростає його значення як форми державного управління та джерела адміністративного права. Адміністративному договору притаманні такі функції:

– структурно-організаційна;

– соціального компромісу;

– забезпечувальна;

– орієнтаційно-стимулююча;

– демократизації виконавчої влади;

– виховна та охоронна.

На сьогодні залишається дискусійним і питання класифікації адмі­ністративних договорів, однак вітчизняні вчені-адміністративісти бачать її такою:

– дво- і багатосторонні договори;

– типові і консенсуальні договори;

– попередні і основні договори;

а) за предметним критерієм:

– договори про компетенцію, зокрема про розмежування або делегування повноважень, як то закони про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації;

– договори у сфері управління державною власністю;

– договори, які забезпечують державні потреби (державні контракти);

– договори з військовослужбовцями, студентами;

– фінансові та податкові угоди;

– договори про взаємодію, співпрацю;

– концесії, інвестиційні угоди;

– договори про надання деяких платних послуг приватним особам, зокрема Постанова КМ України від 7 травня 1998 р. “Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися державними архівними установами” і под.;

б) за змістом: суто організаційні і змішані (організаційні питання, пов’язані з трудовими, майновими); суто адміністративні і комбіновані (разом з адміністративними правовідносинами регулювати трудові, цивільні та ін.)1.

 

Процес демократизації суспільних відносин в Україні спонукає науковців та законодавців до розробки та оновлення існуючих законодавчих актів як важливого засобу державного управління. Як зазначає відомий вітчизняний вчений у сфері державного управління Н.Р. Нижник, особлива роль у цьому належить правовим актам органів виконавчої влади та управління2.

Однак сучасна юридична література не містить єдиного визначення акта управління. На думку одних дослідників — це державно-владні розпорядження, тоді як на думку інших — це особливі юридичні форми виконавчо-розпорядницької діяльності. Проте беззаперечними є ознаки правових актів управління:

– правовий акт та його видання є юридичною формою виконавчо-розпорядницької діяльності;

– правовий акт містить державно-владний характер і є вираженням компетенції даного органу;

– правовий акт — це однобічне веління, оскільки він виражає волю органу, що видав даний акт;

– невиконання правового акта спричиняє матеріальну, дисциплінарну та адміністративну відповідальність посадових осіб.

Виходячи з цього, правовий акт державного управління — це офі­ційний правовий документ державно-владного характеру, що прийнятий уповноваженим органом державного управління або його посадовою особою в порядку однобічного волевиявлення і в межах його компетенції з метою виконання поставлених перед ним завдань та функцій.

Правові акти державного управління регулюють владні дії державних органів та органів окремих громадських організацій, що вчиняються ними на основі та на виконання закону, в процесі виконання функцій державного управління і спрямовані на встановлення, зміну чи скасування правових норм або виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин. Отже, юридичне значення актів державного управління полягає в такому:

– видання (прийняття) актів управління тягне за собою ви­значені правові наслідки, зокрема: встановлення чи скасування правових норм або ж виникнення, зміну чи припинення адміністративних правовідносин;

– акт управління містить правові норми — загальні правила, що визначають поведінку посадових осіб і громадян, а також діяльність підприємств, установ й організацій;

– акти управління можуть виступати як юридичні факти, тобто обставини, що породжують, змінюють чи припиняють ті або інші адміністративні правовідносини;

– зазвичай акт управління є підставою для видання інших актів управління. Він може бути доказом при розгляді деяких категорій справ у судах і органах управління.

Класифікацію будь-яких категорій, у тому числі й актів державного управління, здійснюють залежно від обрання того чи іншого критерію.

Так, залежно від юридичного змісту акти державного управління поділяють на:

– нормативні, що визначають загальні правила поведінки широкого кола суб’єктів права; розраховані при цьому на багаторазове використання; виступають правовими засадами виникнення, зміни чи припинення адміністративних правовідносин та встановлення обмежень чи заборон для підвладних учасників правовідносин, зокрема Указ Президента “Про запровадження єдиної державної регуляторної полі­тики у сфері підприємництва” від 22 січня 2000 р.;1

– індивідуальні, що спрямовані на розв’язання окремого питання управлінського процесу з конкретизацією особи, поведінка якої ви­значається цим актом. Вони не містять у собі норм права, а тому не є джерелами адміністративного права. Прикладом може бути указ Президента про нагородження певних осіб державною відзнакою;

– змішані, що уособлюють в своєму складі як норми права, так і конкретні рішення управлінського процесу, зокрема Постанова КМ України “Про заходи щодо підвищення кваліфікації посадових осіб і спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з питань національної безпеки та оборони держави” від 8 лютого 2000 р.1

Залежно від форми вираження акти державного управління поді­ляють на:

– письмові, що відповідають за формою і змістом встановленим вимогам і містять відповідні приписи, заборони, рекомендації тощо;

– усні, що несуть у собі управлінський вплив на об’єкт управління, але через обставини, за яких застосовуються, не потребують письмового оформлення, однак підлягають беззаперечному виконанню (широко практикуються в підрозділах МВС України, СБ України, МО України та інших силових відомствах);

– конклюдентні, що виражають управлінський вплив через зміст дорожніх знаків, спеціальних сигналів, жестів і под.

Правові акти державного управління класифікуються й за іншими критеріями, зокрема, залежно від дії у просторі та часі, залежно від органів та характеру компетенції органу, що видає правові акти, однак їх детальна характеристика вже розглядалася у змісті модуля 2, а тому доцільно зупинитися на характеристиці відмінностей актів державного управління від правових актів інших органів.

Так, акт державного управління відрізняється від закону тим, що носить підзаконний характер, видається на основі та на виконання закону. Закон має вищу юридичну силу, якою є його співвідношення з правовими актами інших органів. Юридична сила правових актів державних органів визначається місцем цих органів у державному апараті і повноваженнями зі здійснення функцій держави, однак це не свідчить про більшу чи меншу значимість цих актів. Вища юридична сила закону виявляється в тому, що ніякий акт управлін­ня не може скасувати або змінити закон. Акти відрізняються юридичними властивостями, підставою і порядком прийняття.

Акт управління і судовий акт. Судові акти є правовою формою вираження правосуддя. Судовий акт є актом застосування норми права щодо окремих фактів порушення права або спорів, пов’язаних з порушенням прав і законних інтересів громадян, державних і громадських організацій. Відповідно, судовий акт — це індивідуальний акт застосування, він не містить правових норм, тоді як акт управління видається не як реакція на порушення — а сфера застосування його значно ширша, тому вона охоплює широке коло взаємовідносин, що виникають у сфері управління. Судовий акт видається судами.

Акт управління і прокурорський нагляд. За юридичними властивостями і підставами прийняття актів прокурорського нагляду є формою реагування прокурора на порушення закону. Вони не містять у собі нових норм права, а також розпоряджень управлінського характеру.

Акт управління і цивільні договори. Акт управління виражає волю одного органу або посадової особи, тоді як цивільні договори — кількох людей. Акт управління — це однобічний владний акт, а договір — це взаємна угода декількох сторін.

Акт управління і службові документи. Службові документи (довідки, доповідні, стенограми) не мають юридичного значення, але вони є джерелом інформації. На підставі службових документів, а також тих документів, що мають юридичне значення, можуть бути прийняті акти державного управління.

Акти управління й акти громадських організацій. Акти громадських організацій видаються від імені колективу цієї організації і є обов’язковими для виконання тільки в межах даної організації. Вони не мають юридично владного характеру.

Акти управління й управлінські рішення. Управлінське рішення — це розумовий акт, сформульована ідея, що набуває в подальшому форми усних або письмових юридичних актів, тоді як за змістом акт управління — це управлінське рішення, за допомогою якого реалізуються права і обов’язки громадян.

Таким чином, особливість актів державного управління полягає в тому, що вони визначають обов’язки громадян, організацій і посадових осіб, котрі не перебувають у службових відносинах. При цьому вони поширюються на всіх осіб незалежно від підпорядкованості і, саме виходячи з цього, мають загальнообов’язковий характер.

Порядок прийняття таких правових актів державного управління врегульований нормами права, а тому в них повинні вказуватися термі­ни дії, територія, на яку поширюється, тощо. Правовий акт повинен бути опублікований, інакше він не має юридичної сили, однак деякі нормативно-правові акти все ж можуть не публікуватися, якщо вони торкаються сфери державної таємниці.

Акти управлінської діяльності, що видані (прийняті) з порушенням вимог, які ставляться до них, визнаються дефектними, а саме:

– нікчемними, коли акти за своїм змістом є незаконними, тобто во­ни не породжують ніяких юридичних наслідків, відповідно, їх невико­нан­ня є зрозумілим і правильним, що закріплено конституційною нормою;

– заперечними, коли їх змісту притаманні певні недоліки, що не позбавляють їх юридичної сили. Такі акти потребують доопрацювання та приведення у відповідність до Конституції або інших законодавчих актів, а отже, підлягають виконанню підвладною стороною.

Процес створення правового акта управління включає в себе кілька стадій:

– постановка завдання, вивчення питання і внесення пропозиції щодо видання акта;

– підготовка проекту;

– розгляд проекту відповідним колегіальним органом або посадовою особою;

– прийняття (затвердження) акта;

– доведення його до відома виконавців;

– контроль за виконанням акта управління.

Варто зауважити, що зміст цих процедур регламентується відповід­ними нормативними актами.

 

Зазвичай під методом будь-якої діяльності розу­міють спосіб теоретичного дослідження або ж засіб практичного здійснення чи досягнення поставленої мети. На думку професора Рябченко О.П, методи містять сукупність прийомів, операцій, процедур здійснення управлінської діяльності, певний порядок взаємодії суб’єкта та об’єкта управління1.

Варто наголосити, що методи державного управління взаємопов’я­зані з формами державного управління, оскільки вони законодавчо закріплюють та визначають позитивну поведінку органів управління. Завдяки методам здійснюється практичне втілення ідей та досягнення мети управлінського органу, а на рівні держави — її завдань та функцій.

Виходячи з цього, методи державного управління — це сукупність прийомів і способів цілеспрямованого та конкретно визначеного і законодавчо врегульованого впливу суб’єктів управління (органи виконавчої влади або їх посадові особи) на підпорядковані їм колективи, групи людей або окремих громадян.

Беручи до уваги численність суб’єктів державного управління та методів, що використовуються ними в повсякденній практичній діяльності, для методів державного управління характерні такі особливості, які:

– реалізуються в процесі діяльності державного характеру;

– мають законодавче закріплення;

– формуються з волі держави та мають організаційний характер;

– використовуються основними суб’єктами управління — органами виконавчої влади (посадовими особами), а в окремих випадках органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами;

– виражають властиві виконавчим органам (посадовим особам) державно-владні повноваження.

Суб’єкти державного управління, реалізуючи свої повноваження, самостійно вибирають для застосування той чи інший метод управлін­ня залежно від ієрархічного рівня органу державного управління чи посадової особи, завдань і функцій, що поставлені перед ними, і, звичайно, від особливостей об’єкта, на який спрямовано цей вплив.

Визначення відповідних критеріїв, а саме змісту, мети, форми, дає можливість класифікувати методи державного управління на певні види. На сьогодні в науці адміністративного права існує декілька видових класифікацій методів, розроблених як вітчизняними, так й зарубіжними дослідниками. Їх співставлення дає змогу виділити такі види методів державного управління:

– морально-політичні — через переконання, виховання тощо;

– економічні — здійснювані шляхом матеріального заохочення громадян і колективів, стимулювання їх виробничої або творчої діяльності;

– організаційні, а саме: прогнозування, координація, контроль, нагляд та ін.;

– загальні — що використовуються на всіх найважливіших стаді­ях управлінського процесу (метод переконання, спостереження, контролю і розробки, методи непрямого і прямого впливу на керований об’єкт, що здійснюють регулювання, загальне керівництво і безпосереднє управління);

– спеціальні — що застосовуються при здійсненні окремих функцій на окремих стадіях управлінського процесу (методи виконання окремих функцій, розробки і прийняття рішень, програмно-цільовий метод, гласні і негласні методи, зокрема у сфері оперативно-розшукової діяльності);

– адміністративні — що включають в себе способи впливу на діяльність підприємств, установ, організацій, на поведінку трудових колективів, посадових осіб і громадян з боку органів державного управління шляхом конкретного визначення їхніх обов’язків, шляхом видання наказу;

– примус — застосовується до тих, хто ухиляється від дотримання законності і державної дисципліни, порушує встановлені адміністративно-правовими нормами правила поведінки. Примус виражається в застосуванні дисциплінарного й адміністративного впливу;

– переконання як процес послідовного здійснення таких дій, як оволодіння увагою, вселяння надії, віри, розпалення інтересу, стимулювання до певних позитивних дій та утримання від негативних та ін.

Беручи до уваги важливість та результативність застосування переконання та примусу як методів державного управління, варто дати їм дещо детальнішу характеристику.

Переконання слід сприймати як метод впливу держави на свідомість людей, що являє собою систему заходів (як правового, так і неправового характеру), які здійснює держава з метою виконання своїх завдань і функцій. Метод переконання застосовується за умов, коли правопорушення:

– не являє великої суспільної небезпеки;

– вчинене вперше, причому особою, що не є злісним порушником громадського порядку;

– вчинене особою, яка піддається виховному впливу.

Варто зауважити, що недооцінка методу переконання органами державного управління, зокрема правоохоронцями, як методу виховного впливу не сприяє зростанню авторитету та формуванню їх іміджу у свідомості пересічних громадян.

Державний примус слід розглядати як зовнішній вплив на поведін­ку людей, що базується на організованій силі держави і гарантує без­умовне утвердження волі держави.

Загальновизнаними є такі види державного примусу, в основі яких знаходиться відповідна форма державного управління:

– адміністративний;

– дисциплінарний;

– кримінальний;

– цивільно-правовий.

У сфері державного управління найбільшого застосування набув адміністративний примус як метод психічного або фізичного впливу на свідомість, поведінку людей, що застосовується у сфері державного управління, з метою залучення винних осіб до адміністративної відповідальності, припинення і попередження адміністративних правопорушень. Під змістом примусу варто розуміти систему заходів, в яких виявляється керуючий вплив держави з метою забезпечення бажаної і необхідної для неї поведінки об’єктів управління.

Адміністративний примус містить у собі такі загальні ознаки, як наказовий і виховний характер, разом з тим адміністративний примус характеризується переліком специфічних ознак, а саме:

– примусовий захід застосовується щодо більшості громадян, що вчиняють адміністративні правопорушення;

– адміністративний примус застосовується переважно органами державного управління;

– адміністративний примус здійснюється на основі позаслужбового підпорядкування;

– адміністративний примус не має на меті заподіяти людині фізичні страждання або принизити її;

– підставою адміністративного примусу є адміністративна провина, однак не в усіх випадках.

Власне, саме ці загальні та специфічні ознаки дають підстави провести таку класифікацію примусових заходів:

– заходи адміністративного попередження (запобігання), зокрема, вимога припинення певних дій; перевірка документів; огляд речей та особистий огляд; закриття ділянок державного кордону; введення карантину при епідеміях та епізоотіях та ін.;

– заходи припинення правопорушень у формі активних дій щодо примусового зупинення протиправних дій, що носять ознаки адміністративного (часто кримінального) порушення. Дана категорія заходів, залежно від активності управлінського впливу та обставин, включає в себе:

а) заходи припинення загального призначення, що включають адміністративне затримання; примусове лікування; тимчасове відсторонення від керування транспортними засобами тощо;

б) заходи припинення спеціального призначення, що включають заходи фізичного впливу; спеціальні засоби, використання вогнепальної зброї та ін.

– адміністративні стягнення, що спрямовуються на забезпечення принципів законності та невідворотності у праві, а також здійснення профілактичних заходів шляхом примусового позбавлення правопорушника відповідних прав, благ і покладання на нього спеціальних (штрафних) обов’язків з метою його виховання;

– заходи процесуального забезпечення, що спрямовані на виявлення правопорушення, встановлення особистості порушника, виявлення і дослідження доказів, необхідних для встановлення істини по справі, створення інших необхідних умов для забезпечення розгляду справи, забезпечення своєчасного і точного виконання адміністративного стягнення.

Існує ряд принципових відмінностей адміністративного примусу від переконання, зокрема:

– адміністративний примус застосовується тільки уповноваженими органами;

– окремі адміністративні правопорушення можуть розглядатися судами;

– підставою примусу може бути як вчинення адміністративної провини, так і її відсутність;

– адміністративний примус містить у собі фізичний примус.

Як бачимо, роль адміністративного примусу дуже важлива у зміцненні громадського порядку, охорони права власності, прав і законних інтересів громадян та організацій. Заходами адміністративного примусу охороняється широке коло суспільних відносин, врегульованих нормами адміністративного, земельного, фінансового, трудового, цивільного й інших галузей права.

Адміністративний примус значною мірою має профілактичне значення, що обумовлено кількістю суб’єктів, які застосовують адміністративний примус (митні органи, дорожні інспекції, що систематично здійснюють контроль за виконанням адміністративних норм). Усе це сприяє профілактиці злочинності, оскільки в багатьох випадках адміні­стративні заходи застосовуються до осіб, у свідомості яких ще не зміцнилися антигромадські звички (люди вперше і випадково стали на шлях правопорушення). Більше того, як свідчить практика, несвоєчасне застосування заходів адміністративного примусу розкріпачує свідомість правопорушника і сприяє здійсненню нових правопорушень.

 

Питання для самоконтролю

1. Назвіть форми здійснення виконавчої влади.

2. Що включає в себе правотворча управлінська діяльність?

3. Дайте визначення “правові акти управління” та назвіть відмінності цих актів від актів органів представницької та судової влади.

4. Розкажіть процедуру прийняття нормативних актів колегіальними органами управління.

5. Як класифікують нормативні акти органів управління за метою їх використання?

6. Назвіть юридичні наслідки, що породжуються актами виконавчої влади.

7. Чим нормативний акт відрізняється від індивідуального?

8. Які з перелічених заходів відносять до заходів адміністративного примусу: адміністративне затримання, перевірка документів, що посвідчують особу, технічний контроль автомобіля?

9. У чому відмінність конфіскації як заходу адміністративного стягнення від кримінального покарання?

10. Які з наведених прикладів відносять до методів соціально-психологічного управління: премія, квота, вплив на свідомість, критика, ліцензія?

 

Додатки

Питання. Чи не було порушенням принципів державного управлін­ня з боку Президента України Леоніда Кучми звільнення з посад голів Кіровоградської, Запорізької та Миколаївської обласних держадміністрацій за результатами виборів Президента України в 1999 р.?

Відповідь.Президент України не спростував таку думку, більше того, наголосив, що непідтримання його кандидатури електоратом вказаних областей засвідчує низьку ефективність діяльності місцевої виконавчої влади. Такі дії глави держави порушують, з його боку, всі принципи державного управління.