Создание учетных и регистрационных систем в России

Государственный кадастр недвижимости (ГКН) занимает особое положение в ряду других государственных и ведомственных кадаст­ров (водного, лесного, градостроительного и т. д.).

Исторически сложилось, что ведение земельного кадастра и кадаст­ра недвижимости включает процессы учета и регистрации земель, ес­тественно-историческое и экономическое описание земель, их оцен­ку.

Первые переписи земель с характеристикой их количества и ка­чества относятся к XII в. Так, очень подробное описание многочислен­ных и разнообразных доходов с земли было сделано в уставных грамо­тах новгородского князя Святослава (1137), смоленского князя Рости­слава (1150) и других источниках права. Все это свидетельствует о том, что в Древней Руси существовали не только переписи плательщиков, но и переписи принадлежащих им земель как основного имущества насе­ления.

Старейшими дошедшими до нас кадастровыми документами явля­ются описания земель периода татарского ига (XIII—XV вв.). Первая перепись земель Руси была проведена при хане Батые в 1245 г. Таким образом, описания земель, проведенные в период татаро-монгольского ига, долгое время служили земельно-учетными данными для московских князей.

С момента образования в Русском государстве преобладало вотчин­ное землевладение.

Вотчина представляла собой территорию (совокупность участков земли), которой ее владелец мог беспрепятственно распоряжаться: продавать, дарить, завещать, т. е. владеть на праве полной собствен­ности.

На Руси было три вида вотчин: наследственные (родовые), пере­ходящие из поколения в поколение в княжеских и боярских фамилиях; выслужные - полученные от князя (впоследствии от государя) за военные и иные заслуги; купленные — приобретенные феодалом за деньги.

Во второй половине XV в. начался процесс «собирания» русских зе­мель Иваном III, приведший к распространению в России однообраз­ных порядков описания и межевания земель, которые до этого были разными в разных княжествах.

К середине XVI в. землевладение, землепользование и земель­ные отношения в России оказались сильно запутанными. Отсутствова­ла ясность в количестве и качестве земель поместий и вотчин, дворцо­вых, государственных, монастырских, церковных, крестьянских земель; не были описаны и распределены обширные земли, присоединенные к России в первой половине XVI в.

Начиная с царствования Ивана IV на Руси стали составлять планы землевладений, необходимые для осуществления в «крепостной» форме сделок с недвижимым имуществом. Для описания земель в 1566 г. было создано специальное учреждение — Поместный приказ.

Деятельность Поместного приказа распространяли не на всю терри­торию государства, а лишь на центральную ее часть. К концу своего су­ществования (начало XVIII в.) Приказ ведал 95 городами (уездами). Ему не были подчинены дворцовые земли (их описывали из Приказа большого дворца) и крестьянские (черные) земли, которые описывали писцы финансовых приказов (четей).

Поместный приказ участвовал в переписи 1677—1678 гг. и в неудав­шейся попытке нового описания земель в 80-х годах XVII в.

В первой половине XVII в. в период правления Михаила Федоровича Романова (1613-1645) в связи с приведением в порядок земельных дел и восстановлением писцовых книг, сгоревших в период Смутного време­ни, «Писцовый наказ» 1622 г. возложил на писцов измерение пашни, сенокосов, лесов и других угодий. Сведения о земле отражали в писцовых книгах, послуживших основой так называемого писцового земельного кадастра.

Однако в 1626 г. Поместный приказ сгорел, и большую часть проделанной работы пришлось проводить заново, в том числе и с исполь­зованием других книг, имевшихся в то время в государстве.

Кроме писцовых книг, в которые заносили все земли, составляли окладные, приправочные, полевые, строенные, засечные, отказные, до­зорные и вотчинные книги. Окладные книги отражали только земли, приносящие доход, с указанием его размера. В приправочных книгах расписывали служилые земли с указанием, кому какое имение принад­лежит и по каким документам. Полевые книги составляли при межева­нии, на их основе появлялись межевые книги, в которых отражали гра­ницы землевладений. В строенных книгах регистрировали количество земли, отведенной под строительство городов, с указанием их местона­хождения. Отказные книги содержали описи земельных раздач, засеч­ные — описание земель по границам государства, в дозорные книги за­носили земли, находящиеся в разорении и подлежащие конфискации.

Вотчинные книги давали сведения для распределения тягла между насе­лением вотчины с учетом имущественного положения крестьян.

В период правления АлексеяМихайловичаРоманова (1645—1676) работа по описи русских земель и восстановлению писцо­вых книг практически была закончена.

В период правления ФедораАлексеевичаРоманова (1676—1682) была проведена перепись населения (1676—1679), после которой последовал переход к упрощенному подворному налогообло­жению, введенному указом «О введении подворной подати» 1679 г. В 1683 г. вышел Писцовый наказ о пра­вилах межевания вотчин и поместий, лесов и пустошей. Все это приве­ло к тому, что с конца XVII в. в России началось постепенное расшаты­вание писцового земельного кадастра, достигшее своего апогея с при­ходом к власти ПетраI(1689-1725).

В 1708 г. Указом «Об учреждении губерний и расписании к ним го­родов» было введено административно-территориальное деление Рос­сии (8 губерний), способствовавшее упорядочению учета земель, а в 1714 г. Указом «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» (о единонаследии) Петром I было введено понятие недви­жимого имущества (недвижимой собственности) и была упорядочена передача прав на недвижимое имущество при наследовании.Так, в оп­ределение «недвижимое имение» были включены земли, находившиеся в бессрочном (вотчина) и срочном (поместье) владении. В интересах помещиков в налоговую систему Петром I были введены чрезвычайные сборы и множество натуральных повинностей, а в 1718 г. Петр I ввел подушную подать, проведя первую перепись-ревизию податного насе­ления в 1718-1722 гг.

Качественный учет земель и их оценка как основание для налогооб­ложения утратили свое былое значение и, по существу, прекратились на длительный срок. Вместо писцовых книг были введены подушныепереписи-ревизии. Описание и оценка земель стали случайными, со­хранились в отдельных местностях или на определенных категориях зе­мель. В 1721 г. Петр упразднил Поместный приказ, преобразовав его в Вотчинную коллегию. Причем из разнообразного круга прежних обя­занностей Поместного приказа к Коллегии перешли только разбор в укреплении прав на недвижимое имущество, межевые дела и не пере­шли дела о народных переписях, об оброчных статьях, о заповедных лесах и др. Тем не менее учет количества земель, в отличие от каче­ственной оценки, был поставлен даже лучше, чем в период сошного письма.

Реформы Петра I в области землеустройства и земельного кадастра были продолжены при АннеИоанновне (1730—1740) и Ели­заветеПетровне (1741-1761). Так, в 1734 г. был опубликован первый «Атлас Всероссийской империи» И. Кирилова.

С 1752 г. была начата общегосударственная оценка земель, порядок и правила проведения которой были закреплены в Инструкции 1754 г. Межевой инструкцией от 1753 г. был определен размер казенной деся­тины (1,0925 га).

С приходом к власти Екатерины II (1762-1796) начали подго­товку к Генеральному межеванию и учету всех российских земель, на­чатые с 13 сентября 1766 г. Для проведения этого масштабного дей­ствия 19 сентября 1765 г. были изданы Манифест «О Генеральном раз­межевании земель всей Империи».

Генеральным межеванием было охвачено 35 губерний России, на­считывавших 188,3 тыс. владений общей площадью 300,8 млн га. Для улучшения качества межевых и оценочных работ в 1779 г. в Москве была создана Константиновская землемерная школа, преобразованная в 1835 г. в Межевой институт.

Затем, после непродолжительного периода правления Павла I (1796-1801), начавшего замену коллегиальной системы управленияминистерской, с приходом к власти в первой половине XIX в. Алек­сандраI (1801 - 1825), земельные и другие реформы (в частности, реформы системы государственного управления М. М. Сперанского) в России были продолжены. Так, стали осваивать, межевать и учитывать новые земли, отошедшие к России в результате русско-турецких войн, а с 1816 г. началась подготовка к отмене крепостного права. В это вре­мя Россия активно перенимает европейский опыт государственного уп­равления, в частности в области ведения земельного кадастра. Пример­но раз в 10 лет земли переоценивали.

В период правления НиколаяI (1825-1855) в 1826 г. была нача­та работа по систематизации и кодификации законодательства Россий­ской империи, включавшая и нормативные правовые акты в области учета земель и землеустройства. Данная работа была завершена к 1832 г. изданием Свода законов Российской империи.

В период правления АлександраII (1855-1881) земельный ка­дастр получил свое дальнейшее развитие.

С приходом к власти НиколаяII (1894-1917) в продолжение совершенствования регулирования земельных отношений были достиг­нуты значительные успехи российскими учеными в области почвоведе­ния и землеустройства. Так, с 1900 г. кадастровые работы начинает фи­нансировать царское правительство в размере 1 млн руб., однако к на­чалу Первой мировой войны кадастровые работы завершили только в 10 из 78 губерний. В 1890 г. был издан Закон «О мелиоративном креди­те». Кроме того, в 1899 г. появилась новая категория недвижимости — временно-заповедные земли. В 1906 г. были опубликованы «Основные государственные законы».