Правовые основы деятельности, природа и задачи федеральных органов налоговой полиции

Правовая основа деятельности налоговой полиции представляет собой совокупность нормативных правовых актов, так или иначе регламентирующих общественные отношения, обязательным участником которых является налоговая полиция и ее полицейские. Это акты, которые предусматривают цели, задачи и принципы деятельности подразделений налоговой полиции, ее основные и факультативные функции. Сюда же относятся правовые предписания, которые определяют компетенцию и регламентируют порядок формирования органов налоговой полиции, вопросы их линейной и функциональной подчиненности, а также процедуры деятельности.

Состав правовой основы деятельности налоговой полиции определен в ст.3 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции" *. В числе таких правовых актов названы Конституция Российской Федерации, законодательные акты РФ, правовые акты субъектов Российской Федерации.
_______________
* Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - N 29. - С. 1114; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее - САПП РФ). - 1993. - N 52. - Ст.5086; Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). - 1995. - N 51. - Ст. 4973.


Положение о Федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 25 сентября 1999 года N 272, дополняет вышеприведенный перечень указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации (п.2).
_______________
* СЗ РФ. - 1999. - N 39. - Ст. 4590;
Российская газета. - 2000. - 1 марта. - N 43.


Этим же положением установлено, что Директор ФСНП России издает на основании и во исполнение законодательства приказы, инструкции и указания.

Таким образом, в обобщенном виде составными частями правовой основы деятельности налоговой полиции являются:

- Конституция Российской Федерации;

- федеральные конституционные законы и федеральные законы;

- правовые акты Президента Российской Федерации;

- правовые акты Правительства Российской Федерации;

- правовые акты субъектов Российской Федерации;

- правовые акты ФСНП России;

- нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

Базисное место в правовой основе деятельности налоговой полиции принадлежит Конституции РФ, которая "имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (ст.15).

Конституция РФ как Основной Закон государства устанавливает важнейшие "правила поведения" силовых структур. Налоговая полиция в своей деятельности должна исходить из того, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью" (ст.2 Конституции РФ); все органы государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч.2 ст.15); любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч.3 ст.15); все равны перед законом и судом (ч.1 ст.19); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ч.1 ст.22) и т.д.

Директивное значение для деятельности налоговой полиции имеют те положения Конституции Российской Федерации, которые устанавливают запреты на осуществление определенных действий. В соответствии с ними со стороны полиции запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч.2 ст.19); пытки, насилие, другое жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание (ч.2 ст.21); сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ч.1 ст.24); пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть, пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч.2 ст.29); проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст.25) и некоторые другие подобные действия.

Основополагающий характер для работы налоговой полиции имеют нормы Основного Закона, определяющие единство экономического пространства и свободу экономической деятельности (ст.8), равенство различных форм собственности (ст.8), обязанность платить установленные законом налоги и сборы (ст.57) и т.д.

Конституция Российской Федерации закрепляет также общие полномочия органов государственной власти по принятию законодательных актов, регламентирующих деятельность милиции (ст.76, 90, 104, 105, 115).

В числе законодательных актов, составляющих правовую основу деятельности налоговой полиции является Закон Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции"*. Этим актом комплексно урегулированы правовое положение и организационная структура полиции, определена система принципов ее деятельности.
_______________
*Далее - Закон о налоговой полиции.

Важной составной частью правовой основы деятельности налоговой полиции являются федеральные конституционные и федеральные законы. Одни из них (полностью или частично) регулируют ее деятельность прямо, другие - косвенно, определяя рамки такой деятельности. В числе таких актов Уголовный кодекс Российской Федерации, определяющий основания и меры уголовной ответственности граждан, Гражданский кодекс Российской Федерации, предусматривающий, в частности, гражданско-правовой статус физических и юридических лиц, способы защиты гражданских прав, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Закон РФ от 5 марта 1992 года "О безопасности", Федеральный закон от 12 августа 1995 года "Об оперативно-розыскной деятельности" и другие.

Правовыми актами Президента определяется правовое положение федерального органа налоговой полиции, решаются организационно-штатные и кадровые вопросы, а также регулируются отдельные стороны деятельности налоговой полиции по выполнению стоящих перед ней задач. Примерами таких актов являются: Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1998 года N 1638 "О повышении денежного довольствия военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, таможенных органов Российской Федерации и денежного содержания сотрудников федеральных органов налоговой полиции"; Указ Президента РФ от 30 мая 1997 года N 535 "Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных органов налоговой полиции и работников органов прокуратуры Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 года N 197 "О первоочередных мерах по реализации Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции" и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР"; Указ Президента РФ от 10 августа 1994 года N 1678 "О фондах социального развития налоговых органов и налоговой полиции Российской Федерации".

Среди правительственных постановлений, касающихся деятельности налоговой полиции, можно назвать: постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 1999 года N 1446 "Об утверждении Правил формирования и расходования средств федерального фонда Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации на 1999 год"; постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1997 года N 1080 "О введении выплаты денежного вознаграждения по итогам работы за год лицам начальствующего состава и работникам, не имеющим специальных званий, федеральных органов налоговой полиции"; постановление Правительства РФ от 2 ноября 1995 года N 1082 "О внесении изменений в Положение о фондах социального развития налоговых органов и налоговой полиции Российской Федерации"; постановление Правительства РФ от 2 ноября 1995 года N 1074 "О медицинском освидетельствовании лиц начальствующего состава федеральных органов налоговой полиции и граждан, поступающих на службу в федеральные органы налоговой полиции"; постановление Правительства РФ от 20 февраля 1995 года N 155 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим службу в федеральных органах налоговой полиции, и их семьям"; постановление Правительства РФ от 9 января 1994 года N 17 "Вопросы материально-технического обеспечения федеральных органов налоговой полиции".

Нормативными правовыми актами директора ФСНП России регулируются, главным образом, внутрисистемные отношения в налоговой полиции. Ими распределяются права, обязанности и ответственность между органами и подразделениями полиции, определяются формы, методы и процедуры полицейской деятельности. По вопросам обеспечения безопасности правовые акты директора ФСНП распространяются и на работников Министерства по делам налогов Российской Федерации. В числе приказов ФСНП России можно назвать: приказ ФСНП РФ от 7 июня 1999 года N 192 "Об утверждении Инструкции об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников федеральных органов налоговой полиции"; приказ Госналогслужбы РФ N АП-3-16/152, ФСНП РФ N 249 от 15 июля 1997 года "Об утверждении порядка передачи материалов о нарушениях налогового законодательства в федеральные органы налоговой полиции"; приказ Госналогслужбы РФ N АП-3-16/111, ФСНП РФ N 171 от 22 мая 1997 года "Об усилении и совершенствовании взаимодействия Государственной налоговой службы Российской Федерации и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации"; приказ Госналогслужбы РФ N ВА-3-16/112, ФСНП РФ N 373 от 11 декабря 1996 года "Об объявлении совместного решения коллегий Госналогслужбы России и ФСНП России от 30 декабря 1996 года "О мерах по совершенствованию взаимодействия Государственной налоговой службы Российской Федерации и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации и подчиненных им органов по осуществлению контроля за соблюдением налогового и иного законодательства, по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений"; приказ ДНП РФ от 13 апреля 1994 года N 189-дсп "Об утверждении Временной инструкции об организации деятельности федеральных органов налоговой полиции по предупреждению преступлений и правонарушений".

Закон обязывает полицию руководствоваться правовыми актами субъектов Российской Федерации. К ним относятся законодательные акты и акты исполнительной власти Российской Федерации, принятые в пределах их компетенции по вопросам налогообложения и правоохранительной деятельности. Примерами рассматриваемой категории актов могут служить, в частности, закон Красноярского края от 22 января 1999 года п.5-267 "О порядке уплаты налога на прибыль предприятиями, добывающими драгоценные металлы на территории Красноярского края"; закон г.Москвы от 25 февраля 1998 года п.5 "Об идентификации качества алкогольной продукции в городе Москве"; распоряжение администрации Нижегородской области от 25 октября 1996 года N 1383-р "О мероприятиях по пресечению незаконного оборота алкогольной продукции" (с изменениями от 10 ноября 1996 года).

В ряду наиболее значимых международно-правовых принципов и норм как элементов правовой основы деятельности полиции следует выделить Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 года. Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятые резолюцией 1989/61 Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 года, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые резолюцией VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (27 августа - 7 сентября 1990 года), Декларацию о полиции, утвержденную резолюцией 690 Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 8 мая 1979 года, и др.

В числе наиболее важных, с точки зрения правового регулирования деятельности полиции, международных договоров

Российской Федерации следует назвать: Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 года, Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, Европейская конвенция о выдаче от 13 декабря 1957 года, Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 года, Конвенция Содружества Независимых Государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 года.*
_______________
*СЗ РФ. - 1995. - N 17. - Ст.1472.


В настоящее время по линии ФСНП России действует ряд соглашений международного характера с партнерами из зарубежных стран. Такие соглашения (договоры) рамочного характера о сотрудничестве заключены с соответствующими структурами практически всех стран - членов СНГ.

Природа налоговой полиции наиболее ярко проявляется в ее принадлежности к исполнительной власти, военизированным организациям и правоохранительной системе.

Налоговая полиция - это звено исполнительной власти. "Исполнительная" природа налоговой полиции означает, что она не устанавливает общеобязательные нормы, а непосредственно обеспечивает исполнение законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации. Как части исполнительной власти, налоговой полиции присущи все ее черты и свойства*.
_______________
* О понятии и чертах исполнительной власти см.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1997. - С.12-22; Исполнительная власть в Российской Федерации. - М., 1996. - С.1-4.


Военизированный компонент налоговой полиции проявляется прежде всего в централизованном характере ее построения. Существует вертикальная подчиненность ее нижестоящих органов вышестоящим. Имеет место особый порядок прохождения службы, урегулированный Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утвержденный постановлением Верховного Совета РФ 20 мая 1993 года.* Значимым признаком военизированной налоговой полиции является ее вооруженность, применение в своей деятельности оружия.
_______________
* Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1993. - N 29. - Ст.1110.


Статья 1 Закона о налоговой полиции прямо закрепляет, что федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.

Место налоговой полиции в системе правоохранительных органов определяется не только схожестью некоторых ее задач с задачами других органов власти, в частности отдельных служб милиции, таможенного контроля, но и тождественностью приемов и методов их решения. Достаточно указать, что сотрудник налоговой полиции, как и оперативные работники милиции, вправе производить оперативно-розыскные мероприятия, возбуждать уголовные дела, относящиеся к их подследственности, производить дознание, розыск лиц, подозреваемых в совершении преступлений и т.д.

Необходимо отметить еще одно важное обстоятельство, которое ставит налоговую полицию по своему правовому статусу в один ряд с такими правоохранительными органами, как милиция, Федеральная служба безопасности, таможенная служба. Речь идет о возможности применения ее сотрудниками мер принуждения при осуществлении предоставленных им полномочий. Это не означает, что реализация любого права сотрудника налоговой полиции связана с применением насилия. В правоприменительной деятельности сама потенциальная возможность применения принуждения служит достаточной гарантией выполнения законных требований должностного лица.

Задачи органов налоговой полиции названы в ст.2 Закона о налоговой полиции и п.7 Положения о ФСНП. Определены четыре основные задачи, стоящие перед органами налоговой полиции:

1) выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;

2) обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых органов, защиты их должностных лиц от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;

3) выявление, предупреждение и пресечение коррупции в налоговых органах и федеральных органах налоговой полиции;

4) государственная защита должностных лиц налоговых органов, федеральных органов налоговой полиции и их близких.

Задачи по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений решаются путем организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий, возбуждения уголовных дел и их расследования в форме дознания, розыска лиц, совершивших налоговые преступления или подозреваемых в их совершении, принятия мер к возмещению нанесенного ущерба. Причем проведение оперативно-розыскных мероприятий должно соответствовать Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности" и ведомственным нормативным актам. Уголовные дела могут возбуждаться при наличии повода и достаточных оснований, указывающих на признаки налогового преступления. Неотложные следственные действия производятся только специально на то уполномоченными субъектами, имеющими право выступать в качестве лиц, производящих дознание. Предварительное следствие по делам о налоговых преступлениях производится следователями следственных подразделений территориальных органов налоговой полиции. Розыск преступников может осуществляться как собственными силами, так и с привлечением сил и средств Министерства внутренних дел. Что же касается возмещения ущерба, причиненного государству преступными действиями, то здесь налоговая полиция вправе проводить и оперативно-розыскные, и уголовно-процессуальные действия при условии, что уголовное дело уже возбуждено.

Задача предупреждения налоговых преступлений и правонарушений решается не только с помощью мер общей и индивидуальной профилактики. Оптимизация этой деятельности в значительной степени зависит от проводимой государством налоговой политики, от того, как работают законы и подзаконные акты по налогообложению, насколько сами они влияют на динамику и структуру налоговых правонарушений. Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо постоянно обобщать практику применения налогового законодательства, систематически информировать высшие органы государственной власти и управления Российской Федерации о характерных процессах в данной сфере.

Далеко не всегда деятельность налоговых инспекторов, а тем более сотрудников налоговой полиции встречает поддержку и понимание среди налогоплательщиков. Значительно чаще им приходится работать в условиях активного противодействия. Нередки случаи психического давления, и даже угрозы физической расправы. Поэтому одной из задач налоговой полиции является обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защита их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении ими служебных обязанностей. Ее решение возлагается на специальные подразделения органов налоговой полиции. Практика показывает, что эти подразделения в состоянии реально гарантировать возможность нормальной работы и безопасность налоговых инспекторов и сотрудников налоговой полиции.

Наряду с обеспечением безопасности деятельности налоговых органов, защиты их должностных лиц от противоправных посягательств, в отдельных, предусмотренных законом случаях, осуществляется государственная защита должностных лиц налоговых органов, федеральных органов налоговой полиции и их близких. Решение этой задачи связано с осуществлением предусмотренных Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" мер безопасности, правовой и социальной защиты, применяемых при наличии угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество налоговых полицейских и налоговых инспекторов в связи с их служебной деятельностью. Кроме того, меры государственной защиты могут применяться в отношении близких родственников, а в исключительных случаях - также иных лиц, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности сотрудников налоговой полиции или налоговой инспекции, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность.

Если задача обеспечения безопасности деятельности налоговых органов, защиты их должностных лиц от противоправных посягательств решается, главным образом, путем физической охраны налоговых инспекторов и налоговых полицейских в момент исполнения ими служебных обязанностей, то государственная защита этой категории служащих носит более универсальный характер. Наряду с личной охраной закон предусматривает охрану жилища и имущества, выдачу оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности, временное помещение в безопасное место, обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах, перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или учебы, переселение на другое место жительства, замена документов и даже изменение внешности. Кроме этого, система мер социальной защиты предусматривает материальные компенсации в случае гибели должностного лица, причинения вреда его здоровью, уничтожения или повреждения его имущества в связи с его служебной деятельностью.

Наличие властных полномочий и реальной возможности влиять на ход и результаты финансово-экономических процессов в различных государственных и коммерческих структурах создает вокруг налоговой полиции мощное криминогенное поле. Попытки подкупа сотрудников налоговой полиции, оказание им разного рода услуг со стороны руководителей фирм, предприятий, а также частных лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, имеют далеко идущие планы. Организованные преступные группировки, пытающиеся отмыть незаконно добытые деньги, особо заинтересованы в наличии "своих людей" в налоговой полиции. Поэтому борьба с коррупцией внутри налоговых органов возводится в ранг таких же важных задач, как и борьба с налоговыми преступлениями. Осуществляется она специально созданной службой собственной безопасности. Наличие подобной структуры в системе органов налоговой полиции само по себе выполняет профилактическую функцию, предупреждая факты подкупа должностных лиц налоговых органов. Арсенал имеющихся в службе сил и средств дает возможность достаточно эффективно решать поставленные перед ней задачи.